Публичное управление в зарубежных странах. Учебное пособие

управлении нет откровенно доминирующего центра. Мы считаем, что доминирующая роль тех или иных органов определяется концентрацией управленческих функций у одного органа управления. Наконец, в рамках каждой из трех подсистем (классические органы самоуправления, органы прямого государственного управления, независимые отраслевые органы управления) существует свое распределение функций, соотносящееся с концентрацией либо дисперсией власти.

Обязательным при изучении распределения полномочий является учет возможной соподчиненности органов власти либо иных институционализированных способов воздействия одного органа власти на другой. Мы различаем четыре уровня такого влияния, в зависимости от того, насколько существенно представлены иерархические связи в отношениях между двумя органами власти:

-прямое линейное подчинение (назначение и освобождение от должности, право давать распоряжения и указания, право аннулирования актов подчиненного);

-функциональное подчинение (право давать распоряжения и указания в определенной сфере, право контроля за исполнением);

-процедурное подчинение (распоряжения, касающиеся процедуры, право принятия процедурных решений, контроль за исполнением);

111

- координация (координация деятельности, рекомендации, право получать информацию).

Степень влияния убывает от прямого подчинения к координирующей деятельности, а каждый предыдущий уровень включает в себя последующие. При этом необходимо иметь в виду, что каждый орган управления рассматривается нами как целостное образование, что требует отхода от строго правовой трактовки отношений между разными органами управления. Так, французские мэры или немецкие бургомистры с правовой точки зрения могут находиться в прямом подчинении у совета в отношении ряда своих полномочий, но применительно к другим полномочиям действуют независимо от него. Одновременно, по ряду полномочий они подчинены представителю государства в департаменте или районе.

Однако ни совет, ни представитель государства не имеют права отстранения мэра (бургомистра) от должности - за исключением чрезвычайных ситуаций, не являющихся по определению элементом каждодневного процесса управления, - как и права давать указания по всем вопросам, входящим в компетенцию главы исполнительной власти сообщества. Следовательно, мэр (бургомистр) не находится в прямом линейном подчинении ни у совета, ни у представителя государства. Напротив, применительно ко всем их полномочиям главы ис-

112

полнительной власти в этих странах подчинены функциональному руководству либо со стороны совета, либо со стороны префекта (ландрата). Таким образом, глава исполнительной власти оказывается в двойном функциональном подчинении у совета и у представителя государства.

Концентрация полномочий и уровень взаимного влияния органов управления друг на друга безусловно взаимосвязаны. Теоретически возможен почти неограниченный спектр сочетаний, но практика местного управления в рассматриваемых странах - и, в частности, практика его нормативного регулирования - сразу исключает некоторые варианты. Так, не встречается ситуация значительной концентрации полномочий у органа, линейно подчиненного другому органу управления, действующему на местном уровне - на том же уровне территориальной организации, что и концентрирующий орган управления.

С другой стороны, линейное прямое подчинение дает все основания для включения - в первом приближении и с целью более емкого описания системы - полномочия подчиненного органа в полномочия руководящего органа управления при его сопоставлении с другими центрами власти на местном уровне. Подчинение функциональное или влияние в виде права координировать деятельность, напротив, лишь оттеняют полномочия органа

113

управления не лишая их самостоятельного характера. При этом функциональная зависимость от одного органа может быть уравновешена такой же зависимостью от другого, а при множестве функциональных центров руководства самостоятельность функционально подчиненного лишь возрастает за счет отсутствия монопольного регулирования и за счет возможности играть на противоречиях между разными центрами влияния.

Безусловно, разные функции, входящие в предлагаемый список, неравноценны. Однако конкретный вес той или иной функции определяется одновременно национальными или местными традициями и характеристиками органа, эту функцию выполняющего. Таким образом, любые попытки установить иерархию функций, с точки зрения их значения, загоняют нас в один из трех тупиков: 1) бессодержательные абстрактные классификации, при которых каждой функции приписывается определенное значение независимо от реалий; 2) абсолютизация конкретики и национальной специфики, делающая невозможным сравнение; 3) переход от рассмотрения соотношения функций к соотношению органов управления.

Последний вариант, возможно, и не является тупиковым, но ведет к необходимости выявления каких-то характеристики органов управления, опираясь на которые мы могли бы их сравнивать. Но

114

именно такой характеристикой, опирающейся на распределение функций, является подход с позиции концентрации - диффузии полномочий. Иначе говоря, мы вновь возвращаемся к проблеме распределения полномочий между органами управления как к ключевому моменту сравнительного исследования.

На основе предложенных параметров можно выделить несколько вариантов организации местного управления. В качестве примера мы приводим варианты, выделение которых основано на анализе функций, выполняемых главой исполнительной власти местного сообщества.

