Публичное управление в зарубежных странах. Учебное пособие

зация четко отличается от федерализма в том смысле, что децентрализованные сообщества, в отличие от государств - членов федерации, не обладают никакой властью самоорганизации: все имеющиеся у них компетенции переданы им - и могут быть изъяты - центральным законодателем или конституантом.

Таким образом, унитарное государство управляется из центра, который является единым по отношению к территориям, даже если он внутренне дифференцирован. Территориальные сообщества и их органы власти в унитарном государстве не только не имеют собственной государственности и собственного законодательства, - они не могут также участвовать в законодательной или судебной деятельности центра. Деятельность территориальных органов власти и управления по существу сводится к исполнению, в рамках которого возможна разная степень самостоятельности.

В рамках этой общей схемы фактические полномочия региональных и местных органов власти в унитарных государствах могут существенно различаться. Встречаются важные различия даже в рамках одного государства, если сравнить статус обычных административно-территориальных единиц и статус автономных образований.

Федерация

41

Федеративное государство по своей природе двойственно: это единое государство и, вместе с тем, это союз государств. Типологически чистая форма федерализма предполагает возникновение федерации в результате объединения нескольких самостоятельных государств (государственных образований). Именно на таком подходе основана правовая теория федерализма, где особое внимание уделяется первичному характеру государственности субъектов, которые лишь передают некоторые полномочия на федеральный уровень. Однако, из двух с небольшим десятков федеративных государств, существующих в современном мире, только одна (!) федерация образовалась именно так и только так - Швейцария. Остальные федеративные государства или сочетали договорное формирование с централизованным присоединением других территорий (США), или формировались за счет федерализации унитарного государства (Австрия), или оформлялись как федерации в процессе деколонизации (Индия), или же фактически децентрализовались сверху, прибегнув в силу политической конъюнктуры к формально договорному процессу (Россия).

Таким образом, в современных федеративных государствах идея государственного единства преобладает над идеей союза; то же относится и к практике федерализма. Усиление этой тенденции

42

позволяет многим авторам говорить об унитарной федерации где формальный федерализм прикрывает полновластие федерального центра и преимущественно хозяйственные и исполнительские функции органов власти субъектов федерации.

С другой стороны, сама идея государств в государстве провоцирует сепаратизм. Избежать сепаратистских настроений, часто массовых, не сумела ни одна из существующих федераций, во многих случаях для сохранения единства федерации потребовалось использование военной силы (США, Швейцария, Россия, Индия и т.д.), а некоторые федерации благополучно распались или вынуждены были принять отделение одного - двух субъектов.

Регионализованное государство Результатом эволюции классических форм

государственного устройства стало появление в Европе новой формы - регионализованных государств или государств автономий. Эту форму государственного устройства, реализованную на практике в Испании и в Италии, можно рассматривать и как компромисс между федеративным и унитарным устройством, и как отказ от классических форм. С точки зрения унитаризма, регионализованное государство - абсолютизация автономий, которые в унитарных государствах существуют как исключения из общего правила. Все административнотерриториальные единицы приобретают статус ав-

43

тономий: самостоятельные полномочия в различных сферах и право на исключительность, по отношению к соседним территориям. С точки зрения федерализма, регионализованное государство - фактическая федерация, маскирующаяся под унитарное государство путем сохранения унитаристских деклараций в конституции. Однако эта скрытая федерация принципиально ассимметрична: набор прав, полномочий и привилегий у каждой территории строго индивидуален.

Таким образом, современное государственное устройство эволюционирует настолько, что формальные различия между федерализмом унитаризмом теряют свой смысл : государства различаются скорее конкретными параметрами, чем принадлежностью к общим типам.

Алгоритм для сравнительного анализа степени централизации/ децентрализации.

1. Полномочия территориальных органов вла-

сти

1.1. Объем полномочий

1.1.1.Сферы полномочий

1.1.2.Характер полномочий (принятие решений или исполнение, содержание или обеспечение)

1.2. Способ определения полномочий (позитивное или негативное регулирование)

44

1.3.Распределение полномочий между органами и должностными лицами (распределяются сверху или на местном уровне)

1.4.Делегирование полномочий и институциональная структура.

2. Финансы

2.1.Доходы

2.1.1.Характер собственных доходов (конституционное, законодательное или административное закрепление, право самостоятельного введения налогов / установления ставок)

2.1.2.Доля собственных доходов в бюджете

2.1.3.Доля трансфертов в доходах

2.1.4.Соотношение целевых и общих транс-

фертов

2.1.5.Конституционное, законодательное или административное регулирование объема трансфертов

2.2.Расходы

2.2.1.Объем обязательных расходов, соотношение с объемом бюджета

2.2.2.Способы устранения бюджетного дефи-

цита.

