Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
1. Деление права на публичное и частное
Окончание табл. 2.1
Продолжение табл. 2.1
и подчинения, нет ни права, ни организованного общества, а
есть анархия. Но подчинение лица государству должно иметь известные границы: господство государства над личностью простирается не на все стороны существования личности, а только
на некоторые — у всякого свободного лица есть сфера, где оно
является независимым. Те права, где индивидуальное лицо является самостоятельным субъектом права, есть права частные, а
те права, где отдельное лицо фигурирует как подчиненная часть
социального целого, — права публичные
После Октябрьской революции в правовой доктрине России
многое поменялось. Постепенно вместе с частной собственностью
ушли из юриспруденции понятия частного и публичного права, а все
отрасли права в СССР получили моноприставку «советское». Вопросы разграничения публичного и частного права как таковые связывались уже только с дореволюционной историей и буржуазным правом,
но, тем не менее, разработка и развитие правовых отраслей происходили по традиционным канонам (административное право оперировало публично-правовыми понятиями, а гражданское — частноправовыми, принимая их как сами собой разумеющиеся).
Практически единственной работой в этой области была статья Б.Б. Черепахина «К вопросу о частном и публичном праве», изданная в 1926 г. Он провел детальный анализ существующих подходов к разграничению публичного и частного права, придя к выводу
о необходимости выделения формального критерия. Разграничение,
проводимое с точки зрения формального критерия именно благодаря устойчивости формальной стороны в праве будет соответствовать
любому положительному праву. Наоборот, изменяемость содержания
правовых норм и отношений не позволяет связывать определенный
способ построения или регулирования юридических отношений с
жизненными отношениями определенного содержания. Отсюда безнадежность попыток отыскания такого материального критерия для
разграничения частного и публичного права, который бы выдержал
испытание с историко-догматической точки зрения. Таким образом, в основу разделения права на частное и публичное должен быть
положен формальный критерий разграничения. Это разграничение
должно проводиться в зависимости от способа построения и регулирования юридических отношений, присущего системе частного и
системе публичного права. Частноправовое отношение построено на
43
Лекция 2. Публичное право и регулирование экономических отношений
началах координации субъектов, частное право представляет собой
систему децентрализованного регулирования жизненных отношений. Публично-правовое отношение построено на началах субординации субъектов, публичное право представляет собой систему централизованного регулирования жизненных отношений
1
.
Ученые того периода (1925 г.) отмечали следующую особенность советского законодательства. «Если на Западе право частное
и право публичное представляют собой области, настолько важные
и многообъемлющие, что трудно сказать, какая из них во всей системе законодательства преобладает над другой, то в советском законодательстве право публичное занимает господствующее положение
над частным, и целый ряд отраслей у нас перенесены в сферу права публичного»2. Например, административное право СССР должно
включать в себя главнейшие элементы земельного права, трудового
права и промышленного права, ибо основная масса норм этих ветвей
права лежит именно в сфере административного права. Таким построением не отрицается тот факт, что эти ветви публичного права
содержат ряд важных норм частного права, например, само право на
пользование землей есть право частное, и таким же является право
работника на заработную плату или право нанимателя на труд рабочего; эти частные права, однако, так пропитаны и преодолены публичным правом, что их надо изучать прежде всего при помощи мето-
3
дов и принципов права публичного, а не частного
.
Интересно мнение Е.Б. Пашуканиса в связи с различием публичного и частного права. Субъективные публичные права — это те же
самые воскресшие и несколько преобразившиеся частные права (а
следовательно, и частные интересы), вторгающиеся в сферу, где должен был бы господствовать безличный всеобщий интерес, отраженный в нормах объективного права. Но в то же время цивилистика,
имеющая дело с основным первичным правовым слоем, широко и
уверенно пользуется понятием субъективных прав, в теории публичного права применение этого понятия порождает на каждом шагу
недоразумения и противоречия. Поэтому система гражданского пра-
1
См.: <http: //civil.consultant.ru/elib/books/22/page_10.html#5>.
2
Магазинер Я.М. Общая теория права на основе советского законодательства //
Правоведение. 1999. № 2. С. 52.
3
См.: Там же. С. 66.
44
1. Деление права на публичное и частное
ва отличается простотой, ясностью и законченностью, в то время как
теория государственного права изобилует натянутыми, искусственными, односторонними до уродливости построениями
1
.
