Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
3. Имущественная ответственность государства
но и нематериального (неденежного) вреда, или non-pecuniary damage1.
Статья 151 ГК РФ допускает возможность компенсации морального
вреда только физическому лицу. Между тем репутация юридического лица также обретает особое значение сегодня, и практика Европейского Суда по правам человека (дело «Комингерсол С.А. против
Португалии») показывает, что коммерческое товарищество может
нести иной ущерб, нежели материальный, требующий денежного
возмещения. «Иной нематериальный вред», причиненный юридическому лицу, выражается в глубоких нарушениях организационной
деятельности в целом, важнейших параметров организационного
климата, разрушении стратегического планирования предприятия.
Он находится за пределами убытков, понесенных юридическим лицом в результате ненормативного акта налогового органа (как утрата
2
постоянной клиентуры — фактически понесенные убытки)
.
Конституционный Суд РФ, принимая во внимание названное
решение Европейского Суда по правам человека, в определении от
4 декабря 2003 г. № 508-О «Об отказе в принятии к рассмотрению
жалобы гражданина Шлафмана Владимира Аркадьевича на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи 152 Гражданского
кодекса Российской Федерации»
3
указал, что ст. 152 ГК РФ предоставляет гражданину, в отношении которого распространены сведения, порочащие его честь, достоинство или деловую репутацию,
право наряду с опровержением таких сведений требовать возмещения убытков и морального вреда, причиненных их распространением (в п. 5). Данное правило в части, касающейся защиты деловой
репутации гражданина, применяется и к защите деловой репутации
юридических лиц (п. 7 ст. 152 ГК РФ). Отсутствие прямого указания
в законе на способ защиты деловой репутации юридических лиц не
лишает их права предъявлять требования о компенсации убытков, в
том числе нематериальных, причиненных умалением деловой репутации, или нематериального вреда, имеющего свое собственное содержание (отличное от содержания морального вреда, причиненного
1
См.: Ядрихинский С.А. О возмещении неденежного ущерба (Non-pecuniary damage)
в налоговых отношениях // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. 2008. № 6.
С. 36.
2
См.: Ядрихинский С.А. Указ. соч. С. 41–42.
3
Вестник КС РФ. 2004. № 3.
123
Лекция 3. Участие государства в имущественных отношениях
гражданину), которое вытекает из существа нарушенного нематериального права и характера последствий этого нарушения (п. 2 ст. 150
ГК РФ).
Арбитражный суд г. Москвы в своем решении от 27 октября
2004 г. в части компенсации морального вреда юридическому лицу
ввел понятие «репутационный вред»
1
.
В соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г.
№ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»2 (ст. 22) вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вследствие
действий (бездействия) должностных лиц органа государственного
контроля (надзора), органа муниципального контроля, признанных
в установленном законодательством Российской Федерации порядке
неправомерными, подлежит возмещению, включая упущенную выгоду (неполученный доход), за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии с гражданским законодательством.
Возвращаясь к общим вопросам определения ответчика, заметим, что в судебной практике 90-х гг. XX в. финансовым органом,
выступающим от имени казны, признавался Минфин РФ
3
. Затем
(с 1 января 2000 г.) в БК РФ появилась фигура главного распорядителя бюджетных средств. Согласно п. 3 ст. 158 БК РФ главный распоря-
дитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской
Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде
соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию:
1) о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или
юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания
1
См.: Ядрихинский С.А. Указ. соч. С. 39.
2
СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249 (с послед. изм.).
3
См.: Письмо Верховного Суда РФ «Некоторые вопросы судебной практики по
гражданским делам» // БВС. 1997. № 10.
124
3. Имущественная ответственность государства
актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту;
2) предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности
по денежным обязательствам подведомственных бюджетных
учреждений.
В ст. 21 БК РФ предусмотрено, что перечень главных распорядителей средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов,
местного бюджета устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в составе ведомственной структуры расходов.
Таким образом, ответчиком должно являться публично-правовое
образование, а выступает от его имени главный распорядитель бюджетных средств. Это обретает особое значение при решении вопро-
са, с кого будет взыскан присужденный вред. Согласно постановлению Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса
Российской Федерации»
1
, должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате
издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта
государственного органа или органа местного самоуправления, также является публично-правовое образование, а не его органы либо
должностные лица этих органов.
Следовательно, при удовлетворении указанных исков в резолютивной части решения суда должно указываться о взыскании денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового
образования, а не с государственного или муниципального органа.
При этом недопустимо ограничение источников взыскания путем
указания на взыскание только за счет средств бюджета, поскольку
такое ограничение противоречит статьям 126, 214, 215 ГК РФ. В данном случае действует общее правило об ответственности публичноправового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну.
