Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
3. Имущественная ответственность государства
ция может передаваться в электронном виде по защищенным каналам связи в Правительство РФ, которое организует в установленный
1
срок соответствующие выплаты
.
Перечисленные проблемы привели к принятию Федерального
закона от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение
права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок».
1
См.: Комягин Д.Л. Указ. соч. С. 51.
133
Лекция 4
Взаимодействие государства и бизнеса
Склонность государства советоваться при принятии решений с
бизнесом мало характеризует Россию. Причем и в дореволюционной России промышленники и торговцы самостоятельно вели дела,
стараясь избегать прямых контактов с властью. По свидетельству
И.Д. Сытина, предприниматели в политику не лезут. Лишь весной
1917 г. был образован Всероссийский союз торговли и промышленности, установивший контакты с властями, но он существовал в течение небольшого исторического периода в связи с Октябрьской революцией.
Огосударствление экономики в советский период уничтожило
бизнес как таковой, но прочно соединило власть и экономические
институты социалистического типа (предприятия и объединения).
Предприятия и организации находились в ведении Советов и их органов различных уровней и различались по формам подчиненности.
Заняты они были выполнением плановых заданий и оперативных
указаний.
После распада СССР субъекты правоотношений и их связи стали
другими. Экономические субъекты в условиях рыночной экономики
владеют собственным имуществом, дающим независимость от власти. Вместо универсального управления теперь используются регулирование, легализация, поддержка, контроль, партнерство1. Власть
1
См.: Тихомиров Ю.А. Публичная власть и бизнес // Право и экономика. 2003.
№ 8.
134
1. Участие бизнеса в государственном управлении
начинает рассматривать бизнес как потенциального партнера в решении общих задач.
Отношения между властью и бизнесом, характеризуемые понятием партнерства, имеют разные грани. Партнерство можно рассматривать в широком смысле — как любое участие бизнеса в совместных с властью действиях и в узком — как публично-частное
партнерство.
1. Участие бизнеса в государственном управлении
Экономические субъекты самостоятельны, но они заинтересованы в том, чтобы государственное управление было эффективным,
не бюрократическим, отвечало реальным потребностям бизнеса. Поэтому у бизнеса имеются самые различные возможности участия в
государственном управлении, к ним относятся: выполнение публичных функций саморегулируемыми организациями экономических
субъектов, консультирование государственных органов при принятии ими решений, представительство во власти (так, «внутренним»
представительством является избрание предпринимателей в выборные и назначение в исполнительные органы). В наиболее крайней форме публичная власть «сливается», сращивается с бизнесом,
причем это, помимо лоббирования, приобретает самые причудливые формы. Выходцы из бизнеса — депутаты, государственные служащие — доверяют свои акции приближенным лицам, а публичную
деятельность ведут с учетом этих имущественных интересов. Депутаты местного уровня под маркой контроля исполнительной власти
устанавливают обязательность своего назначения во все создаваемые
комиссии (по распределению земельных участков, государственной
поддержки и пр.) и решают там вопросы своего «полуоставленного»
бизнеса. Конечно, многие случаи сращивания бизнеса и власти подпадают под правонарушения, но каков процент их обнаружения?
Разумеется, больше всего возможностей влиять на власть у крупного бизнеса. Крупное предпринимательство в лице всевозможных
корпораций и монополистических образований осуществляет дополнительную к собственнической хозяйственную власть, господствуя, руководя, управляя, организуя и контролируя хозяйственную
135
Лекция 4. Взаимодействие государства и бизнеса
ситуацию в стране, создавая ее посредством целенаправленного вли-
1
яния на общество и обеспечивая себе устойчивую прибыль
.