1.2. Современные тенденции разделения права
Политические перемены 90-х гг. XX в., ориентация на западный
государственный опыт, отказ от социалистического пути развития
повлекли кардинальные изменения российской правовой системы.
Однако появление публичного права в новой России (равно как и
частного) не имеет точной даты. В процессе реформирования советского, а затем российского законодательства поднимались вопросы частного и публичного, но они практически не оставляли следа в
нормативных актах. Лишь доктрина отметила этот факт немногочисленными дебатами.
Издание монографического учебника под названием «Публичное
право» (Ю.А. Тихомиров)
2
стало первым четким признанием факта
разграничения публичного и частного права в России. К публичному
праву в нем отнесены: теория государства и права, конституционное
(государственное) право, административное право, уголовное право,
международное публичное право. Интересно, что обозначена проблема формирования социального права, охватывающего отрасли публичного права, прямо обращенные к защите интересов человека и
гражданина (экологическое право, право социального обеспечения,
которые сочетают элементы публичного и частного права). В более позднем издании тот же автор наряду с публичными и частноправовыми отраслями выделяет смешанные отрасли (например, тру-
3
довое, экологическое право)
.
В современной юридической периодике вопросы разграничения
публичного и частного права поднимаются нечасто, в основном в качестве способа раскрытия основного вопроса исследования4. Вообще, современный период развития российского права все еще харак-
1
См.: Пашуканис Е.Б. Избранные произведения по общей теории права и государ-
ства. М., 1980. С. 94.
2
См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.
3
См.: Тихомиров Ю.А. Современное публичное право. М., 2008. С. 42.
4
См., напр.: Новикова Е.В. О соотношении публично-правового и частно-правового
начал в экологическом законодательстве // Государство и право. 2000. № 3.
45
Лекция 2. Публичное право и регулирование экономических отношений
теризуется нестабильностью. Ни для кого не секрет, что Россия находится на витке развития частного права, до сих пор встречаются
мнения, что частное — это свобода и потому хорошо, а публичное,
государственное — это запреты, и значит плохо. В процессе развития системы права и построения системы законодательства в нашей
стране наметился явный «частно-правовой» крен
1
.
В то же время в полной мере реализовалось пророческое высказывание Г.Ф. Шершеневича: «Несомненно, что дальнейшее развитие права будет все более стирать резкие границы между публичным
и частным правом и укреплять нормы публичного права в области,
где до сих пор господствовал частный интерес»2. Действительно, в
условиях нарастающей комплексности отношений и, как следствие,
правовых отраслей, чистота разграничения публичного и частного
утрачивается. Как отмечает академик Ю.К. Толстой, «чистых» отраслей права не существует или почти не существует. Одни и те же
отношения могут входить в предмет не одной, а нескольких отраслей права — первичных, вторичных, третичных. В то же время неизбежное взаимодействие указанных отношений с другими отношениями, входящими в предмет одной и той же отрасли права, не изменяя
их существа, придает им специфическую окраску, которую надлежит
3
учитывать
.
Итак, все большее количество отраслей права относят к смешанным. Тому причиной два взаимозависимых процесса.
Первый — публицизация частного права. С каждым днем публичное право все больше и больше вторгается в область частного.
Раньше такое вторжение было связано только с тем, что государство
могло гарантировать само применение частного права. Частные лица
же вольны были заключать контракты как угодно и с кем угодно. Но
теперь в гражданском праве многих стран предусмотрены обязательные контракты (страхование), многочисленные ограничения прав
собственности (обязательность разрешений на строительство, сервитуты), видов деятельности. Публичное право мало-помалу преобразует гражданско-правовые институты (изменяется право собствен-
1
См.: Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в
современной России // Государство и право. 1999. № 9. С. 8.
2
Шершеневич Г.Ф. Указ. соч. С. 167.
3
См.: Толстой Ю.К. Указ. соч. С. 136.
46
1. Деление права на публичное и частное
ности и его ограничения, договор личного найма становится трудовым, публичные элементы превалируют в институтах опекунской и
родительской власти)
1
.
То, что в частном праве становится все больше императивных
норм, — результат социализации права.
Примерно в том же ключе Г.А. Гаджиев выделяет конституциализацию частного права в широком смысле — постоянно протекающий процесс воздействия норм и принципов конституционного права на нормы частного права2.
