Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
1. Экономическое законодательство: к истории вопроса
мельницы и лавки, отдаваемые на содержание торговцам, которым
запрещалось торговать на улице или вразнос. Указом от 10 февраля
1721 г. на откуп разрешалось отдавать даже взимание пограничной
пошлины
1
.
Меркантилисткая политика Петра I отличалась и протекционизмом, защитой российских производителей. Устанавливались высокие таможенные пошлины. В числе нормативных актов того времени можно назвать Указ от 24 января 1718 г. о взимании пошлины
с возов, прибывающих в Москву, Указ от 24 июля 1719 г. о пошлинах
на привозные иностранные иглы.
Протекционизм и опека Петром I народной торговли и производства выражались и в том, что он издавал специальные указы о
том, как беречь лес, разводить табак, вырабатывать шелк и вино, косить хлеб, ткать холсты, разводить животных. При нем впервые появилась открытая торговая информация — публиковались заграничные цены на разные товары, «дабы знали, где дешево или дорого»2.
Анна Иоанновна в целях поощрения фабричного производства
Указами от 6 апреля 1731 г. и от 7 января 1736 г. дозволила заводчикам торговать своими товарами в собственных лавках, приобретать крепостных без земли. Также вменялось в обязанность создавать
при фабриках технические школы. Дозволялось прикреплять к фабрикам на пятилетний срок лиц несостоятельных, бродяг и нищих,
но воспрещалось принимать новых рабочих без паспортов. По Указу от 8 октября 1731 г. было видоизменено управление по торговопромышленной части: мануфактур-контора и берг-коллегия были
соединены с коммерц-коллегией, которую разделили на три секции,
3
заведовавшие горным делом, мануфактурами и торговлей
.
Во времена Елизаветы Петровны главным реформатором в экономической сфере стал П.И. Шувалов. С его именем связана разработка Таможенного устава (1755), благоприятствование в отношении Украины, учреждение Государственного заемного банка (1754),
состоявшего из Банка для дворянства и Банка для поправления при
Санкт-Петербургском порте коммерции. Шувалов предлагал создать
Контору государственной экономии, которая должна была заняться
1
См.: Законодательство Петра I. М., 1997. С. 634–637.
2
Летенко А.В. Указ. соч. С. 30.
3
См.: Там же. С. 32.
3
Лекция 1. Экономика: пределы государственно-правового воздействия
продовольственным снабжением армии и населения, включая сбор
сведений об урожае, установление цен на хлеб и заведение хлебных
магазинов. Однако это предложение было отвергнуто. В 1755 г. вводится дворянская монополия на винокурение, окончательно закрепленная Уставом о винокурении через 10 лет. Такова была победа
дворянства в конкуренции с купечеством
1
.
Екатерина II, не отказываясь в определенной степени от политики покровительства и содействия развитию отечественной торговопромышленной деятельности, с 1782 г. стала применять к ней либеральную концепцию laissez-faire (полного невмешательства)2. Она
ликвидировала сословные банки и открыла общий Государственный заемный банк, который применял ставку 5% годовых. Вообще,
к середине XVIII в. в соперничество с теорией меркантилизма вступило учение физиократов (Дюпон де Немур, Мирабо, Мерсье де Ла
Ривьер), суть которого в том, что накопление капитала в промышленности и торговле возможно только на основе «чистого продукта»,
получаемого из природы за счет сельского хозяйства. Екатерина II
была последовательницей этого учения, она ценила сельское хозяйство и была против промышленных привилегий и монополий. При
этом она оставалась сторонницей свободного рынка и минимального государственного регулирования промышленности.
Связь российской политики с европейской, ведущая свое начало
с правления Петра I, была весьма прочной. Почти во всех европейских государствах продуктами потребления, облагавшимися косвенными налогами, были соль, алкоголь и табак (например, во Франции существовал «габель» — налог на соль). Повсеместно устанавливались ввозные пошлины на предметы роскоши. Любопытно, что
в крупных державах примерно в одно время реформируется система
учета доходов и расходов: Петр I создает финансовые коллегии, Людовик XIV во Франции вводит капитацию, а Карл VI проводит финансовую реформу в Австрии
3
. Таким образом, уже тогда экономическая взаимозависимость стран формировала основы для нынешней глобализации.