Такая форма взаимодействия бизнеса с государством, как лобби-
рование, известна многим странам, более того, лоббирование получает правовую оболочку. В Европейском Союзе лоббирование является
одной из форм представления интересов бизнеса на стадии законотворчества, происходит это через функционирование экспертных комитетов при Европейской Комиссии (по приблизительной оценке,
2
их около 1800)
. Представители интересов бизнеса функционируют
во всех институтах европейской власти, и это происходит в различных формах. Степень доступа к институтам европейской власти варьируется для различных компаний, наиболее высокую степень доступа иногда упрощенно обозначают как «инсайдерство», так как в
данном случае у представителей бизнеса и власти возникают особые доверительные отношения
3
. В России в Государственную Думу
был внесен проект закона о лоббистской деятельности, но он не был
принят. Имеется Модельный закон о регулировании лоббистской
деятельности в органах государственной власти, принятый на двадцать втором пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи
государств — участников СНГ (постановление № 22-16 от 15 ноября 2003 г.), в котором под лоббистской деятельностью понимается деятельность граждан, а также их объединений по установлению
контактов с должностными лицами и депутатами органов законодательной власти с целью оказания влияния от имени и в интересах
конкретных клиентов на разработку, принятие и осуществление указанными органами законодательных актов, политических решений,
подзаконных нормативных актов, административных решений.
В последние годы интенсивно развивается такая форма взаимодействия государства с экономическими субъектами, как привлечение их к проведению независимых экспертиз принимаемых норматив-
ных актов. Иногда государство останавливается на промежуточном
1
См.: Шамхалов Ф.И. Формы, особенности и механизмы взаимоотношений эко-
номической и политической власти // Вопросы государственного и муниципаль-
ного управления. 2008. № 3. С. 9.
2
См.: Шохин А.Н., Королев Е.А. Взаимодействие бизнеса и власти в Европейском
Союзе. М., 2008. С. 44.
3
См.: Там же. С. 70.
136
1. Участие бизнеса в государственном управлении
варианте, ограничиваясь предварительными консультациями, что
тоже неплохо. Используемые в процессе подготовки проекта нормативного правового акта консультации повышают качество принимаемых решений в сфере предпринимательской деятельности. При
этом принципиально важно придать консультациям систематический характер
1
.
Позитивный опыт подобного рода экспертиз уже имеется. Согласно Федеральному закону от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов»
2
в обязательном порядке должна проводиться антикоррупционная экспертиза проектов нормативных актов.
В этом процессе могут принимать участие институты гражданского
общества и граждане, проводя за счет собственных средств независимую экспертизу. Порядок такого участия определен в постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе правовых актов и проектов нормативных право-
3
вых актов»
, в котором установлено, что независимая экспертиза на
коррупциогенность проводится аккредитованными Министерством
юстиции Российской Федерации юридическими и физическими лицами. Приказом Министерства юстиции РФ от 31 марта 2009 г. № 924
утверждено Положение об аккредитации юридических и физических
лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность.
Сложилась и практика проведения независимой антикоррупци-
онной экспертизы, которую проводят объединения бизнеса, торгово-
5
промышленные палаты
и другие заинтересованные субъекты. Часто
это отвечает действующему законодательству, допускающему про-
1
См.: Повышение качества решений в сфере государственного регулирования пред-
принимательской деятельности. Оценка регулирующего воздействия. М., 2005.
С. 41.
2
СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
3
СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.
4
Российская газета. 2009. 24 апр.
5
Например, проведение антикоррупционной экспертизы предусмотрено в Ме-
тодических рекомендациях по экспертизе проектов правовых актов в системе
торгово-промышленных палат (приказ ТПП России от 1 февраля 2006 г. № 8),
см.: Белая книга о борьбе с коррупцией. М., 1997. С. 444–446.
137
Лекция 4. Взаимодействие государства и бизнеса
ведение независимых экспертиз в более широком плане. Согласно
Закону РФ от 7 июля 1993 г. № 5340-1 «О торгово-промышленных
палатах в Российской Федерации»
1
торгово-промышленные палаты
имеют право осуществлять независимую экспертизу проектов нормативных актов в области экономики, внешнеэкономических связей, а также по другим вопросам, затрагивающим интересы предприятий и предпринимателей. По Федеральному закону от 1 декабря
2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»2 саморегулируемые организации имеют право участвовать в обсуждении проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации, государственных программ по
вопросам, связанным с предметом саморегулирования, а также направлять в органы государственной власти Российской Федерации,
органы государственной власти субъектов Российской Федерации и
органы местного самоуправления заключения о результатах проводимых ими независимых экспертиз проектов нормативных правовых
актов.