Второй процесс получил наименование приватизации (коммерциализации) публичного права. Это означает, что в некоторых случаях отношения государства и частных лиц регулируются нормами
частного права. Например, это аренда помещений для органов публичной власти, правоотношения коммерческих обществ с государственным участием. Более того, государство все более заинтересованно адаптирует технологии частного права для нужд государственного управления (государственный менеджмент).
Иными словами, необходимое взаимодействие публичного и частного права усугубляет комплексность. «Правовым выражением взаимодействия публичного и частного права служит, во-первых, появление комплексных отраслей законодательства, во-вторых, отраслей
частного права со значительными элементами публично-правового
регулирования. В целом использование публично-правового регулирования в отраслях частного права может происходить в явной форме, когда в этих отношениях принимают участие государство или его
органы. Другая форма — скрытая, использование механизмов публичного права, введение запретов, санкций»
3
.
В.Ф. Яковлев выделяет пять сфер, где необходимо взаимодействие публичного и частного права4:
1
См.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1917.
С. 52–53.
2
В узком смысле — это процесс приведения норм частного права в соответствие с
нормами Конституции. См.: Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыноч-
ной экономики (Развитие основ гражданского права в решениях Конституцион-
ного Суда Российской Федерации). М., 2002. С. 24.
3
Яковлев В.Ф. Указ. соч. С. 152–153.
4
См.: Там же. С. 153–157.
47
Лекция 2. Публичное право и регулирование экономических отношений
1) отношения собственности и владения землей и другими природными ресурсами;
2) отношения экономически неравных субъектов, где государство предоставляет защиту слабой стороне (трудовые отношения);
3) обеспечение свободной конкуренции;
4) отношения внешней торговли;
5) сфера осуществления публичной собственности.
Так можно ли сказать, что экономика регулируется либо публич-
ным, либо частным правом? Конечно, и тем и другим.
2. Роль административного права
в регулировании экономики
Одной из функций публичного права называют обеспечение
управления публичным сектором1. При этом среди отраслей публичного права именно административное право играет ведущую роль.
В системе публичного права административное право «занимает, пожалуй, место своего рода опорной конструкции, несущей основную
нагрузку публично-правового регулирования»2.
В советском административном праве было сосредоточено практически все управление экономикой. Но и до сих пор в Особенной
части административного права остается раздел по экономическому
регулированию3. О необходимости реформирования структуры административного права в современных условиях, в частности, касательно экономической сферы, не раз говорилось на научных конференциях
учебников по административному праву. «Управление предприни-
4
, но это мало повлияло на содержание традиционных
1
См.: Тихомиров Ю.А. Современное публичное право. С. 112.
2
Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. М., 2006.
С. 59.
3
См.: Административное право / под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М.,
2008. С. 419–569.
4
См.: Административно-правовое регулирование экономических отношений. М.,
2001; Административное право: теория и практика. Укрепление государства и ди-
намика социально-экономического развития. Материалы научной конференции
(Москва, 28 ноября 2001 г.). М., 2002.
48
2. Роль административного права в регулировании экономики
мательством практически отсутствует в исследованиях по административному праву и в учебных программах»
1
.
Провозглашенная в стране административная реформа возвращает нас к этому же вопросу, поскольку «в условиях административной реформы происходит уточнение пределов регулирования ис-
2
полнительной властью экономики и социальной сферы»
. Указом
Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению
административной реформы в 2003–2004 годах»3 определены следующие приоритетные направления:
ограничение вмешательства государства в экономическую
деятельность субъектов предпринимательства, в том числе
прекращение избыточного государственного регулирования;
исключение дублирования функций и полномочий федераль-
ных органов исполнительной власти;
развитие системы саморегулируемых организаций в области
экономики;
организационное разделение функций, касающихся регули-
рования экономической деятельности, надзора и контроля,
управления государственным имуществом и предоставления
государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
завершение процесса разграничения полномочий между фе-
деральными органами исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Результатом этого этапа стало принятие целого ряда нормативных
правовых актов, направленных на ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов4.
1
Орлов В.И. Стимулирование как метод повышения эффективности государствен-
ного управления в сфере экономики // Административное право: теория и прак-
тика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития.
Материалы научной конференции (Москва, 28 ноября 2001 г.). С. 264.
2
Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в субъектах Россий-
ской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 10.
3
СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.
4
См.: Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некото-
рые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2006. № 11.