1
См.: Каменский А.Б. От Петра I до Павла I: реформы в России XVIII века. М.,
2001. С. 292–298.
2
См.: Летенко А.В. Указ. соч. С. 35.
3
См.: Каменский А.Б. Указ. соч. С. 512–515.
4
1. Экономическое законодательство: к истории вопроса
В качестве источника пополнения государственного бюджета
практиковалась и продажа государственных должностей и титулов.
В России взимание платы при производстве в следующий чин было
введено при Павле I. Для пополнения бюджета также проводились
1
лотереи
, внутренние и внешние займы.
В декабре 1801 г. Александр I распространил право заниматься
торгово-промышленной деятельностью и владеть землей на купечество, мещан и казенных поселян. Впоследствии помещикам было
дозволено производить заграничную оптовую торговлю с уплатой
гильдейских повинностей. В 1810 г. был создан Государственный
Совет, подразделявшийся на четыре департамента: законодательный, военных дел, гражданских и духовных дел, государственной
экономии. К последнему принадлежали «предметы общей промышленности, наук, торговли, финансов, казначейства и счетов».
Министерство коммерции было упразднено, а его дела разделены
между министерством внутренних дел и финансов. В 1812 г. крестьянам было разрешено производить торговлю от собственного
имени по годовому свидетельству, приобретаемому в уездном казначействе. В 1817 г. откупная система продажи вина была заменена
казенной, а управление питейными сборами сосредоточилось в казенных палатах
2
.
Александр II главным средством оживления экономической
жизни и пополнения казны считал постройку сети железных дорог
(20 тыс. км). Систематизируется при нем и питейная политика. Были
уничтожены винные откупа. Откупщики наживались на своем промысле, систематически подкупая все местное чиновничество, платя «дополнительное жалованье», размер которого нередко превышал
размер жалованья государственного. Положение о питейном сборе
от 4 июля 1861 г. вводит вольную продажу питей (спиртных напитков), с взиманием обязательных государственных платежей. Положение делит доход с питей в пользу казны на: 1) акцизы с производимого количества питей и 2) патентный сбор с заводов для приго-
1
Лотерею как способ пополнить государственную казну изобрели итальянцы, по
их примеру в мае 1539 г. король Франциск I учредил первую лотерею во Франции
(см.: Клулас И. Диана де Пуатье. М., 2004. С. 105).
2
См.: Летенко А.В. Указ. соч. С. 37–40.
5
Лекция 1. Экономика: пределы государственно-правового воздействия
товления питей и изделий из вина и спирта, а также с заведений для
1
продажи питей
.
В 1870–1880-х гг. в России возникли монополистические объединения, первыми из которых были предприятия, обслуживающие
железнодорожное строительство («Союз рельсовых фабрикантов»,
1882), а также объединения заводов, изготовляющих мостовые конструкции, рельсовые крепления и пр.). Объединялись сахарозаводчики, был создан экспортный синдикат бакинских керосинозавод-
2
чиков
.
С именем Александра III связано наведение порядка в финансах.
В целом он довольно жестко проводил протекционистскую экономическую политику.
Таким образом, экономическая политика была частью государственный политики в эпоху каждого из российских правителей.
В какие-то моменты государство становилось более жестким, а в
другое время поощряло развитие предпринимательства. Большинство этих мер находило отражение в актах экономического законодательства; так оно и формировалось.
1.2. Экономическое законодательство
в советский период и эпоху реформ
Концепция социалистической экономики кардинально отличалась от экономики царского периода России. Именно поэтому основным лозунгом Октябрьской революции 1917 г. стала национализация буржуазной собственности. Но в отличие от практиковавшихся ранее мер национализации
3
Советское государство становится, по
сути, монопольным собственником, установившим принципиально
иные, не известные ни одной экономике мира правила игры.
В годы гражданской войны Советское государство проводило
особую хозяйственную политику военного коммунизма. Ее целью
1
См.: Реформы Александра II. М., 1998. С. 18, 144.