Проводя независимую антикоррупционную экспертизу, экономические субъекты не обязаны каким-либо образом мотивировать
свою заинтересованность, каковой может быть общая озабоченность
распространением коррупции, желание противодействовать коррупции в отдельной сфере или воспрепятствовать созданию незаконных
льгот и преимуществ конкурирующим предпринимателям и др.
Экспертиза проектов нормативных правовых актов предусмотрена и в постановлении Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679
«О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государ-
3
ственных услуг)»
. Организация независимой экспертизы и обсуждения
проектов административных регламентов стала важным этапом нормотворчества. В органах исполнительной власти утверждены порядки проведения независимой экспертизы проектов административных регламентов и отбора организаций, осуществляющих их независимую экспертизу (приказ Министерства природных ресурсов РФ от
1
Российская газета. 1993. 12 авг. (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6076 (с послед. изм.).
3
СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933 (с послед. изм.).
138
1. Участие бизнеса в государственном управлении
23 октября 2006 г. № 249, приказ Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 4 мая 2007 г. № 127 и др.).
Общественная экспертиза предусмотрена в Федеральном законе от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»
1
, согласно которому Общественная палата вправе проводить экспертизу проектов законов Российской Федерации
о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных
правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов
органов местного самоуправления. Общественная палата, по решению ее совета, проводит экспертизу проектов законов Российской
Федерации о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных
конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих
вопросы:
1) государственной социальной политики и конституционных
прав граждан Российской Федерации в области социального
обеспечения;
2) обеспечения общественной безопасности и правопорядка.
Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об эколо-
гической экспертизе»
2
предусматривает проведение общественной
экологической экспертизы, Федеральный закон от 24 июля 2007 г.
№ 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в
Российской Федерации»3 — проведение общественной экспертизы
проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих развитие малого и среднего предпринимательства.
Вообще, востребованность качественной экспертизы и активное
участие независимых от европейских властей экспертов в процессе
подготовки законодательных органов привели к возникновению феномена «экспертократии». Этот феномен повлиял на формирование
экспертного характера европейского лоббирования, которое является более конструктивным в сравнении с лоббированием на нацио-
1
СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277 (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556 (с послед. изм.).
3
СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4006 (с послед. изм.).
139
Лекция 4. Взаимодействие государства и бизнеса
нальном уровне1. В России экспертное сообщество также набирает
силы, становясь незаменимым помощником власти.
Другой формой взаимодействия является создание консульта-
тивных органов при органах публичной власти. Как показывает опыт
многих стран, консультативные советы и иные координационносовещательные органы при властных структурах оказываются наиболее эффективными, если со стороны частного сектора в них представлены не отдельные компании, а реально работающие активные
отраслевые и региональные бизнес-ассоциации, выражающие кол-
2
лективные интересы бизнеса
. Вообще, во всех индустриально развитых странах политические решения в сфере экономики принимаются на основе широкого обмена мнениями государственных властей
с представителями крупного бизнеса. В США это Торговая палата,
Национальная ассоциация промышленников, Совет бизнеса, Круглый стол бизнеса, Американский совет по развитию международного бизнеса, в ФРГ — Федеральный союз германской промышленности, Объединения немецких машиностроителей, Германское объ-
3
единение торгово-промышленных палат
.
В России такого рода консультативные органы образовывались
довольно хаотично, не обладали четким статусом и полномочиями
и зачастую создавали лишь видимость консультаций. Неконтролируемое размножение таких органов приходилось даже останавли-
4
вать
. В настоящее время практика создания консультативных органов сохраняется. К примеру, приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 24 февраля 2009 г. № 74 в целях привлечения союзов
(ассоциаций) АПК к участию в формировании аграрной политики
и реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции,
1
См.: Шохин А.Н., Королев Е.А. Указ. соч. С. 117–118.
