Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
1. Гражданская правосубъектность государства и его органов
запрещающих государственным органам и органам местного самоуправления выступать в таком качестве. По мнению заявителя, это
ограничивает право государственной собственности. Суд в Определении КС РФ от 1 октября 1998 г. № 168-О «По запросу администрации Московской области о проверке конституционности части
первой пункта 1 и пункта 2 статьи 1015 Гражданского кодекса Рос-
1
сийской Федерации»
указал, что по смыслу Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 34) одно и то же лицо не может совмещать
властную деятельность в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли. Конституционные
нормы предопределяют специальный характер правоспособности
публично-правовых образований: Российская Федерация, субъекты
Российской Федерации и муниципальные образования участвуют в
гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права — граждан и юридических лиц. Не могут они выступать и в качестве доверительных управляющих, поскольку такая деятельность
предполагает получение вознаграждения, представление отчетов
учредителю доверительного управления (ст. 1018 и 1023 ГК РФ), что
противоречит публично-правовой природе этих образований.
Вообще, положение о запрете совмещения властной и экономической деятельности появилось в антимонопольном законодательстве
в 1995 г. Однако оно изначально подразумевало исключения, «предусмотренные законодательными актами РФ». Действующий Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»2
перенял эту норму, уточнив круг возможных исключений следующим образом: совмещение властных и хозяйственных функций может предусматриваться федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а наделение хозяйствующих субъектов функциями и
правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, — Федеральным законом
«О Государственной корпорации по атомной энергии „Росатом“».
1
Вестник КС РФ. 1999. № 1.
2
СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3434 (с послед. изм.).
103
Лекция 3. Участие государства в имущественных отношениях
Кроме того, имущественные права и обязанности могут порождать не только сделки, заключенные органами власти, но и административные акты, вследствие чего используются разные процессуальные средства реагирования на нарушения норм материального
1
права
.
Все эти «сложности» приводят некоторых к мнению, что за государственными (муниципальными) органами нельзя признать самостоятельную гражданскую правоспособность2, а других — что косвенных признаков юридического лица у государственного органа достаточно для признания его таковым. То, что государственные «органы
реализуют специальную правоспособность на базе закрепленного за
ними имущества на праве оперативного управления и их акты могут
обжаловаться в суде, позволяет признать и их юридическими лицами, поскольку перечисленные признаки вполне соответствуют признакам юридического лица, указанным в п. 1 ст. 48 Гражданского
кодекса РФ»
3
. В целом в литературе сформировалась точка зрения,
согласно которой государственный орган должен иметь статус юридического лица (а не являться юридическим лицом)4 — компромисс
административной формы и гражданского содержания.
По нашему мнению, из содержания ст. 125 ГК РФ вовсе не следует, что для выступления в гражданском обороте публичное образование или его представитель должны обладать правами юридического лица — на них уже распространены правила участия юридических лиц в имущественных отношениях. И по-прежнему актуальны
слова А.В. Венедиктова, что «каждый госорган, выполняя возложенные на него государством задачи и управляя предоставленным
ему государством для этой цели имуществом, является самостоятельным участником административно-правовых отношений, т.е.
субъектом административного права. В то же время отнюдь не каждый госорган является самостоятельным участником гражданско-
1
См.: Болдырев В.А. Указ. соч. С. 132.
2
См.: Усков О.Ю. Указ. соч. С. 35.
3
Тен А.Л. Теоретико-правовые проблемы государственной регистрации органов
государственной власти в качестве юридических лиц // Административное право
и процесс. 2006. № 4.
4
См.: Мишустина Е. К вопросу о соотношении государственного и частного пра-
ва // ЭЖ-Юрист. 1999. № 9; Головизнин А. Указ. соч. С. 62.
104
1. Гражданская правосубъектность государства и его органов
правовых отношений, т.е. субъектом гражданского права (юридическим лицом)»
1
.
Действительно, основной характеристикой деятельности государственного органа остается компетенция; именно этот админи стратив но-правовой термин употреблен в ГК РФ. Компетенция (от лат.
сompetentia — ведение, способность, принадлежность по праву) может
означать: 1) круг вопросов, в которых данное лицо (или лица) обладает познаниями и 2) круг полномочий. Компетенция государственного органа — система полномочий этого органа по осуществлению
государственной власти. Как считал Б.М. Лазарев, компетенция не
всегда реализуется через конкретные правоотношения. Компетенция
включает в себя обязанность (перед государством) и право (по отношению к управляемым объектам) выполнять определенные управленческие задачи и функции (планирование, регулирование, контроль) применительно к этим объектам. Элементами компетенции
являются не сами управленческие функции и не управляемые объекты, а право и обязанность осуществлять указанные в законе функции
применительно к определенного рода объектам, право осуществлять
предусмотренные законом формы управленческой деятельности
2
.