2
См.: Летенко А.В. Указ. соч. С. 51–52.
3
Например, в ноябре 1763 г. под предлогом отписания за долги были переданы
Берг-коллегии горноблагодатские и камские заводы Шувалова. Последствием
политики национализации металлургической промышленности стало сосредоточение в руках государства около 75% производства в данной отрасли (см.: Камен-
ский А.Б. Указ. соч. С. 349–379).
6
1. Экономическое законодательство: к истории вопроса
была организация распределения продуктов помимо рынка для снабжения армии на фронте и рабочих в тылу. Для этого на селе проводилась продразверстка. В результате централизации к 1920 г. образовалось 20 главков (в том числе Главмука, Главцемент, Главнефть, Главодежда), кроме того, была введена всеобщая трудовая повинность.
После окончания войны восстановились товарные отношения
между городом и деревней. Однако новой властью было недовольно крестьянство и часть рабочих. Поэтому было решено несколько
оживить капитализм, так возникла новая экономическая политика
(с марта 1921 г.). Продразверстка была заменена натуральным налогом, были разрешены в ограниченных масштабах обмен, продажа и
покупка сельскохозяйственных продуктов. Частично были денационализирована мелкая промышленность и допущена частная торговля,
возрождены крупные ярмарки, торговые биржи. В составе Высшего
совета народного хозяйства созданы главки по отраслям промышленности, руководившие промышленными предприятиями через губернские совнархозы. Для управления крупными заводами и фабриками созданы тресты и синдикаты, связавшие предприятия с рынком. Всего в 1925 г. в СССР действовали 92 иностранные концессии.
Несмотря на эти крупицы капитализма, укрепился государственный
сектор. С 1923 по 1926 г. доля государственно-кооперативного сектора в общем торговом обороте страны выросла с 41% до 76%, а частного упала с 41% до 19%
1
.
Создается и новое законодательство. В кратчайший срок (1921–
1923 гг.) были приняты кодексы, регулировавшие основные виды
экономических отношений: гражданский, гражданский процессуальный, трудовой, земельный. В 1921 г. изданы «Наказ Совета Народных Комиссаров о проведении в жизнь начал новой экономической политики», постановление Совета Труда и Обороны «Основные
положения о мерах к восстановлению крупной промышленности и
поднятию и развитию производства», декрет о трестах. Созданы арбитражные комиссии для рассмотрения споров между государственными предприятиями.
К 1925 г. сельское хозяйство достигло 87% от довоенного уровня, а промышленность — 75%. Свертывался нэп постепенно. После
смерти Ленина Сталин проводит курс на индустриализацию страны
1
См.: Летенко А.В. Указ. соч. С. 76.
7
Лекция 1. Экономика: пределы государственно-правового воздействия
и коллективизацию крестьянских хозяйств. По Сталину, исторически существует несколько способов индустриализации. Колониальный способ использовала Англия, вкладывавшая в промышленность
капиталы, собранные в колониях. Германия получила большие контрибуции у французов в результате победы в войне в 70-е годы, царская Россия получала деньги (в том числе для промышленности) от
концессий и займов. Советской России остался путь собственного
накопления
1
.
Откуда же взялись эти собственные средства? Это была прибыль
государственных предприятий, банков, торговли, это и аннулирование царских долгов. Приняты постановления ЦИК и СНК СССР от
11 июня 1926 г. «О режиме экономии» и Совета труда и обороны от
8 марта 1929 г. «О правильном использовании внутренних ресурсов
государственных предприятий».
В течение 1930-х гг. сформировалась система хозяйствования,
которую чаще всего именуют административно-командной. Существенными ее чертами являются отрицание рынка как экономического регулятора и переход в планировании к натуральным показателям, что приводит к пренебрежению стоимостными инструментами.