2
См.: Яковлев А.А. Агенты модернизации. М., 2006. С. 311–312.
3
См.: Шамхалов Ф.И. Указ. соч. С. 16.
4
Постановление Правительства РФ от 31 декабря 1995 г. № 1304 «О совершенство-
вании деятельности координационных и консультативных органов, создаваемых
Правительством РФ», Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1997 г.
№ 519 «Об упорядочении системы совещательных и консультативных органов
при Президенте Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
140
1. Участие бизнеса в государственном управлении
сырья и продовольствия на 2008–2012 гг. создан Консультативный
совет по взаимодействию с отраслевыми союзами (ассоциациями).
Наиболее полно отражает вопросы представительства Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в
Российской Федерации», согласно которому при федеральных органах исполнительной власти могут создаваться координационные или
совещательные органы в области развития малого и среднего предпринимательства. Эти органы создаются в целях:
1) привлечения субъектов малого и среднего предпринимательства к выработке и реализации государственной политики в
области развития малого и среднего предпринимательства;
2) выдвижения и поддержки инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства;
3) проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов РФ, регулирующих развитие малого и
среднего предпринимательства;
4) выработки рекомендаций органам исполнительной власти РФ, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления при определении приоритетов в области развития малого и среднего предпринимательства;
5) привлечения граждан, общественных объединений и представителей средств массовой информации к обсуждению вопросов, касающихся реализации права граждан на предпринимательскую деятельность, и выработки по данным вопросам рекомендаций.
В законодательстве предусмотрено и участие членов Общественной палаты в работе общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. Как видим, федеральный законодатель
может отрегулировать лишь свой уровень, поэтому важно, чтобы
субъекты РФ активнее внедряли аналогичные механизмы на собственном уровне.
Еще одним примером консультаций с обществом является работа Правительственной комиссии по проведению административной
реформы, в состав которой вошли представители научных учреждений и бизнес-объединений. Первыми задачами комиссии названо обеспечение согласованных действий федеральных органов ис-
141
Лекция 4. Взаимодействие государства и бизнеса
полнительной власти и взаимодействие с органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, а также с заинтересованными организациями и общественными объединениями при проведении административной реформы.
Еще одна форма взаимодействия, часто применяемая на практике, — целевое участие экономических субъектов в решении общих
задач. Оно бывает правовым (основанным на законах субъектов РФ
о промышленной политике, целевых социальных программах регионов) и часто неправовым («навешивание» на бизнес социальных
обязательств — по целевой помощи детскому саду, уборке территории и пр.). Одним из наиболее оформленных направлений является
участие бизнеса в решении социальных задач. Здесь особенно тесно
переплетаются публичное и частное начала, нормативное предписание и самоорганизация и инициатива. Так, социальное партнерство в сфере труда предусматривает самостоятельность действий
работников и работодателей, но с соблюдением принципа содействия государства в укреплении и развитии социального партнер-
1
ства на демократической основе (ст. 24 Трудового кодекса РФ
).
Социальное партнерство представляет собой систему взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленную на
обеспечение согласования интересов работников и работодателей
по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений. Участие государства в социальном партнерстве проявляется прежде всего в том, что заключаемые в порядке реализации социального партнерства коллективные договоры и соглашения подлежат регистрации (ст. 50 ТК РФ)2.
Соглашения в рамках социального партнерства часто заключаются с непосредственным участием государства (соглашение — правовой акт, регулирующий социально-трудовые отношения и устанавливающий общие принципы регулирования связанных с ними
1
СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3 (с послед. изм.).
2
См., напр.: Административный регламент исполнения Федеральной службой по
труду и занятости государственной функции по уведомительной регистрации отраслевых (межотраслевых) соглашений, заключенных на федеральном уровне социального партнерства (утвержден приказом Минздравсоцразвития России от
12 января 2009 г. № 1н // СПС «КонсультантПлюс»).
142
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]