Публичное управление в зарубежных странах. Учебное пособие

УДК 342.26 ББК 67.401

П 32

Авторский коллектив:

доценты И.Ф. Дедюхина, Н.В. Еременко, С.И. Луговской, В.Ю. Максимов, Е.А. Шевченко

Рецензент:

кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой менеджмента и управленческих технологий С.В. Левушкина

Публичное управление в зарубежных странах : учебное посо-

П32 бие / И. Ф. Дедюхина, Н. В. Еременко, С. И. Луговской и др. ; Ставропольский гос. аграрный ун-т. - Ставрополь, 2022. - 124 с.

Предлагаемое учебное пособие составлено в соответствии с требованиями Федерального государственного образовательного стандарта уровня бакалавриата направления подготовки 38.03.04 Государственное и муниципальное управление.

Системное и доступное изложение материала позволит наиболее эффективным образом использовать время и имеющиеся знания при подготовке к практическим занятиям, зачетам и экзаменам.

Учебное пособие предназначается для студентов очной и заочной форм обучения неюридических факультетов и вузов, а также для тех, кто обучается самостоятельно.

УДК 342.26 ББК 67.401

Рекомендовано к опубликованию на заседании кафедры государственного и муниципального управления и права (протокол № 2 от 08.10.2022)

и учебно-методической комиссией экономического факультета ФГБОУ ВО Ставропольского государственного аграрного университета (протокол № 9 от 18.10.2022).

© ФГБОУ ВО Ставропольский государственный аграрный университет, 2022.

2

3

ВВЕДЕНИЕ

Учебная дисциплина «Публичное управление в зарубежных странах» посвящена сравнительному изучению зарубежных государственных и муниципальных систем. Столь широкий предмет требует некоторых уточнений.

Первое уточнение политико-географического характера. В современном мире почти 200 независимых государств; изучение всех существующих систем управления и невозможно, в рамках одной учебной дисциплины, и бессмысленно. Даже если мы сделаем региональные выборки, последовательно характеризуя Западную и Восточную Европу, Северную и Южную Америку, Северную, Центральную и Южную Африку, Центральную Азию и Дальний Восток, - результатом будет очень поверхностная характеристика существующих форм и методов деятельности государственных и муниципальных органов власти. В рамках предлагаемого курса выбор сделан в пользу другого варианта: более подробное и основательное изучение западных систем управления, т.е. государств Северной Америки и Западной Европы. Основания для такого выбора очевидны: эти страны навязывают всему миру свои правовые и управленческие стандарты; Россия в числе первых заимствует их и пытается использовать. Таким образом, наибольший практи-

4

ческий интерес для нас представляют не восточноевропейские страны, где на небольшой территории те же стандарты накладываются на местные традиции, и не индийская или африканская экзотика, а родина тех норм и установлений, которые мы так усердно заимствуем.

Второе уточнение институциональное. Сферы государственного и муниципального управления необъятны: разнообразие предметов ведения, полномочий, форм и способов деятельности требует многотомных энциклопедий только для одного перечисления, даже в масштабах одной страны. В рамках данного учебного курса мы рассмотрим лишь основы государственного и муниципального управления, прежде всего основы правовые и институциональные. Кроме того, важную роль будет играть характеристика реформ и новейших тенденций в развитии зарубежных государственных и муниципальных институтов.

Третье уточнение академическое, связанное с реальным условиями изучения курса: наличие литературы, содержание других учебных дисциплин. Значительная часть вопросов, связанных с организацией государственной власти и государственного управления освещалась в рамках других дисциплин: теория государства и права, конституционное право, система государственного управления. В связи с этим в лекционном курсе мы ограничимся

5

припоминанием наиболее важных вопросов и обозначением актуальных тенденций и собственно управленческих проблем, зачастую остающихся в тени при изучении юридических дисциплин. Особенности организации государственного управления в отдельных странах рассматриваются в широко доступной учебной и научной литературе. Эти сюжеты идеально подходят для самостоятельной подготовки, поэтому характеристика отдельных государственных систем будет вынесена на практические занятия.

Напротив, характеристика местного управления как в целом, так и применительно к отдельным странам в современной русскоязычной литературе совершенно недостаточна, противоречива и очень часто опирается на устаревшие данные. Основательные и актуальные исследования зачастую недоступны из-за ограниченности тиражей и распространения. Поэтому большую часть вопросов местного управления мы рассмотрим на лекциях. Наконец, мы почти не будем затрагивать специальные вопросы отраслевого управления и государственной службы: зарубежный опыт в этих сферах достаточно подробно рассматривается в рамках соответствующих дисциплин (организация государственной службы, государственное регулирование экономики и т.д.) и в дисциплинах специализации.