После смерти Сталина наступает оттепель, отразившаяся и на
организации экономики. В августе 1954 г. принято постановление
Совмина СССР и ЦК КПСС о перестройке работы Государственного банка СССР по улучшению денежного оборота, расчетов, развитию кредитования и пр., в октябре 1954 — «О существенных недостатках в структуре министерств и ведомств СССР и мерах по улучшению работы государственного аппарата». В 1957 г. принят закон
о дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством. Страну поделили на 105 экономических административных районов, в каждом из которых были
созданы советы народного хозяйства. Одновременно были упразднены 10 общесоюзных и 15 союзно-республиканских министерств,
численность чиновников сократилась на треть. Переход на управление по территориальному принципу дал некоторые результаты, но
экономическая политика в целом не изменилась. Борьба территориального подхода с отраслевым, ведомственным обернулась не их
разумным синтезом, а антагонистическим противопоставлением,
1
См.: Чесноков Д.И. Советское социалистическое государство. М., 1952. С. 377.
8
1. Экономическое законодательство: к истории вопроса
при этом организационная структура совнархозов полностью копировала существовавшую ранее отраслевую, совнархозы стали миниминистерствами
1
.
1965 г. связан с экономической реформой, которую в нашей
стране именуют «косыгинской», а на Западе — «либерманской», по
имени харьковского профессора Е.Г. Либермана, первым опубликовавшего в «Правде» статью о необходимости перестройки хозяйственной системы. Но эта реформа была затянута и не преодолела консерватизм.
Следующий знаковый год — 1985-й — начало реформ М.С. Горбачева. В экономическом плане приняты решения о развитии индивидуальной трудовой деятельности и кооперации, об аренде предприятий трудовыми коллективами, принят закон о государственном
социалистическом предприятии. Официальной датой начала экономической реформы можно считать лето 1989 г., когда в составе Правительства СССР была создана Государственная комиссия по экономической реформе, однако выработанные ею планы не были реализованы.
Постепенные меры не дали плодов. После развала Советского
Союза последовала шоковая терапия — набор краткосрочных политических акций, предназначенных для создания свободного рынка и
достижения макроэкономической стабильности. Этот набор состоял
из нескольких мероприятий, осуществляемых одновременно:
1) проводится либерализация цен, разрушающая финансовые
активы населения;
2) замораживаются зарплата и другие денежные доходы. Это
препятствует взвинчиванию спирали «зарплата — цены» и
понижает реальную стоимость производства;
3) делается все для сокращения или стабилизации государственных расходов, в том числе на оборону, субсидии, пособия
и льготы;
4) путем сокращения текущего дефицита, а также повышения
существующих и введения дополнительных налогов ограничивается и удерживается в определенных пределах совокупный спрос;
1
См.: Летенко А.В. Указ. соч. С. 100–101.
9
Лекция 1. Экономика: пределы государственно-правового воздействия
5) сокращаются объемы банковского кредитования, более жестко контролируется денежный оборот, создается центральный
банк;
6) введением обменного курса и конвертируемости национальной валюты народное хозяйство открывается мировому рын-
1
ку и создается стабильный валютный курс
.
Можно ли сказать, что в результате проведенных реформ кардинально изменилась экономическая система? Да, административнокомандная экономика была разрушена, приняты базовые законы,
формирующие рыночную экономику.
1.3. Современная российская экономика и законодательство
К особенностям современного периода можно отнести то, что
экономике придается даже преувеличенное значение. В принципе, любая деятельность является экономической в широком смысле слова, основанной на цене, обмене и пр. Именно на этом основан подход американского теоретика экономического анализа права
Р. Познера: наказание преступника — это цена, которую назначает
общество за совершение преступления. Домашнее хозяйство и даже
секс — экономическая деятельность, поскольку предполагают опре-
2
деленные издержки и использование ресурсов
. В этом смысле даже
выкуп заложников у террористов — еще более очевидная экономическая, обменная операция.
Возобновившаяся в последние годы экономическая активность
российского государства привела к новой фазе концентрации собственности и победе (во всяком случае, в реальности) государственномонополистического капитализма с сильной олигархической составляющей. По мнению депутата Государственной Думы четвертого созыва М. Задорнова, сочетание авторитарной политической власти и
либеральной экономики не может реализоваться в России по двум
причинам — колоссальная монополизация и сращивание государ-
3
ства и бизнеса
.
1
См.: Летенко А.В. Указ. соч. С. 115–116.
