Публичное управление в зарубежных странах. Учебное пособие
.pdfне теряющим надежд? Они могут изыскивать дополнительные ресурсы на стороне, либо объединиться. Разумеется, если произойдет объединение, выбран будет только один из союзников, но и остальные выигрывают: они уже не неудачливые кандидаты, а союзники победителя.
Возможен и обратный вариант - каждый кандидат решает не отказываться от идеи личного присутствия в парламенте и предпочитает искать ресурсы на стороне. Однако это оказывается невыгодным для тех, кто может эти ресурсы предоставить. Поддержка кандидатов в депутаты имеет смысл для спонсоров - экономических структур, политических организаций и т.д. - лишь в том случае, если депутат будет проводить их интересы в парламенте. Пусть отдельный депутат и может быть влиятельным, но этого недостаточно: законы принимаются большинством, только большинство способно эффективно влиять на исполнительную власть.
Кроме того - и последние выборы в России это подтверждают - избирательская активность падает, если кандидат представляет только свою личность, не опираясь на четко обозначенные ценности и идеологические предпочтения. Если же существует устойчивая ценностная система, она гораздо эффективнее пропагандируется силами организации, чем силами независимых индивидов.
31
В итоге, множество избирательных блоков, объединений, партий, которые могут создаваться поначалу, объединяются, группируются, для того чтобы превратиться в две конкурирующие партии. Остальные либо примыкают к ним, либо обречены на аутсайдерство. Почему партий именно две? Виной всему принцип простого большинства, используемый в парламентах для принятия основной массы законов. Преимущества сплоченной организации, удерживающей контрольный пакет в парламенте настолько очевидны, что личные амбиции отступают на второй план, - точнее, успешнее реализуются с партийной поддержкой. Принадлежность к одной из больших партий оказывается единственным реальным путем к власти.
Совершенно иная ситуация складывается в результате длительного применения пропорциональной системы. В этом случае также формируются парламентские партии или блоки - сам принцип голосования по спискам предполагает существование устойчивых политических объединений. Однако парламент, формируемый по спискам состоит из множества партийных фракций: в зависимости от численности мест в парламенте и особенностей их распределения от пяти-шести до нескольких десятков партий могут сформировать достаточно влиятельные фракции. Ни одна из партий не заинтересована в ослаблении своей самостоятельной роли
32
при условии, что ни одна из других партий не объединяется с другой, чтобы иметь возможность получить парламентское большинство. В итоге большинство в парламенте оказывается коалиционным, как и правительство, а партийная дисциплина, усиленная списками, работает против единства большинства в парламенте.
Абсолютной, т.е. не имеющей ограничений и противовесов, может быть власть одного органа, в крайнем случае - одного лица. Практика организации абсолютной власти показывает, что чаще всего присутствуют оба элемента: номинальный глава или неформальный лидер, иногда действительно обладающий большой личной властью, и обеспечивающий, а порой и заменяющий эту власть коллегиальный орган (будь то Политбюро, семейный или религиозный совет, команда и т.д.). Государственное управление в этом случае основано на безусловной, как правило жесткой иерархии и чревато всеми проявлениями критикуемой с давних времен тирании.
Отчасти тирании можно избежать, установив строгую процедуру периодической сменяемости высшего должностного лица и поддерживающей его коллегиальной структуры. Проблема, однако, заключается в том, что при абсолютной власти одного лица или структуры не существует противовеса - той силы, которая могла бы контролировать со-
33
блюдение процедуры и исправлять возможные нарушения. Подобный противовес может существовать вне данной системы публичного управления, вне данного государства. Так, государства Западной Европы и США, а под их влиянием - и различные международные организации, выдвинули в постколониальный период по отношению к другим странам требования минимума демократии, от соблюдения которых зависит финансовая помощь, а иногда и военное невмешательство. Одним из таких требований являются периодические выборы. В редких случаях это приводит к формированию систем управления западного типа. В большинстве государств, оказавшихся в зависимом от Запада положении, дело ограничивается формальными процедурами, всегда заканчивающимися перевыборами бессменного лидера. Наконец, некоторые государства - прежде всего, основные экспортеры ценного сырья, такие как большинство североафриканских и ближневосточных стран, - не зависят от финансовых требований Запада и, следовательно, не видят необходимости в ослаблении абсолютной власти своих лидеров. Прежде всего это современные абсолютные монархии Кувейт, Бахрейн, Оман, Катар, Саудовская Аравия и т.д.
