Публичное управление в зарубежных странах. Учебное пособие

ственных полномочий: все полномочия делегируются его членам главой исполнительной власти, который может в любой момент отменить делегирование или принятое решение, поскольку по закону лишь ему принадлежит исполнительная власть и лишь он несет ответственность за ее деятельность. Т.о., несмотря на видимую коллегиальность, исполнительная власть находится в руках одного лица. В Бельгии, Нидерландах, в немецкой системе магистрата, дело обстоит иначе: каждый член коллегиального исполнительного органа несет ответственность за определенный участок работы, который входит в его собственные полномочия. Здесь сочетаются индивидуальная ответственность за данную сферу и коллегиальная ответственность за политику исполнительного органа в целом.

Однако, классическая схема представительная власть исполнительная власть не отражает в полной мер всей сложности территориальной организации существующих систем самоуправления. Как правило, самоуправляющиеся территориальные сообщества разного уровня могут формировать объединения (союзы, ассоциации и т.д.) для совместного выполнения тех или иных компетенций. Необходимость создания таких объединений очевидна: некоторые маленькие или финансово необеспеченные территориальные сообщества не могут решить все стоящие перед ними задачи в одиночку; кроме того,

101

решение многих вопросов гораздо более эффективно в больших масштабах, чем территория одного сообщества. Наконец, координация зачастую необходима в действиях органов власти разного уровня при частичном совпадении подотчетной территории.

Возникающие таким образом объединения не имеют статуса самоуправляющихся сообществ: отсутствуют законодательные гарантии их существования, органы управления, как правило, формируются путем непрямых выборов, многие объединения не имеют собственных источников финансирования и даже собственного бюджета. Тем не менее, реальная роль таких образований может быть порой более существенной для населения и для системы управления/самоуправления, чем роль составляющих их самоуправляющихся сообществ. Государство заинтересовано в создании и поддержании подобных объединений, поскольку они позволяют осуществлять управление на местном уровне за счет средств самоуправляющихся сообществ. В противном случае, неспособность отдельных сообществ эффективно решать местные проблемы неизбежно вызвала бы необходимость вмешательства государства и соответствующих финансовых и организационных затрат. В каждой стране количество возможных форм сотрудничества очень велико: может существовать до десятка форм объединений

102

для сообществ одного уровня, большое число форм сотрудничества для сообществ разных уровней и т.д.

Существуют и другие формы объединений, охватывающие, как правило, все органы власти, представляющие данный уровень самоуправления, на территории страны. Эти объединения существуют повсеместно - во всех развитых странах и на каждом уровне самоуправления, - исключений практически нет. Они могут быть юридически оформлены либо как ассоциации территориальных сообществ (Голландский союз провинций в Нидерландах, Ассоциация провинций Италии и т.д.), либо как ассоциации их представителей (Союз американских мэров, Ассоциация президентов Генеральных Советов Франции, Ассоциация ирландских си- ти-менеджеров и т.д.). Основной задачей таких объединений является лоббирование общих интересов в центральном правительстве и обмен информацией и опытом. Помимо различий по уровню власти (отдельные ассоциации для каждого типа самоуправляющихся сообществ), могут существовать и разные ассоциации для сообществ одного уровня, различающиеся политической ориентацией (просоциалистическая и право-христианская ассоциации коммун в Италии, Ассоциация директоров кабинетов президентов Генеральных Советов - социалистов во Франции и т.д.). С учетом преимуще-

103

ственно политических задач, это вполне естественно.

Наконец, многие функции местного управления могут осуществляться специализированными органами, которые либо формируются путем выборов (некоторые должностные лица и органы специальных округов в США) либо назначения (многие британские кванго). Их роль также необходимо учитывать при характеристике местного управления в той или иной стране.

Структура местных органов власти во всех странах содержит определенное количество одних и тех же функциональных элементов. Существование и постоянство этих элементов связано с общеуправленческими закономерностями, институциональной близостью рассматриваемых стран и однотипным социально-экономическим и политическим развитием, навязывающим близкие проблемы и близкие решения.

Функциональные элементы являются одновременно ключевыми звеньями процесса управления на местном уровне и центрами сосредоточения властных полномочий. Однако распределение этих полномочий как правило различно, также как и внутренняя организация элементов. Речь идет, с одной стороны, о функциях местного управления, присутствующих в рамках любой национальной системы. С другой стороны, каждая функция может

104

выполняться специально созданным для ее осуществления органом, либо реализоваться иным способом (являясь одной из многих функций органа общей компетенции, будучи разделена на мелкие элементарные функции, выполняемые различными органами и т.д.). Для нас представляют интерес не все потенциально выявляемые в результате анализа функции местного управления, а лишь те, которые на практике - в одной из национальных систем, в нескольких или во всех - выполняются специально созданным органом управления.