Для нас принципиально важно то, что даже в гражданско-правовых отношениях государственный орган связан своей административной компетенцией. Как справедливо отмечено, чтобы обосновать
возможность того или иного органа действовать от имени публичноправового образования, следует не устанавливать наличие или отсутствие юридической личности этого органа, а анализировать содержание его компетенции
3
.
Понятие юридического лица — атрибут гражданского (частного)
права. Акты же государственных органов или органов местного самоуправления затрагивают отношения в сфере управления, подпадающие под действие административного, т.е. публичного права. Поэтому наличие или отсутствие прав юридического лица не влияет на
компетенцию органа
4
.
1
Венедиктов А.В. Указ. соч. С. 624.
2
См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 101–102.
3
См.: Усков О.Ю. Указ. соч. С. 36.
4
См.: Клейн Н.И. Государственный орган или орган местного самоуправления, не
являющийся юридическим лицом, может быть ответчиком по делу, возбужден-
105
Лекция 3. Участие государства в имущественных отношениях
Еще А.И. Елистратов предсказывал, что цивилистике суждено играть большую роль в развитии административного права. Давняя разработанность понятий в гражданском праве привлекает возможностью их применения к неизмеримо более молодой отрасли
административного права. Но есть и опасность, когда гражданскоправовые понятия начинают казаться общими юридическими понятиями, а признаки вида ошибочно принимаются за признаки рода.
Между тем «цивилистические понятия могут использоваться догмой административного права лишь постольку, поскольку они соответствуют его публичному характеру. Увлеченный цивилистикой до
пренебрежения этим логическим требованием, публицист рискует
принять особенности публично-правового отношения за его аномалии и оставить без надлежащего внимания то, что для данного вида
1
юридических отношений наиболее характерно»
.
Соответственно публичное право должно принимать традиционные
цивилистические конструкции (например, понятие юридического лица),
но и наоборот — гражданское право должно a priori принять характеристику государства (публичного образования), даваемую административным и конституционным правом. Именно поэтому вызывает сомнение
предложение сформулировать отраслевое гражданско-правовое понятие государственного органа
2
— оно уже дано в публичном праве.
2. Государство и казна
2.1. Понятие казны
Истоки отождествления государства в целом и казны — в римском праве. Специальный орган — казначейство — возникает в средние века. Средневековое норманнское Сицилийское королевство в
XII в. создало казначейство (dogana), занимавшееся ведением королевских счетов и управлявшее разработанной системой налогообло-
ному на основании заявления о признании недействительным акта, принятого
им в пределах своей компетенции // Комментарий судебно-арбитражной практи-
ки. М., 1995. Вып. 2. С. 53.
1
Елистратов А.И. Указ. соч. С. 52–53.
2
См.: Голубцов В.Г. Указ. соч. С. 59.
106
2. Государство и казна
жения. Это повлияло на создание подобных структур в Англии и
Нормандии
1
.
Русский ученый Д.И. Мейер именует государство как субъект
имущественных прав казной, которая, как каждое юридическое
лицо, действует через представителя (в условиях дореволюционной России такими представителями Д.И. Мейер называет Министерство финансов и Министерство земледелия и государственных
2
имуществ)
.
А.И. Елистратов отмечал, что особым пунктом соприкосновения
административного и гражданского права являются так называемые
дела казны. Сделки по имуществу, возникающие между административными учреждениями и частными лицами, в большем или меньшем объеме подчиняются нормам гражданского права. Но так как
административное учреждение, какими бы правилами оно ни обязано было руководствоваться в своих хозяйственных операциях, никогда не утрачивает публичного значения государственного учреждения, то эти дела казны должны сосредоточить на себе внимание не
только цивилиста, но и административиста3.
Таким образом, в дореволюционной литературе сформировалось
понимание казны как самого государства, участвующего в гражданских
отношениях, т.е. субъекта.
А.В. Венедиктов утверждал, что учение о государстве как о юридическом лице гражданского права, как о «фиске» (казне), появилось в эпоху полицейского государства, когда государство как участник гражданского оборота было противопоставлено судами и наукой права государю как носителю политической власти, ибо лишь
этим путем считали возможным подчинить государство в гражданско-правовых отношениях общегражданским нормам и общим судам. Лишь много позднее — с возникновением буржуазного государства и развитием идеи «правового государства» — западноевропейские государствоведы развили учение о том, что государство и как
носитель политической власти является юридическим лицом, причем возникли до настоящего времени неразрешенные споры: имеются ли два различных субъекта права — государство как фиск и го-
1
См.: Берман Дж.Г. Указ. соч. С. 388, 414.
