Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
2. Правовой статус «смешанных органов» в сфере экономики
Государственную Думу предложений по их устранению, а
также по совершенствованию бюджетного законодательства
в целом;
подготовку и представление заключений в Совет Федерации
и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году;
подготовку и представление заключений и ответов на запро-
сы органов государственной власти Российской Федерации.
Известно, что нормативного определения ревизии нигде не
приводится. Существуют лишь отдельные попытки закрепить на
уровне инструкций определение, порядок, цель и задачи ревизии
и проверки.
В литературе ставится и вопрос о подконтрольности самой Счетной палаты и поиске действенной процедуры проверки, не противоречащей конституционному принципу разделения властей. Один
из вариантов — назначение аудитора для проверки финансовой деятельности Счетной палаты на конкурсной основе. Другой интересный опыт — проверка контрольно-счетных органов аналогичными
органами иностранных государств (например, устоявшейся практикой стала проверка финансовой деятельности Счетной палаты США
аналогичным органом Канады, Счетный суд Франции проверяет Генеральная счетная палата Нидерландов)
1
.
2.2. Центральный банк РФ
В Конституции РФ (п. «ж» ст. 71) используется понятие «федеральные экономические службы, включая федеральные банки», поэтому ряд ученых относят Центральный банк к федеральным экономическим службам2. Другие считают его органом государственной
власти РФ3.
1
См.: Окулич И.П., Усатов Д.Н. Проблемы контроля за деятельностью Счетной
палаты Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право.
2006. № 2.
2
См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Л.А. Окунь-
кова. М., 1996.
3
См.: Кашкин С.Ю. Центральный Банк в системе власти // Очерки конституцион-
ной экономики: Статус Банка России. М., 2001. С. 71.
203
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
В самом деле, раньше Центральный банк именовался федеральным банком и на этой основе — федеральным органом исполнитель-
1
ной власти
. Действующее законодательство не дает оснований для
таких утверждений. Банк России не является органом власти, это
особый публичный орган со смешанным статусом. Законодательство
допускает ограниченную хозяйственную деятельность (Банк России не вправе участвовать в капиталах кредитных организаций, если
иное не установлено федеральными законами). На настоящий момент Центральный банк уже вышел из числа акционеров Внешторгбанка, остается в Сбербанке и нескольких кредитных организациях
иностранных государств.
В ст. 75 Конституции определено, что денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации.
Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются.
Защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция
Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществля-
ет независимо от других органов государственной власти.
Согласно Федеральному закону от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ
«О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»2
Банк России является юридическим лицом. Банк России имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием.
Уставный капитал и иное имущество Банка России являются
федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены федеральным законом, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению
имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка
России. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк
России — по обязательствам государства, если они не приняли на
1
См.: Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации: юридический
статус, организация, функции, полномочия. М., 1997. С. 15.
2
СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790 (с послед. изм.).
204
2. Правовой статус «смешанных органов» в сфере экономики
себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами.
Целями деятельности Банка России являются:
защита и обеспечение устойчивости рубля;
развитие и укрепление банковской системы Российской Фе-
дерации;
обеспечение эффективного и бесперебойного функциониро-
вания платежной системы.
Получение прибыли не является целью деятельности Банка
России.
Банк России выполняет следующие функции:
во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и
проводит единую государственную денежно-кредитную политику;
монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и орга-
низует наличное денежное обращение;
утверждает графическое обозначение рубля в виде знака;
является кредитором последней инстанции для кредитных
организаций, организует систему их рефинансирования;
устанавливает правила осуществления расчетов в Российской
Федерации;
устанавливает правила проведения банковских операций;
осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней
бюджетной системы Российской Федерации, если иное не
установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов,
на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;
принимает решение о государственной регистрации кредит-
ных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;
осуществляет надзор за деятельностью кредитных организа-
ций и банковских групп;
организует и осуществляет валютное регулирование и валют-
ный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации;
205
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
определяет порядок осуществления расчетов с международ-
ными организациями, иностранными государствами, а также
с юридическими и физическими лицами;
устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для
банковской системы Российской Федерации и др.
Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального
Собрания Российской Федерации. Это положение давно критикуется в литературе — «при новой Конституции подотчетность Банка
России одной из палат парламента является анахронизмом, который
должен быть тем или иным образом исключен из законодательства»
1
Тем не менее Государственная Дума:
назначает на должность и освобождает от должности Предсе-
дателя Банка России по представлению Президента Российской Федерации;
назначает на должность и освобождает от должности членов
Совета директоров Банка России по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации;
направляет и отзывает представителей Государственной Думы
в Национальном банковском совете в рамках своей квоты;
рассматривает годовой отчет Банка России и принимает по
нему решение;
принимает решение о проверке Счетной палатой Российской
Федерации финансово-хозяйственной деятельности Банка
России, его структурных подразделений и учреждений. Указанное решение может быть принято только на основании
предложения Национального банковского совета.
Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции Федеральным законом о Банке России и другими федеральными законами, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических
и физических лиц.
.