1
Вестник ВАС РФ. 2006. № 8 (с послед. изм.).
125
Лекция 3. Участие государства в имущественных отношениях
Однако в практике судов продолжают выноситься решения о
взыскании суммы вреда с конкретных органов, как с Минфина, так
и с главных распорядителей бюджетных средств (МВД, Генеральной прокуратуры), что требует вмешательства высших инстанций
1
Суды общей юрисдикции по искам к Российской Федерации до сих
пор в качестве ответчика привлекают Минфин России. По их позиции, Бюджетный кодекс РФ (а именно ст. 158) регулирует отношения между участниками бюджетного процесса, к которым граждане
не относятся, поэтому нормы БК РФ к отношениям с участием граждан неприменимы
2
.
Нужно иметь в виду, что после предъявления иска в большинстве
случаев необходимо доказать вину органа власти в причинении вреда, а также причинно-следственную связь между действиями органа
и причиненным вредом (понесенными убытками).
На практике это бывает нелегко. Обратимся для примера к по-
становлению Президиума ВАС РФ от 13 октября 1998 г. по делу
№ 5007/98
нодательное Собрание приняло Закон от 30 декабря 1994 г. «О целевом сборе в 1995 году на строительство мостового перехода
через реку Обь». Данным нормативным актом для хозяйствующих
субъектов, независимо от форм собственности и ведомственной
принадлежности, являющихся плательщиками налога на прибыль,
а также предпринимателей, осуществляющих свою деятельность
без образования юридического лица, в том числе реализующих
горюче-смазочные материалы на стационарных и передвижных
автозаправочных станциях, установлен сбор в размере 10 процентов от цены реализации каждого литра нефтепродуктов без
налога на добавленную стоимость и специального налога с отнесением этого сбора на стоимость отпускаемых потребителям
горюче-смазочных материалов. Решением судебной коллегии по
гражданским делам Алтайского краевого суда от 23 мая 1996 г.
3
. Согласно материалам дела, Алтайское краевое Зако-
.
1
См., напр.: Кассационное определение ВС РФ от 30 января 2002 г. № 60-о01-16,
постановление ФАС Московского округа от 18 февраля 2004 г. по делу № КА-
А40/399-04 // СПС «КонсультантПлюс».
2
См.: Комягин Д.Л. Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных дей-
ствий государственных органов и их должностных лиц: хроника проб и ошибок //
Законы России. Опыт. Анализ. Практика. 2007. № 10. С. 46.
3
Налоговый вестник. 1999. № 3.
126
3. Имущественная ответственность государства
названный закон признан недействительным как принятый с превышением полномочий Законодательного Собрания. Некое общество с ограниченной ответственностью обратилось в суд с иском о
возврате из краевого бюджета суммы, уплаченной в качестве целевого сбора на строительство мостового перехода. Однако суд,
исследуя причинную связь между недействительностью данного
акта и убытками, посчитал, что сам по себе факт перечисления в
бюджет края спорной суммы не является доказательством причинения убытков. Учитывая механизм взимания налога, сумма сбора
не влияла на финансовый результат деятельности предприятия, а
лишь увеличивала продажную цену горюче-смазочных материалов. Уплаченные суммы налоговых платежей возмещались истцу
при оплате приобретенной продукции. Следовательно, никаких
убытков в связи с надлежащим исполнением Закона у истца возникнуть не могло. Во взыскании было отказано.
Другое дело — возмещение вреда, причиненного незаконными
действиями, связанными с реализацией льгот, предусмотренных федеральным законодательством. Учитывая содержание п. 18 постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых
вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РФ», здесь сложилась устойчивая практика возмещения независимо от наличия бюджетного финансирования. Названный пункт
гласит: если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации
или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно
осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были
ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта
Российской Федерации или муниципального образования.
К примеру, в определении ВАС РФ от 18 мая 2009 г. № ВАС-
5868/09 по делу № А33-14534/20071 указано, что источником финансирования льгот по оплате жилья и коммунальных услуг в соответствии с Законом РФ «Об образовании» является федеральный
бюджет. Поэтому суд, установив недофинансирование со стороны
1
СПС «КонсультантПлюс».
127
Лекция 3. Участие государства в имущественных отношениях
Минфина России, правомерно взыскал по иску муниципального
унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства соответствующие расходы не за счет казны субъекта РФ, а за счет
казны РФ.