2
См.: Мейер Д.И. Русское гражданское право. Ч. 1. М., 1997. С. 135–137.
3
См.: Елистратов А.И. Указ. соч. С. 52–53.
107
Лекция 3. Участие государства в имущественных отношениях
сударство как носитель политической власти — или только один, но
1
проявляющийся в различных направлениях
. С.Н. Братусь в 1947 г.
писал, что это единый субъект: «Фиск и государство как субъект публичной власти не являются различными субъектами: это все стороны
2
одного и того же явления — государства»
.
Таким образом, понятие казны употребляется в доктрине и прони-
кает в законодательство в двух значениях:
1. объект гражданского права (по ГК РФ) и других отраслей права
(бюджетного, налогового и пр.). Гражданский кодекс говорит
о казне как «собрании» свободного государственного имущества (денежного и овеществленного). Казна — форма объединения имущества, т.е. объект управления;
2. субъект гражданского права, каковым признается: а) не казна, но Казначейство Министерства финансов РФ как специализированный субъект; б) государство в целом и, соответственно, все его органы в определенных своих функциях.
Государство помимо функций публичной власти осуществляет и «частные» функции, регулируемые гражданским правом.
В этой сфере государство выступает как фиск, казна
3
. Именно в этом смысле рассматривалось государство в ГК РСФСР
1922 г. для целей участия в обороте. «Государственные предприятия и их объединения, переведенные на хозяйственный
расчет и не финансируемые в сметном порядке, выступают в
обороте как самостоятельные и не связанные с казной юридические лица». Понятие казна было применено только к государству в целом, а не к его органам.
Действующее российское законодательство использует казну
лишь как объект права. В ст. 214 ГК РФ различается две группы государственного имущества:
1) закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного
управления;
1
См.: Венедиктов А.В. Правовая природа государственных предприятий. Л., 1928.
С. 104–106.
2
Братусь С.Н. Юридическая личность государства и бюджетных учреждений /
Ученые труды ВИЮН МЮ СССР. Вып. 9. М., 1947. С. 11.
3
См.: Жилин А.А. Учебник государственного права. Ч. 1. Петроград, 1916. С. 111.
108
2. Государство и казна
2) средства бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями (государственная казна). Казна существует на каждом уровне власти, т.е. федеральная, субъектов РФ и муниципальная.
Еще в советский период М.И. Брагинский вывел причины того,
почему государство не распределяет все свое имущество:
1) для выступления государства в обороте в связи с управлением
нераспределенным между государственными юридическими
лицами имуществом создается исключительный правовой
режим, во многом не совпадающий с тем, который установлен для имущества остальных субъектов — юридических лиц
или граждан;
2) выступая в рассматриваемом качестве, государство может
приобретать своими действиями и для себя целый ряд специфических прав, которые отражают в конечном счете его
верховенство и носителями которых по этой причине, естественно, не могут стать отдельные государственные организации — юридические лица;
3) благодаря выступлению государства в обороте за соответствующими органами власти сохраняется в подобных случаях
возможность непосредственно реализовывать принадлежащее государству право собственности. По поводу управления
нераспределенной частью государственной собственности
«в гражданские правоотношения вступают отдельные правосубъектные звенья государства, представляющие собой особые субъекты гражданского права, которые не укладываются
1
в рамки конструкции юридического лица»
.
Нераспределенное имущество в виде казны может существовать
в силу различных причин и для разных целей. Так, согласно ст. 102
Бюджетного кодекса РФ долговые обязательства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в
собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования имуществом, составляющим
1
Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских правоотношени-
ях. М., 1981. С. 22.
109
Лекция 3. Участие государства в имущественных отношениях
соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета.
Федерального закона о казне не существует, поэтому ее пообъектный состав не определен. Зато соответствующие законы приняты
в некоторых субъектах РФ.
Таблица 3.1
Закон
субъекта РФ
Состав казны
Закон
от 12 ноября
1997 г. № 62-ЗС
«О казне Алтайского края»
Закон
от 11 октября
2005 г.