Насколько эффективна организация государственного управления, основанная на абсолютной власти? Подобная система, безусловно, лучше, чем
34
какая-либо другая обеспечивает единство государственной политики, целостность и интегрированность государственно-управленческих воздействий. Эта целостность может нарушаться при абсолютной власти одного лица, поскольку отдельный человек подвержен переменам настроения, быстрее, чем группа, может менять взгляды и т.д. Именно поэтому сплоченный (следовательно, замкнутый и немногочисленный) коллегиальный орган - обязательное условие устойчивости и целесообразности системы абсолютной власти. Для того, чтобы возможность целостного, интегрированного и эффективного для общества управления была реализована, необходимо, чтобы центральный орган (лицо) во-первых, обладали необходимой компетентностью и, во-вторых, были заинтересованы в общественно полезной деятельности. Поскольку круг властителей ограничен и замкнут, многое здесь зависит от индивидуальных, личностных характеристик: особенности биографии, моральные ориентиры, тип характера и т.д. Сам факт прихода к власти в автократических системах не означает обязательной способности и желания управлять в интересах общества: в случае наследственного перехода власти гарантируется лишь минимум компетентности монарха (впрочем, не всегда), в случае насильственного захвата власти - лишь способность узурпатора к организованному целенаправленному
35
насилию и желание властвовать. Однако, при недостаточно компетентном и хорошем правителе (правящей группе) единство системы управления превращается в недостаток: либо целостные, масштабные и внутренне связные воздействия осуществляются в неверном направлении, что гарантирует тяжелые негативные последствия, либо власть и управление узурпируются неформальными группами, редко заинтересованными в общественном благе, будучи не связанными ответственностью. Таким образом, абсолютная власть - большой риск для общества, где и выигрыш, и проигрыш могут быть равно велики. Если добавить к этому известный тезис о том, что абсолютная власть развращает абсолютно, а также учесть, что несменяемость высших должностных лиц ведет к геронтократии, т.е. к постепенной утрате даже имеющейся компетентности, становится ясно, что вероятность негативных последствий абсолютной власти гораздо более велика.
Переход от одного общественного строя к другому в большинстве случаев происходит именно за счет введения абсолютной власти лидера (группы диктаторов), которая может длиться от нескольких лет до нескольких десятилетий. По всей видимости, это неизбежно: одновременная радикальная смена экономической, политической, социальной и культурной организации общества требует не про-
36
сто централизации в некоторых сферах, а полного контроля за всеми происходящими процессами, с правом тотального вмешательства. Это особенно важно в завершающий период такого перехода, когда накапливавшиеся десятилетиями или веками изменения должны быть институционализированы, в идеале - в правовой форме. Абсолютная власть как раз и устанавливает новые институты, поддерживая их против неизбежных поначалу реставраторских протестных выступлений. Однако, чем сильнее власть диктатора (вождя, лидера, монарха и т.д.), тем сложнее впоследствии избавиться от автократии.
Особым случаем абсолютной власти является полновластие парламента или иного крупного коллегиального органа, часто выборного. Через искушение парламентским авторитаризмом прошли многие страны, от Великобритании XVII в. и Франции XVIII в., до некоторых африканских и азиатских стран в наше время. Западные юристы даже выделяют подобные режимы в особую форму правления, уже упомянутый режим ассамблеи. Опыт этих государств показывает, что парламентская диктатура обладает недостатками единоличной автократии без ее достоинств: жесткая централизация, иногда сопровождающаяся террором, не опирается на целостную государственную политику изза внутренних противоречий в парламенте. Всевла-
37
стие парламента ведет либо к его дроблению на отдельные кланы, каждый из которых получает на откуп какую-то сферу публичного управления, либо к появлению единоличного лидера, постепенно подчиняющего себе парламент. В первом случае государственное управление превращается в деятельность соперничающих клиентов, что негативно сказывается на его эффективности, во втором - мы возвращаемся к единоличной абсолютной власти.
38
3. ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА
Форма государственного устройства - правовое понятие, характеризующее законодательное или конституционное оформление отношений между центром (высшими органами государственной власти и управления) и периферией (территориальными органами власти и управления). С более теоретических позиций, речь идет о правовом оформлении взаимодействия между государством и иными - территориальными - субъектами публичной власти, или между нацией (народом) и территориальными сообществами.
Классическая теория права различает три формы государственного устройства: конфедерация, федерация, унитарное государство. Практика публичного управления в ХХ в. уточняет и дополняет эту типологию:
1)конфедерации становятся исторической, не существующей в современном мире формой государственного устройства;
2)понятие унитарного государства существенно меняется за счет внутренней дифференциации (различий в степени централизации, наличия или отсутствия автономных территориальных образований и т.д.);
39
3)федеративные государства также трансформируется, приобретая несвойственные классическим федерациям черты и становясь все более разнообразными;
4)появляются новые формы территориальной организации публичной власти, от надгосударственных образований (Европейский Союз) до регионализованных государств (государств автономий).
Унитарное государство Унитарное государство характеризуется един-
ством государственной власти, т.е. отсутствием территориального разделения властей. Значительная часть современных унитарных государств децентрализованы, но это не стирает юридических различий между унитаризмом и федерализмом. Отличие правовой децентрализации от других форм территориализации публичной власти великолепно показано французским юристом Ж.Веделем (напомним, что понятие децентрализации сформировано именно французской правовой мыслью). Децентрализация не равнозначна федерализму. Если она ведет к возникновению публичных юридических лиц, иных, нежели государство, то эти публичные юридические лица имеют чисто административный характер и совершенно не располагают законодательной или судебной властью. Более поздний автор поддерживает классика: децентрали-
40