3.4. Исполнение судебных решений о взыскании вреда
Но даже вынесенное решение о взыскании некой суммы за счет
бюджета — еще не гарантия его исполнения. Вообще, долгое время
этот вопрос оставался неурегулированным1, вопрос о взысканиях решался с помощью ежегодно принимаемых законов о федеральном
2
бюджете
. Только в 2001 г. Правительство РФ приняло постановление «Об утверждении Правил исполнения требований исполнительных листов и судебных приказов судебных органов о взыскании
средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета». В 2006 г. оно утратило силу, поскольку в Бюджетном
кодексе РФ появилась новая гл. 24.1 «Исполнение судебных актов
по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации». Другое правительственное постановление
от 9 сентября 2002 г. № 666 «О порядке исполнения Министерством
финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне
Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» было
отменено при вмешательстве Конституционного Суда РФ. В постановлении КС РФ от 14 июля 2005 г. № 8-П «По делу о проверке кон-
1
Если не считать Положение о порядке возмещения ущерба, причиненного граж-
данину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета
СССР от 18 мая 1981 г., которое решало вопрос возмещения только данного вида
ущерба.
2
В условиях такой неурегулированности в 90-е гг. XX в. судебные приставы-
исполнители, руководствуясь законодательством об исполнительном производстве, взыскивали средства с публично-правовых образований в принудительном порядке. «Пагубные последствия вмешательства судебных приставовисполнителей в бюджетный процесс трудно переоценить: арест счета бюджета
парализовал его исполнение, блокировалось финансирование не только бюджетных программ, государственных контрактов, иных расходов, но и социальных выплат, в том числе заработной платы в бюджетных учреждениях» (см.: Ко-
мягин Д.Л. Указ. соч. С. 48).
128
3. Имущественная ответственность государства
ституционности отдельных положений Федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и Постановления Правительства Российской Федерации „О порядке исполнения
Министерством финансов Российской Федерации судебных актов
по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной
власти“ в связи с жалобами граждан Э.Д. Жуховицкого, И.Г. Пойма,
А.В. Понятовского, А.Е. Чеславского и ОАО „Хабаровскэнерго“»
поднята проблема исполнительного производства в отношении Российской Федерации, а именно фактической невозможности таких
взысканий. В оспариваемых нормах Правительство Российской Федерации создало легальную возможность как для блокирования исполнения судебных решений, так и для исполнения их с нарушением
установленных сроков.
При этом Конституционный Суд РФ указал, что федеральный законодатель вправе установить порядок исполнения судебных решений в отношении государства, предусматривающий определенные
изъятия из такого общего правила исполнительного производства,
как применение к должнику мер принуждения вплоть до принудительного отчуждения имущества. Государству в процессе исполнения
судебного решения, вынесенного по иску к Российской Федерации
(как и по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета), во всяком случае должна быть обеспечена возможность
принять организационно-технические меры по перераспределению
бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала
деятельность соответствующих государственных структур (решения
и действия которых стали причиной вынесения судебного решения)
и, следовательно, не привела бы к нарушению обеспечиваемых их
функционированием прав и свобод человека и гражданина.
Итак, процедура взыскания ущерба с казны регулируется Бюджет-
ным кодексом РФ. Согласно ст. 239 БК РФ об иммунитете бюджетов,
обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации на основании судебных актов производит-
1
1
Вестник КС РФ. 2005. № 4.
129
Лекция 3. Участие государства в имущественных отношениях
ся в соответствии с гл. 24.1 БК РФ. По мнению исследователей, институт иммунитета бюджетов — единственный правовой инструмент,
способный обеспечить исполнение предписаний БК РФ в условиях,
когда публично-правовые образования, вступая в гражданские пра-
1
воотношения, являются должниками
. Помимо того, введение режима иммунитета бюджетов порождено необходимостью урегулировать
перманентно существующую в условиях бюджетного дефицита коллизию между целым рядом законодательно закрепленных норм, дающих право в бесспорном порядке производить списание со счетов
физических и юридических лиц, и тем фактом, что расходы бюджетов утверждаются законодательным актом соответствующего уровня (федеральный закон, закон субъекта Федерации, акт органа местного самоуправления, утверждаемый его органом представительной
2
власти) и носят целевой и обязательный характер
.
Согласно ст. 242.2 Бюджетного кодекса РФ исполнение судебных
актов производится в течение трех месяцев со дня поступления исполнительных документов на исполнение. По толкованию ВАС РФ
в постановлении Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской
Федерации», при неисполнении решения суда в течение трехмесячного срока исполнительный лист о взыскании денежных средств с
публично-правового образования может быть предъявлен взыскателем судебному приставу-исполнителю, который, в свою очередь,
вправе осуществить исполнительные действия по аресту и реализации принадлежащего публично-правовому образованию на праве
собственности имущества, не закрепленного за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, на которое может быть обращено взыскание.