1
Кириченко Д.А., Челмодеева Е.В. Независимость и подотчетность Банка России //
Очерки конституционной экономики: Статус Банка России. С. 124.
206
2. Правовой статус «смешанных органов» в сфере экономики
Правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно.
Нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении
10 дней после дня их официального опубликования в официальном
издании Банка России — «Вестнике Банка России», за исключением случаев, установленных Советом директоров. Нормативные акты
Банка России не имеют обратной силы.
Нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной
власти.
Не подлежат государственной регистрации нормативные акты
Банка России, устанавливающие:
курсы иностранных валют по отношению к рублю;
изменение процентных ставок;
размер резервных требований;
размеры обязательных нормативов для кредитных организа-
ций и банковских групп;
прямые количественные ограничения;
правила бухгалтерского учета и отчетности для Банка Рос-
сии;
порядок обеспечения функционирования системы Банка
России.
Несмотря на то что Банк России не назван органом власти, его
нормативные акты могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных
органов государственной власти. Еще в 1999 г. Верховный Суд РФ
признал, что Центральный банк Российской Федерации — важное
федеральное ведомство, управомоченное издавать нормативные
акты, а потому заявления об их обжаловании подсудны Верховному
1
Суду РФ (определение от 26 августа 1999 г. по делу № КАС99-215)
.
Основанием для такого оспаривания служит пп. 2 п. 1 ст. 27 ГПК РФ
(в котором говорится об актах федеральных органов государственной власти)2.
1
СПС «КонсультантПлюс».
2
См.: Рыжаков А.П. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РФ
(постатейный) // СПС «КонсультантПлюс».
207
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
Банк России имеет уставный капитал в размере 3 млрд руб.
Управление Банком осуществляет Национальный банковский со-
вет — коллегиальный орган Банка России. Численность Национального банковского совета составляет 12 человек, из которых двое
направляются Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации из числа членов Совета Федерации, трое — Государственной Думой из числа депутатов Государственной Думы,
трое — Президентом Российской Федерации, трое — Правительством Российской Федерации. В состав Национального банковского
совета входит также Председатель Банка России.
Председатель Национального банковского совета избирается
членами Национального банковского совета из их числа большинством голосов от общего числа членов Национального банковского
совета.
В компетенцию Национального банковского совета входит:
рассмотрение годового отчета Банка России;
утверждение на основе предложений Совета директоров на
очередной год не позднее 15 декабря предшествующего года:
общего объема расходов на содержание служащих Банка
России;
общего объема расходов на пенсионное обеспечение,
страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России;
общего объема капитальных вложений;
общего объема прочих административно-хозяйственных
расходов;
назначение главного аудитора Банка России и рассмотрение
его докладов и др.
Председатель Банка России назначается на должность Государственной Думой сроком на четыре года большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Кандидатуру для назначения на должность Председателя Банка
России представляет Президент РФ не позднее чем за три месяца до
истечения полномочий действующего Председателя Банка России.
Одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Банка России более трех сроков подряд.
В Совет директоров входят Председатель Банка России и 12 чле-
нов Совета директоров. Члены Совета директоров работают на постоянной основе в Банке России. Члены Совета директоров не мо-
208
3. Государственные корпорации и государственные компании
гут быть депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов
субъектов Российской Федерации, депутатами органов местного самоуправления, государственными служащими, а также членами Правительства Российской Федерации.
Согласно ст. 87 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России может быть ликвидирован только на основании принятия соответствующего закона
Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Возможность ликвидации данного органа уже вызывала недоумение в литературе, поскольку в случае ликвидации Банка России
его конституционные функции не будут реализовываться, что неизбежно повлечет катастрофические последствия не только для эконо-
1
мики, но и для страны в целом
. Данная норма даже должна была
быть проверена на конституционность2, но запрос был отозван.
3. Государственные корпорации
и государственные компании
3.1. Общие нормы о государственных корпорациях
Понятие «корпорация» довольно плотно вошло в употребление в 90-е гг. XX в. по инициативе цивилистов. Корпорациями стали именовать акционерные общества3, вслед за чем появились термины «корпоративное право»4, «корпоративное законодательство»,
«корпоративный юрист». Обычно в исследованиях по гражданскому праву содержится исторический экскурс, в котором вскрываются
1
См.: Лафитский В.И. Толкование статьи 75 Конституции Российской Федера-
ции // Очерки конституционной экономики: Статус Банка России. С. 51.
2
Определение КС РФ от 3 июня 2004 г. № 142-о «О прекращении производства
по запросу Губернатора Тверской области о проверке конституционности отдель-
ных положений статей 5 и 87 Федерального закона «О Центральном банке Рос-
сийской Федерации (Банке России)» // СПС «КонсультантПлюс».
3
См., напр.: Петухов В. Некоторые вопросы административно-правового регу-
лирования организации и деятельности корпораций в России // Право и эконо-
мика. 2000. № 4; Зурабян А.А. Правовая природа органа корпорации // Юриди-
ческий мир. 2006. № 11.
4
См.: Кашанина Т.В. Корпоративное право. М., 2006.