49
Лекция 2. Публичное право и регулирование экономических отношений
Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства остается целью административной реформы согласно Концепции административной реформы в РФ в 2006–2010 гг. (одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р
1
). В числе способов
достижения этой цели называются оптимизация функций органов
исполнительной власти и формирование эффективных механизмов
противодействия коррупции. Именно политика, проводимая в сфере государственного регулирования в экономике, оказывает влияние
на качество государственного регулирования.
Представляется, что роль административного права в регулировании экономики на современном этапе охватывает следующие вопросы, мало или вовсе не освещенные в курсе традиционного административного права:
регулирование и оптимизация функций органов публичной
власти в области экономики;
адекватный контроль за экономическими субъектами (в том
числе антимонопольный, отраслевой);
оказание публичных услуг в экономической сфере;
организация управления публичным сектором экономики;
совместные механизмы управления — публично-частное
партнерство, публичные функции саморегулируемых организаций;
административно-правовые методы противодействия кор-
рупции;
прогнозирование экономического развития страны.
Соответственно требуют научной разработки концепции публичных услуг, юридического лица публичного права, делегирования осуществления публичных функций, а также применения новых способов разрешения споров и методов противодействия коррупции.
Известно, что, помимо позитивного регулирования административное право устанавливает административную ответственность за
экономические нарушения.
Глава 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности» — новелла Кодекса Российской
1
СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720 (с послед. изм.).
50
2. Роль административного права в регулировании экономики
Федерации об административных правонарушениях1. Условно правонарушения в области предпринимательской деятельности можно
сгруппировать вокруг нарушений трех видов:
1) отсутствие специальных разрешений или нарушение содержащихся в них условий (осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации, продажа товаров без сертификата соответствия);
2) нарушение требований федерального законодательства в
определенной сфере деятельности, контролируемой государством (нарушение порядка ценообразования, нарушение
правил продажи этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, нарушение правил обращения с ломом и отходами цветных и черных металлов и их отчуждения,
нарушение антимонопольного законодательства);
3) недобросовестное или неправильное ведение предпринимательской деятельности (обман потребителей, незаконное использование товарного знака).
Правонарушения в области предпринимательской деятельности
отличают некоторые особенности.
Во-первых, в силу понятных причин их субъектами часто становятся юридические лица. Юридическое лицо как субъект административного правонарушения — это, с одной стороны, новшество в
КоАП РФ. С другой стороны — давняя история нашего законодательства, которое санкционировало двоякий статус административной
ответственности юридических лиц. Имеется в виду довольно долгий
период времени, когда административная ответственность юридических лиц существовала в тематических законах (например, Законе РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограни-
2
чении монополистической деятельности на товарных рынках»
) или
специальных законах (Федеральный закон от 8 июля 1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц (организаций)
и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области
1
СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1 (с послед. изм.).
2
Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499 (с послед. изм.).
51
Лекция 2. Публичное право и регулирование экономических отношений
производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»1), но при этом не признавалась КоАП РФ.
Во-вторых, и это связано с первой особенностью, дела об этих
правонарушениях часто рассматривает арбитражный суд. Участие
арбитражного суда в рассмотрении дел об административных правонарушениях в КоАП РФ предусмотрено впервые.
В-третьих, многие составы правонарушений сами по себе новые,
они впервые кодифицированы в законодательстве об административной ответственности, что обеспечивает действие норм гражданского
законодательства, — так было с составом статьи «Совершение сделок, выходящих за пределы установленных полномочий» (ст. 14.22
КоАП РФ, ныне утратила силу), таков состав ст. 14.36 КоАП РФ
«Непредставление или несвоевременное представление документов
о споре, связанном с созданием юридического лица, управлением им
или участием в нем».
Таким образом, современный этап развития доказывает необходимость переосмысления роли административного права в регулировании экономических отношений, обогащения его новыми инструментами, возможно заимствованными из частного права с их обязательной адаптацией к специфике осуществления власти.
3. Конституционные принципы
регулирования экономики
3.1. Концепция «экономической конституции»
Конституционное право устанавливает основные принципы экономического регулирования. Российская Конституция, как и конституции большинства бывших советских республик, содержит множество прогрессивных стандартов, не обо всех из которых говорится
даже в законодательстве развитых стран. К сожалению, им присущ
декларативный характер, и не всякий суд (исключение составляет,
пожалуй, Конституционный Суд РФ) способен свободно оперировать ими при вынесении решений. В Конституции России закреплены все необходимые атрибуты рыночной экономики в качестве
1
СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3476. В настоящее время утратил силу.
52
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]