Раньше взыскатель был обязан самостоятельно обращаться в
Минфин с просьбой о возбуждении исполнительного производства с целым пакетом документов. Теперь взыскатель имеет возможность выбора и направления необходимых документов через суд (п. 2
ст. 242.1 БК РФ).
1
См.: Нуртдинов А.А. Некоторые проблемы участия казны в механизме ответствен-
ности государства // Юрист. 2007. № 10.
2
См.: Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федера-
ции / под ред. А.Н. Козырина // СПС «КонсультантПлюс».
130
3. Имущественная ответственность государства
В принципе несвоевременное или неполное исполнение судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации, является
основанием для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации (ст. 283 БК РФ).
Но, как указывалось в литературе, их применение возможно во взаимосвязи с законодательством об административных правонарушениях и уголовным законодательством, которые таких специальных
1
мер ответственности не предусматривают
. Учеными делаются предложения об установлении ответственности Министерства финансов
Российской Федерации (его должностных лиц) за неисполнение и
несвоевременное исполнение судебных решений по рассматриваемым искам. А пока целесообразно использовать институт обжалования бездействия Министерства финансов, руководствуясь правилами, установленными гл. 25 ГПК РФ. В обоснование такого заявления допустимо указывать, что бездействие Министерства финансов
Российской Федерации создает препятствия в осуществлении гражданином гарантированного ст. 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту. Согласно ч. 3 ст. 258 ГПК РФ решения по такого рода делам исполняются по правилам, указанным
в ч. 2 ст. 206 ГПК РФ, а за неисполнение решений в данном случае
предусмотрены меры административной ответственности
2
.
В целях повышения эффективности и результативности организации исполнения судебных актов, прозрачности процедур исполнения этих судебных актов для заинтересованных лиц Министерством
финансов РФ утвержден Административный регламент исполнения
Федеральным казначейством государственной функции организации исполнения судебных актов, предусматривающих обращение
взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений (приказ № 99н от
3
22 сентября 2008 г.
).
1
См.: Титов Ю. Неисполнение судебных актов по обращению взыскания на каз-
ну // Законность. 2009. № 4.
2
См.: Лесницкая Л.Ф., Рожкова М.А. Проблемы исполнения судебных решений по
искам о возмещении вреда, причиненного государственными органами или их
должностными лицами, исполнение которых предусмотрено за счет казны РФ //
Комментарий судебной практики. Вып. 11 / под ред. К.Б. Ярошенко. М., 2005.
3
СПС «КонсультантПлюс».
131
Лекция 3. Участие государства в имущественных отношениях
Однако согласно статистике Европейского Суда по правам человека в России не исполняется 46% судебных решений по взыска-
1
нию средств у государства
. Вообще, именно практика Европейского
Суда по правам человека существенно повлияла на развитие законодательства в рассматриваемой сфере2. Статья 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, утверждающая право
на справедливое судебное разбирательство, получила развитие в постановлении Европейского Суда по правам человека от 7 мая 2002 г.
по делу «Бурдов (BURDOV) против России» (жалоба № 59498/00). Суд
указал, что право на суд было бы иллюзорным, если бы правовая система государства — участника Европейской конвенции допускала,
чтобы судебное решение, вступившее в законную силу и обязательное к исполнению, осталось недействующим в отношении одной из
сторон в ущерб ее интересам. Исполнение судебного решения должно рассматриваться как составляющая «судебного разбирательства».
Причем орган государства-ответчика не волен ссылаться на недостаточное финансирование в оправдание неуплаты долга, установленного решением суда3.
Об исполнении судебных решений по искам против государства
говорится и в Европейской Рекомендации Rec(2003)16 Комитета министров государствам-членам по вопросу исполнения административных и судебных решений в области административного права
(пп. «b» и «c» п. 1).
Имеется еще одна, не реализованная до настоящего времени идея
о том, что взаимодействие по исполнению судебных решений о взыскании из бюджетов должно происходить только между высшими судами и Правительством РФ. После того как пройдены все инстанции для обжалования, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный
Суд РФ формируют некие реестры, в которых содержится необходимая информация — сумма, реквизиты для перечисления денежных
средств, данные о взыскателе, о должнике и т.д. Данная информа-
1
Ведомости. 2008. 26 марта.
2
См.: Крохина Ю.А. Влияние статьи 6 Европейской конвенции о правах человека
на формирование бюджетного законодательства РФ (в части исполнения судеб-
ных актов, обращенных к казне государства) // Конституционное и муниципаль-
ное право. 2007. № 4.
3
См.: Европейский Суд по правам человека и Российская Федерация: постановле-
ния и решения, вынесенные до 1 марта 2004 г. М., 2005. С. 5.
132
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]