209
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
«публичные корни» корпорации (от латинского corpus — объединение, союз) и констатируется наличие публичных корпораций в современных правовых системах. Например, по американскому праву
корпорации — юридические лица, которые делятся на государственные (публичные) и частные; и те и другие являются формами предпринимательства
1
.
Высказано также мнение, что корпорациями можно признать
только сложные хозяйственные структуры, юридические лица, организованные на принципах членства и управомоченные на соответствующее правотворчество действующей системой права. «К корпорациям также не относятся организации, созданные на основе акта
публичной власти и обладающие определенными полномочиями.
В российской правовой системе они выступают как государственные
и муниципальные учреждения и составляют самостоятельный вид
2
субъектов права»
. «Корпорациями по своей юридической природе
являются хозяйственные общества, созданные в форме акционерных
обществ и обществ с ограниченной ответственностью»3. То есть корпорация, согласно распространенной позиции, — это коммерческая
организация.
Возможно, такой подход и соответствовал бы действительности,
но в 1999 г. в законодательстве появился новый вид некоммерческой
организации — государственная корпорация. Ее весьма необычный
статус сразу вызвал дискуссии. «Классическое понимание корпорации как формы юридического лица, при которой два и более лиц
объединяются для достижения имущественными и личными усилиями известной цели, явно не соответствует исключительно „унитарной“ модели государственной корпорации, регламентированной в
Федеральном законе „О некоммерческих организациях“»
4
. От себя
добавим, что государственная корпорация так же не вписывается в
привычную систему некоммерческих организаций, как и унитарное
1
См.: Осакве К. Сравнительное правоведение в схемах: Общая и Особенная части.
М., 2002. С. 203–207.
2
Потапов В.А., Лазарев В.В. Корпорации и их виды в российской правовой систе-
ме // Внешнеторговое право. 2006. № 2.
3
Кулик А.А. Корпорации в гражданском праве Российской Федерации // Право и
политика. 2007. № 7.
4
Суязов Е.Е. Юридическая природа корпораций в РФ // Юрист. 2002. № 6.
210
3. Государственные корпорации и государственные компании
предприятие с его правом хозяйственного ведения — в систему коммерческих.
Согласно ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г.
№ 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», государственной корпо-
рацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Это редкий вид
юридического лица, которое, вопреки ст. 52 ГК РФ, создается и действует не на основании устава, учредительного договора или общего
положения об организациях данного вида, а на основании федерального закона. Данное положение отдельно оговорено в законе — для
создания государственной корпорации не требуется учредительных
документов, предусмотренных ст. 52 Гражданского кодекса Российской Федерации.
На государственные корпорации распространилась практика
создания имущественной базы деятельности после государственной регистрации юридического лица. Например, срок формирования уставного капитала Внешэкономбанка — шесть месяцев с даты
его государственной регистрации
1
, что противоречит общим нормам
ГК РФ.
По общему правилу государственная корпорация не отвечает по
обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не
отвечает по обязательствам государственной корпорации. Законом,
предусматривающим создание государственной корпорации, может
быть предусмотрено иное.
Существенное отличие госкорпораций от унитарных предприятий и государственных учреждений в том, что имущество, переданное
государственной корпорации Российской Федерацией, становится
собственностью государственной корпорации. В 2007 г. рассматриваемый закон дополнен нормой следующего содержания: в случаях
и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее
имущества может быть сформирован уставный капитал. Уставный
1
См.: Долинская В.В. Проблемы законодательства о государственных корпораци-
ях // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 4.
211
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
капитал определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов.
По поводу отношений собственности в государственной корпорации предлагается сложноструктурная модель собственности, в
частности фидуциарная. «Передача государством имущества в собственность государственных корпораций не преобразовывает государственную собственность в частную. Данное имущество остается государственной собственностью и находится одновременно у двух собственников — самого государства и государственной корпорации»
1
.
Вводится и понятие «право собственности на время», которое
«приобретает в наши дни достаточно широкое распространение и
потому требует теоретического внимания со стороны отечественных
цивилистов. Государственная корпорация создается и ликвидируется
в Российской Федерации на основании федерального закона. В течение указанного периода времени („от“ и „до“) она вправе осуществлять свою деятельность на базе федерального государственного имущества, доходов, получаемых от использования данного имущества,
и иных финансовых источников, указанных законом, используемых
государственной корпорацией на предоставленном ей полном праве
собственности, имеющем целевой характер.
В период существования государственной корпорации право Российской Федерации на переданное ей государственное имущество приостанавливается. Оно восстанавливается на переданное
корпорации имущество и приобретается государством на имущество, заново созданное и приобретенное государственной корпорацией во время ее действия»
2
.
Думается, что проблемы, связанные с публичной собственностью,
все же трудно решить при помощи только гражданского права.
Государственная корпорация имеет специальную (целевую) пра-
воспособность и использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации.
Государственная корпорация может осуществлять предприниматель-
1
Богданов Е. Правовой режим имущества государственной корпорации // Хозяй-
ство и право. 2008. № 5. С. 115.
2
См.: Мозолин В.П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая
природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал рос-
сийского права. 2009. № 1.
212
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]