6

Обозначив таким образом предмет, перейдем к задачам курса.

Разумеется, в первую очередь речь идет о сравнении, но это не является самоцелью. Сравнение выполняет две важные функции. Во-первых, только на основе сравнительного материала можно делать какие-то теоретические выводы о природе, функциях и тенденциях развития государственного и муниципального управления. Опыт одной страны по определению ограничен и, взятый изолированно, никакую разумную теорию породить не способен. Во-вторых, часто зарубежный опыт играет роль своего рода зеркала, без которого не увидеть ни собственных ушей, ни того, что у вас вся спина белая пока вам об этом не скажут. Зачастую только сравнив с чем-то другим, мы обнаруживаем, что вещи привычные и естественные уникальны. Наоборот, многое из того, что списывается на российскую специфику, на особый менталитет, ничего специфичного в себе не содержит, являясь либо прямым заимствованием, либо проявлением общей тенденции, характерной и для других стран. Наконец, часто, не обратив внимания на зарубежный опыт, просто не догадываешься о возможности и реализуемости какихто форм управления, какихто государственных или муниципальных институтов.

7

Наряду со сравнением и выполнением связанных с ним задач, курс ориентирован на достижение еще одной принципиально важной цели развитие профессиональной эрудиции. В отличие от эрудиции общей, она является необходимым элементом любого профессионализма, от парикмахера до менеджера.

Кроме того и это третья цель вполне возможно, что изучая данный курс мы сможем увидеть ка- кой-то полезный для России зарубежный опыт, который может быть заимствован. Важнее, однако, разобраться с теми условиями, в которых появилось

исуществует то, что уже заимствовано, но пока не слишком хорошо приживается.

Структура лекционного курса соответствует упомянутым ранее уточнениям и ограничениям. Первые несколько тем посвящены управленческой

имаксимально современной трактовке общих тем, связанных с формой государства: разделение властей и формы правления, формы государственного устройства, государственные режимы, централизация и децентрализация. Государственные системы отдельных стран будут рассматриваться на практических занятиях. Затем мы подробнее остановимся на местном управлении общие принципы и тенденции его организации, различные системы местного управления и специфика его функционирования в отдельных западных странах.

8

1.РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ

ВГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

Традиционно разделение властей воспринимается как принцип организации отношений между различными, несводимыми друг к другу видами (ветвями) власти, и одновременно, как организация отношений между высшими органами государственной власти. Этот принцип часто считается основополагающим для современной государственности вообще и для демократической государственности в частности.

В рамках теории государственного управления особенно важно то, что наряду с политической составляющей идея разделения властей имеет и сугубо управленческие коннотации. С политической точки зрения смысл разделения властей - в недопущении тирании, в предотвращении узурпации власти. С управленческой точки зрения, смысл разделения властей - в эффективном распределении разных функций между специализированными органами власти, т.е. в их функциональной специализации.

Функциональная специализация основана на специфических видах управленческой деятельности, или функциях управления. Их обособление связано с ориентацией на определенный вид деятельности (функцию). Традиционно в управлении в

9

качестве основания для формирования функций управленческой деятельности рассматриваются логические этапы процесса управления: проектирование (сбор и обработка информации, прогноз, планирование), организация (принятие общих решений, распределение задач и ресурсов, оперативное руководство), оценка (учет, контроль, корректировка, санкционирование).

Схема может иметь и более подробный вид, в зависимости от того, насколько детально мы представляем функции управления, но общий принцип остается прежним: обязательными условиями успешности управленческой деятельности являются 1) обязательное наличие в цикле всех функций (всех групп функций) и 2) последовательность из осуществления.

Таким образом, разделение властей - функциональная специализация на высшем уровне организации государственной власти. Однако, практика серьезно корректирует эти схематичные представления. Кроме того, вершиной государственного механизма функциональная специализация не ограничивается.

Классическая концепция разделения властей, предполагавшая их строгую функциональную специализацию, наличие трех ветвей власти, их равенство и взаимонезависимость и т.д. сформировалась в основном в XVIII в. Сегодня она интересна пре-

10