№ 930-КЗ
«О казне Краснодарского края»
1
2
а) средства краевого бюджета;
б) доли в уставном капитале хозяйственных обществ;
в) ценные бумаги;
г) имущество, не включенное в уставный капитал акционерных обществ в процессе преобразования краевых государственных унитарных предприятий;
д) вновь построенные за счет средств краевого бюджета здания,
сооружения, жилые и нежилые помещения;
е) иное движимое и недвижимое имущество
а) средства краевого бюджета и ценные бумаги, номинированные
в валюте Российской Федерации;
б) валютные ценности;
в) недвижимое имущество (имущественные комплексы, в том числе объекты незавершенного строительства, здания, сооружения,
жилые и нежилые помещения, земельные участки, собственность
на которые зарегистрирована в соответствии с законодательством Российской Федерации, и иные объекты, которые связаны с
землей так, что их перемещение без ущерба, несоразмерного их
назначению, невозможно);
г) подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания и иное имущество, которое
в соответствии с законодательством Российской Федерации может быть отнесено к недвижимости;
д) объекты интеллектуальной собственности Краснодарского
края, в том числе исключительные права на них;
е) доли в праве общей собственности;
ж) иное имущество, в том числе имущественные права в соответствии с законодательством Российской Федерации
1
Сборник законодательства Алтайского края. 1997. № 19(39). С. 94.
2
Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края. 2005. № 35.
110
Закон
субъекта РФ
Закон от
10 октября
1996 г. № II-341
«О государственной казне
Красноярского
1
края»
Закон от
22 ноября
1999 г. № 31-ОЗ
«О государственной казне
Свердловской
области»
2
Закон от 7 мая
2002 г. № 80-30
«Об имуществе,
находящемся в
государственной казне Челябинской обла-
3
сти»
2. Государство и казна
Окончание табл. 3.1
Состав казны
а) средства краевого бюджета;
б) имущество органов государственной власти края;
в) архивные фонды и архивные документы;
г) государственные запасы
а) денежные средства в валюте Российской Федерации;
б) ценные бумаги в валюте Российской Федерации;
в) валютные ценности;
4) имущественные комплексы ликвидированных государственных унитарных предприятий Свердловской области (в том числе
государственных предприятий Свердловской области и казенных
предприятий Свердловской области);
г) здания, сооружения, жилые и нежилые помещения;
д) земельные участки, а также иные природные ресурсы, которые
в соответствии с федеральным законодательством могут находиться в собственности субъектов Российской Федерации;
е) доли в праве общей собственности;
ж) имущественные права и иное имущество, которые в соответствии с федеральным законодательством могут находиться в
собственности субъектов Российской Федерации
а) средства областного бюджета;
б) имущество ликвидированных областных государственных унитарных предприятий и областных государственных учреждений;
в) здания, сооружения, жилые и нежилые помещения;
г) движимое имущество;
д) ценные бумаги;
е) объекты незавершенного строительства;
ж) доли в праве общей собственности, принадлежащие Челябинской области;
з) находящиеся в государственной собственности Челябинской
области акции (доли) в уставных капиталах хозяйственных обществ;
и) иное имущество в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Челябинской области
1
Красноярский рабочий. 1996. № 209–210.
2
Собрание законодательства Свердловской области. 1999. № 11.
3
Ведомости ЗС Челябинской области. 2002. № 5 (апрель).
111
Лекция 3. Участие государства в имущественных отношениях
Даже беглый взгляд может отметить разнобой в подходах к классификации, неравнозначность оснований классификации и потому
незавершенность (незакрытость) этих перечней.
2.2. Состав федеральной казны
Попытаемся охарактеризовать состав федеральной казны путем
экскурса в действующее законодательство. Прежде всего, казна подразделяется на денежную и имущественную.
Денежную казну составляют средства федерального бюджета, следовательно, важными источниками правовых норм о казне служат
Бюджетный кодекс РФ и федеральные законы о бюджете.
В состав казны включаются акции и другие ценные бумаги, доли
и вклады государства. Согласно законодательству большая часть при-
родных ресурсов находится в федеральной собственности, следовательно, включается в состав федеральной казны. Это:
недра в границах территории Российской Федерации, вклю-
чая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы (Закон РФ
1
от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»
);
земельные участки (Земельный кодекс РФ);
лесные участки в составе земель лесного фонда (Лесной ко-
декс РФ);
водные объекты (Водный кодекс РФ);
животный мир в пределах территории Российской Федера-
ции (Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. «О животном
2
мире»
).
Необходимо отметить, что некоторые виды природных ресурсов
могут находиться только в федеральной собственности (например,
лесные участки в составе земель лесного фонда).
В состав казны включаются и объекты культурного наследия,
находящиеся в федеральной собственности (Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного на-
1
СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823 (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462 (с послед. изм.).
112
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]