3. Органы власти

3.1.Формирование

3.1.1.Выборность (наличие выборных органов, избирательная система - кто определяет порядок выборов)

45

3.1.2. Назначение или утверждение вышестоящими органами

3.2. Структура и состав 3.2.1. Кто определяет структуру органов вла-

сти

3.2.2. Кто определяет численность служащих, их статус, штатное расписание, уровень оплаты

4. Контроль 4.1. Тип контроля

4.1.1.Постоянный или выборочный контроль

4.1.2.Контроль законности или контроль исполнения, политический контроль

4.2. Органы контроля

4.2.1.Префекторальная или непрефектораль-

ная система

4.2.2. Полномочия контрольного органа по приостановке действия / отмене актов

4.3. Ответственность: формы ответственности, роль несудебных органов

5. Возможности лоббирования 5.1. Официальное участие в деятельности ор-

ганов власти вышестоящего уровня:

5.1.1.Участие в работе вышестоящих органов (наличие особого органа территориального представительства, его полномочия)

5.1.2.Законодательная инициатива, иные формы обязательных для рассмотрения предложений

46

5.1.3. Роль территорий в принятии конституционных законов, проведении референдумов и т.д.

5.2.Индивидуальная политическая карьера и местные ресурсы:

5.2.1.Избирательная система / система политических партий

5.2.2.Совмещение должностей

5.3.Группы давления: ассоциации и союзы местных властей, формы и степень их влияния.

6. Практика применения норм и использования возможностей (с одной стороны - выполнение или невыполнение конституционных и законодательных прав, гарантий и т.д.; с другой стороны - частота использования возможностей, - статистика контроля и санкций, использование чрезвычайных мер, реальное лоббирование проектов и пр.)

47

4. МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Управление местными делами в демократических странах может осуществляться как посредством назначенных центральной властью органов и должностных лиц государственной администрации на местах, выступающих в качестве периферийного звена государственного аппарата, так и через представительные и исполнительные органы, избираемые непосредственно населением административ- но-территориальных единиц. Такие представительные органы именуются обычно органами местного самоуправления или местного (муниципального) управления.

В современном виде системы местных органов власти в развитых демократических странах Европы и Америки сложились в основном в результате муниципальных реформ XVIII-XIX и XX веков. Исторически становление местного управления в его современном виде было связано с процессами перехода от сословного общества к индустриальному. Оплотом нарождавшейся буржуазии явились малые и большие города, требовавшие все большей самостоятельности в управлении местными делами, свободы городского самоуправления от надзора и вмешательства со стороны центральных органов государственной власти. С середины XIX века по-

48

добного рода управление на местах стало именоваться - в некоторых странах - местным самоуправлением, что отражало определенные реалии того времени.

В тот период исторического развития общества считалось, что местные представительные органы являются своеобразной четвертой властью, связанной законом и судебным контролем, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах.

По мере становления современного государства, развития центростремительных тенденций в области государственного управления, усиления правового регулирования деятельности местных органов и все большего переплетения полномочий муниципалитетов и центральных ведомств в результате расширения социальных функций государства, происходит пересмотр принципов связей муниципалитетов с органами государственного аппарата, а также постепенное превращение местного самоуправления в разновидность специфической исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики.

Становление и развитие государства благосостояния (welfare state), расширение набора услуг, представляемых государством своим гражданам, оказало в целом двойственное влияние на деятельность местного управления. С одной стороны, по-

49

высилась роль местных органов в реализации правительственной политики на местах, в предоставлении услуг населению, это в свою очередь стимулировало заинтересованность государства в эффективности функционирования местного управления. С другой стороны, усилилась интеграция местных органов в государственный механизм, что в значительной степени привело к потере многими из них своей былой самостоятельности. Как справедливо писал Г.В.Барабашев, эволюция местного управления многократно усилила государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными интересами и поставив выборные муниципальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от правительства и министерств, что окончательно оттеснило элементы местного самоуправления в муниципальной организации к деятельности на второй план.

Изменившаяся ситуация заставила центр искать новые пути влияния на местные органы с целью подчинения их деятельности решению прежде всего общегосударственных задач (или же тех местных задач, которые имеют общенациональное значение). Как отмечает германский исследователь, чем полнее втягиваются местные территориальные единицы в осуществление конституционноправовых принципов социальной государственно-

50