1. Концентрация в пользу единоличной исполнительной власти, политической по природе:

-Франция (мэр - глава сообщества, глава исполнительной власти, председатель представительного органа, представитель государства в коммуне, глава постоянного комитета, один из участников контроля за представительным органом; те же функции, кроме представления интересов государства - у председателей генерального и регионального советов);

-США - модель сильного мэра (мэр - глава сообщества, глава исполнительной власти, председатель представительного органа);

-ФРГ - Южногерманская и бургомистерская модели (бургомистр - глава сообщества, глава ис-

115

полнительной власти, председатель представительного органа, один из участников контроля за представительным органом; те же функции, с полноправным представлением государственных интересов - у ландрата).

2.Концентрация в пользу единоличной исполнительной власти, управленческой по природе:

- США - модель совет - управляющий (ситименеджер - глава исполнительной власти, технический руководитель исполнительной власти;

- Великобритания - модель главного администратора;

- Ирландия - модель главного администрато-

ра.

3.Концентрация в пользу коллегиальной власти, представительной и исполнительной:

- Великобритания - система комитетов; - США - комиссионная система.

4.Концентрация в пользу коллегиальной исполнительной власти:

- ФРГ - система магистрата; - Бельгия, Люксембург, Нидерланды - колле-

гия бургомистра и эшевенов; - Италия до 1993 г. - джунта.

Не менее интересные результаты дает группировка органов управления с точки зрения концентрации / дисперсии второстепенных функций: представление отраслевых и территориальных ин-

116

тересов, техническая и политическая экспертиза решений и т.д. Однако рассмотрение системы местного управления как целого требует учета взаимодействия разных органов управления и соотношения друг с другом выполняемых ими функций. С этой точки зрения очевидно существование нескольких общих типов распределения функций, которые достаточно полно характеризуют институциональную сторону местного управления в разных странах.

1. Моноцентрический тип: значительная часть функций сконцентрирована в рамках одного органа управления; остальные оказываются за счет этого зависимы от него либо подчинены ему и могут превратиться - в крайних ситуациях - в передаточные механизмы, не играющие самостоятельной роли в принятии решений.

Как правило, таким доминирующим органом оказывается выборный глава исполнительной власти сообщества. Прямые выборы (американские мэры, южногерманские бургомистры и ландраты) еще больше усиливают влияние главы исполнительной власти за счет демократической легитимности, но и непрямые выборы (французские мэры) могут как допускать доминирование мэра, так и способствовать ему при соответствующей избирательной системе.

117

Степень моноцентризма может быть различной: полным или почти полным он может быть в авторитарных государствах (однако глава исполнительной власти при этом назначается); как правило, можно говорить о моноцентричном типе организации если один орган контролирует более 1/3 функций, тогда как остальные не аккумулируют такого же их количества. Набор функций может быть самым разным. Наконец, в редких случаях (например, британская система комитетов и американская комиссионная система) концентрация происходит в пользу представительного органа, а не исполнительной власти.

2. Биполярный тип: два органа управления откровенно доминируют, концентрируя значительно число функций, тогда как остальные являются монофункциональными. Теоретически, любая система местного управления, основанная на классическом разделении исполнительной и представительной власти, предполагает - явно или тайно - именно биполярную структуру управления.

Разделение властей на местном уровне во многих странах закреплено конституционно, либо в основополагающих нормативных актах, посвященных местному управлению.

Однако, как и на уровне высших органов государственной власти, просвещенческая риторика по

118

поводу разделения властей не соответствует реальности.

Вбольшинстве рассматриваемых стран на местном уровне - как и применительно к высшим органам государственной власти - преобладают две тенденции: концентрация властных полномочий в пользу органов исполнительной власти, с перемещением представительных органов на второй план,

идисперсия власти, связанная с большим количеством отраслевых органов управления, относительно самостоятельных.

Таким образом, наиболее распространенный теоретически вариант оказывается редкостью на практике.

Вкачестве примеров мы можем назвать некоторые вариации американской системы сильного мэра, в рамках которых у представительного органа имеется значительное количество полномочий, в т.ч. по отношению к администрации, и, по всей видимости, дихотомию представительная/ исполнительная власть в Бельгии, Нидерландах и странах скандинавской системы.

Однако возможны и более сложные конфигурации, в рамках которых в качестве своего рода управленческих олигополистов выступают глава исполнительной власти местного сообщества и представитель центрального государства на его территории.

119

По определению подобный вариант встречается лишь в рамках континентальной правовой системы и мы можем отнести к нему, в частности, распределение функций управления между председателем генерального совета и префектом департамента во Франции.

3. Полицентризм: система, в рамках которой невозможно определить, опираясь на распределение полномочий, субъектов их концентрации.

Несмотря на то, что не существует реальных систем, где каждая из перечисленных функций выполнялась бы специализированным органом, дисперсия может быть достаточно велика.

Большая часть североамериканских вариантов организации местного управления является яркой иллюстрацией данного типа.

Очевидно, что рассмотрение организации местного управления с точки зрения концентрации / диффузии функций имеет несколько возможных следствий.

Во-первых, речь идет об одном из оснований для кросс-национального анализа, что немаловажно и с теоретической, и с практической точек зрения.

Во-вторых, говоря о функциях, а не полномочиях, мы получаем возможность взглянуть на каждую национальную систему местного управления извне, тогда как ограничиваясь анализом формаль-

120