Вот эти функции, с детализацией их содержа-

ния:

o Принятие решений по основным вопросам местной жизни (принятие бюджета, налоговых ставок, основополагающие решения по основным предметам ведения)

o Руководство работой представительного органа (председательство на заседаниях, формирование повестки дня, контроль за соблюдением регламента)

o Принятие второстепенных решений в промежутках между сессиями представительного органа от его имени

o Общее руководство исполнительной властью (назначение на должности, реализация решений представительного органа)

105

o Техническое повседневное руководство исполнительной властью (разработка конкретных мер, обеспечение целостности политики, согласование решений)

o Обеспечение управления финансами местного сообщества (повседневное управление доходами и расходами, текущее управление бюджетом)

o Руководство местной полицией

o Проверка соответствия актов представительной и исполнительной власти законодательству o Финансовый контроль (аудит, проверка финансовой правомерности операций местных ор-

ганов власти)

o Техническая, в том числе правовая, предварительная экспертиза (консалтинг) принимаемых решений

o Политическая предварительная экспертиза (консалтинг) принимаемых решений

o Представительство специальных интересов (профессиональных, конфессиональных, территориальных и т.д.) в местных органах власти

o Общая компетенция по представлению интересов государства на местном уровне

Отраслевое управление в рамках отдельной

o Наложение санкций на местные органы власти за неправомерные действия (аннулирование решений, отстранение от должности и т.д.)

106

Из этого списка очевидно, что мы рассматриваем все функции, для выполнения которых может быть создан специальный орган - или должностное лицо со специальным статусом. При этом мы не присваиваем априорно ту или иную функцию органам прямого государственного управления или органам местного самоуправления. Важным является то, что все эти функции являются элементами системы местного управления как единого целого и осуществляются органами, действующими на местном уровне.

На практике различные функции могут распределяться между разными органами управления следующим образом:

-каждой функции соответствует определенный орган;

-функция распределена между разными орга-

нами;

-разные функции совмещаются (концентрируются) в рамках одного органа.

Наряду с этим существенные различия между разными системами местного управления формируются за счет следующих факторов:

-способ формирования органа (прямые выборы, непрямые выборы, различные виды назначения или смешанного формирования);

-соотношение в данном органе коллегиальности и единоначалия;

107

- соотношение в системе классических органов местного самоуправления (прямые или непрямые выборы, право решать основные вопросы местной жизни), органов прямого государственного управления (назначение правительством или его представителями) и иных органов управления (выборы для выполнения специализированных функций, назначение без прямого вмешательства центрального правительства, делегирование функций частным предприятиям и т.д. - Например, судебная власть, не связанные с местными и центральными органами власти организации аудита и т.д.).

Каким образом определить, является ли тот или иной орган носителем данной функции либо нет? Мы исходим прежде всего из действующих правовых норм, в которых определены полномочия каждого органа управления. Данный подход, безусловно, не является исчерпывающим. Во многих национальных или локальных системах местного управления реальное положение вещей - т.е. реальное распределение функций, определяемое через критерий принятия-непринятия реализуемых управленческих решений - может существенно отличаться от предписываемого нормативными актами распределения полномочий. В частности, представительный орган может принимать на практике лишь решения, предложенные либо навязанные главой исполнительной власти: в этом случае фор-

108

мально функция принятия базовых решений принадлежит представительному органу, а фактически осуществляется исполнительной властью, т.к. представительный орган не играет самостоятельной роли, а лишь оформляет уже принятое решение путем голосования. Возможны и еще менее очевидные влияния, связывающие разные органы местного управления между собой, с государством или с представителями частных предприятий и организаций. Эти неформальные взаимодействия, однако, не отменяют, а лишь нюансируют основополагающую роль анализа, основанного на нормативном распределении полномочий, в силу следующих причин:

-как мы покажем далее, концентрация либо дисперсия функций характеризует распределение властных полномочий между различными органами. Это распределение достаточно важно само по себе, особенно в случаях значительной концентрации: объем выполняемых функций обеспечивает самостоятельность органа, их концентрирующего, независимо от наличия либо отсутствия неформальных влияний и взаимодействий. Та же концентрация функций позволяет выявить орган управления, потенциально наиболее влиятельный в данной системе;

-в ряде случаев важную роль играет специализация того или иного органа. Чем более она развита, тем менее вероятна - в силу довления специ-

109

фических процедур и специальной компетенции - решающая роль внешних влияний;

- наконец, в рассматриваемых странах наиболее последовательно реализуется принцип правового государства, проявляющейся в максимально возможном правовом опосредовании публичного управления, в частности местного. Регулируемые правом полномочия оказываются если не единственной, то весьма важной стороной практики управления.

Таким образом, анализ, основанный на нормативном распределении полномочий, предполагающих выполнение тех или иных функций, может быть дополнен социологическим или политологическим анализом, но и сам по себе крайне важен для понимания местного управления.

Местное управление в целом может осуществляться преимущественно органами самоуправления общей компетенции (в силу действия юридического принципа общей компетенции либо в силу обширного списка полномочий, затрагивающих самые разные сферы деятельности); преимущественно органами прямого государственного управления - представителями правительства; преимущественно независимо сформированными отраслевыми органами управления. Наряду с этим возможна ситуация дисперсии власти, когда среди многочисленных органов, участвующих в местном

110