2
См.: Posner R. Economic analysis of Law. New York, Aspen publishers, 2003. P. 5–6.
3
См.: Воробьев М. Сказано — не сделано // Время новостей. 2004. 29 сент.
10
1. Экономическое законодательство: к истории вопроса
Подкрепим этот вывод цифрами. В Меморандуме Всемирного
банка об экономическом положении в России анализируется концентрация собственности. Анализ основан на выборке из 1300 предприятий, на которых заняты 3,3 млн работников, что составляет 57%
всего промышленного производства России и 68% основных средств
банковского сектора страны.
В итоге сделан следующий вывод о состоянии концентрации
собственности. К категории крупнейшей бизнес-группы были отнесены все российские частные собственники или группы собственников, под чьим контролем находятся либо объем продаж на сумму 12 млрд руб., либо 19 тыс. работников. Оказалось, что 23 крупнейшие частные финансово-промышленные группы и их владельцы
контролируют предприятия в ряде стратегических отраслей — нефтяной, добыче природных ископаемых, автомобилестроении, химической промышленности.
Всемирный банк оценил влияние концентрации на экономические показатели: «Мы не выявили никаких доказательств того,
что результаты деятельности фирм, контролируемых ФПГ, выше,
чем показатели работы фирм, которые находятся в частной собственности других владельцев». Поэтому необходимы жесткие антитрестовские правила и антимонопольное законодательство, а также
вступление России в ВТО. Кроме того, крупный бизнес воздействует на принятие решений органов государственного управления (это
называется «захват государства»). Это воздействие значительно, но
все же ниже, чем у компаний, принадлежащих федеральным и местным властям, а также иностранным инвесторам. Тем не менее пришло время ограничить влияние олигархов, — делают вывод эксперты
Всемирного банка
1
.
Чуть позднее Организация экономического сотрудничества и
развития (ОЭСР) и Всемирный банк в своих докладах указали, что в
России происходит не просто торможение реформ, а возврат к подавлению рынка неэффективным и коррумпированным государством2.
Об этом говорит и бывший помощник Президента РФ А. Илларио-
1
См.: Мытарев В., Конищева Т. Вот такой Рюль. Всемирный банк предупреждает
российских олигархов // Российская газета. 2004. 8 апр.
2
См.: Коммерсантъ. 2005. 21 июня.
11
Лекция 1. Экономика: пределы государственно-правового воздействия
нов — в стране совершается поворот в сторону государственного капитализма, интервенционизма и популизма
1
.
Оценивая состояние экономического законодательства, следует сказать, что оно в основном сформировалось под влиянием тех
основ рыночной экономики, которые заложены Конституцией РФ.
Действующее законодательство России касается следующих групп
экономических вопросов:
1) государственное регулирование общих начал организации
экономики, прежде всего государственных финансов и налогов, правил экономического оборота, экономического прогнозирования и планирования. Здесь мы имеем в наличии
целую плеяду крупнейших нормативных актов — Гражданский, Налоговый, Бюджетный, Таможенный, Трудовой кодексы, федеральные законы о государственной регистрации
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, о
лицензировании отдельных видов деятельности и др.;
2) государственное регулирование отдельных экономических
блоков — по отраслям (отдельные отрасли производства и
сельского хозяйства), регионам (экономическое развитие отдельных регионов России), видам деятельности (внешнеторговая деятельность, производство и оборот алкогольной продукции, электроэнергетика), субъектам (субъекты малого
предпринимательства, естественные монополии) и пр.;
3) государственное управление в государственном секторе экономики (в широком понимании, включая акции и доли, принадлежащие государству и пр.). Здесь по-прежнему ощущается нехватка законодательных актов, в основном регулирование осуществляется на подзаконном уровне.
2. Концепции правового регулирования экономики
и административное право
Принято считать, что экономическое право особенно развито в
странах с рыночной экономикой2. Действительно, оно возникло в
1
См.: Илларионов А. Опасный поворот // Российская газета. 2005. 23 сент.
2
См.: Servoin F. Droit administratif de l’économie. Grenoble, Presses universitaires de
Grenoble, coll. Libres — Cours, 2
12
ème
édition, 2001. P. 10.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]