Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
3. Государственно-частное партнерство в России
проектов по созданию объектов инфраструктуры и иных объектов,
предназначенных для обеспечения функционирования особых экономических зон. Направления и показатели деятельности Внешэкономбанка определены Меморандумом о финансовой политике государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической
деятельности (Внешэкономбанк)», утвержденным распоряжением
1
Правительства РФ от 27 июля 2007 г. № 1007-р
. Согласно Меморандуму Внешэкономбанк отдает предпочтение проектам, реализация
которых основана на механизмах государственно-частного партнерства. С целью консультирования органов власти по применению инструментов ГЧП в банке создан Центр государственно-частного партнерства. Согласно его подходу, в рамках действующего законодательства возможны следующие варианты ГЧП:
строительство (реконструкция, модернизация) в интересах
государственных или муниципальных нужд с рассрочкой
оплаты;
выполнение НИОКР в интересах государственных или муни-
ципальных нужд с рассрочкой оплаты;
передача в аренду объекта, созданного за счет частных инве-
стиций, уполномоченному органу власти;
передача в аренду государственной или муниципальной ин-
фраструктуры частному оператору в сочетании с обязательствами по ее реконструкции, модернизации и развитию за
счет частных инвестиций, которые должны окупаться за срок
действия аренды и передаваться органу власти;
концессия.
Таким образом, российская практика ГЧП часто включает и
контракты для государственных (муниципальных) нужд. Так, в постановлении Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 978 «Об утверждении Правил принятия решений о заключении долгосрочных
государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ
(оказание услуг) с длительным производственным циклом»
2
сказано, что государственные заказчики вправе заключать долгосрочные
государственные контракты для государственных нужд на срок и в
пределах средств Инвестиционного фонда Российской Федерации,
1
СЗ РФ. 2007. № 32. Ст. 4166 (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 2008. № 2. Ст. 102 (с послед. изм.).
163
Лекция 4. Взаимодействие государства и бизнеса
которые предусмотрены инвестиционными проектами, осуществляемыми на принципах государственно-частного партнерства.
Распоряжением Правительства РФ от 30 ноября 2006 г.
1
№ 1708-р
утвержден Перечень инвестиционных проектов, реализуемых при государственной поддержке за счет средств Инвестиционного фонда РФ.
Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р2, содержит раздел
«Развитие механизмов частно-государственного партнерства». Говорится, что частно-государственное партнерство предполагает использование лизинговых и концессионных механизмов, финансирование с привлечением частных инвестиций социальных программ и
инвестиционных проектов, имеющих стратегическое значение.
В качестве приоритетных направлений частно-государственного
взаимодействия выделены:
производственная и транспортная инфраструктуры (строи-
тельство и эксплуатация дорог, электрических сетей, портов,
трубопроводов);
жилищно-коммунальное хозяйство;
научные исследования, имеющие перспективы коммерциа-
лизации, и инновационная инфраструктура;
профессиональное образование и система переподготовки
кадров;
здравоохранение и социальные услуги;
информационно-консультационная поддержка предприни-
мательской деятельности.
Согласно Программе эффективными инструментами взаимодействия государства и бизнеса должны стать:
создание и функционирование особых экономических зон;
формирование и использование Инвестиционного фонда
Российской Федерации;
реализация принципов и механизмов, предусмотренных Фе-
деральным законом «О концессионных соглашениях»;
1
СЗ РФ. 2006. № 52 (ч. 3). Ст. 5606 (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 2006. № 5. Ст. 589.
164
3. Государственно-частное партнерство в России
повышение эффективности деятельности государственных
институтов развития, в том числе банков развития;
развитие инновационной инфраструктуры, в том числе соз-
дание технико-внедренческих парков, производственных
кластеров;
государственная поддержка деятельности венчурных иннова-
ционных фондов, финансирующих высокотехнологичные и
наукоемкие проекты;
повышение результативности механизмов поддержки ли-
зинга.
Важным инструментом стимулирования предпринимательской
деятельности должна стать государственная поддержка техниковнедренческих парков, предусматривающая создание инфраструктуры, предоставление необходимой методической поддержки и распространение лучшей практики.
Предполагается проведение консультаций с участием представителей бизнеса по вопросам повышения конкурентоспособности, выявления и устранения административных барьеров, препятствующих ведению предпринимательской деятельности; формирование отраслевых, региональных и ведомственных планов
частно-государственного партнерства.
Бюджетным кодексом РФ предусмотрено финансирование посредством долгосрочных целевых программ (ст. 179 БК РФ) и федеральных адресных инвестиционных программ (ст. 179.1 БК РФ).
Последние касаются бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, порядок их осуществления расписан в постановлении Правительства РФ от 18 августа 2008 г. № 619 «О формировании
и реализации федеральной адресной инвестиционной программы»
1
.
Федеральная адресная инвестиционная программа представляет собой
материал, содержащий сведения об объектах капитального строительства, для строительства (реконструкции, технического перевооружения) которых предоставляются средства федерального бюджета
в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации. Сведения, содержащиеся в адресной программе,
используются для разработки прогнозов и программ социальноэкономического развития Российской Федерации, отраслевых док-
1
СЗ РФ. 2008. № 34. Ст. 3928 (с послед. изм.).
165
Лекция 4. Взаимодействие государства и бизнеса
трин, концепций и стратегий развития на среднесрочный и долгосрочный периоды, государственной программы вооружения, планов и программ военного строительства, схем территориального
планирования, проектов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, для принятия решений о предоставлении бюджетных инвестиций, составления реестра расходных
обязательств Российской Федерации, а также для иных целей, не
противоречащих законодательству Российской Федерации.
В литературе эти два вида бюджетного финансирования предло-
1
жено отнести к инвестиционным ГЧП-соглашениям
. Как видим,
системы в построении ГЧП пока нет, более того, до сих пор нет такой классификации его форм, которая позволила бы определить, в
каких случаях какой именно инструмент ГЧП должен быть применен (т.е. теоретически возможно под один проект получить двойную
поддержку, используя разные формы ГЧП).
Законодательство субъектов РФ по вопросам ГЧП также постепенно развивается. Их подходы к определению ГЧП неоднозначны,
а по поводу форм допускаются расширительные трактовки, и закладывается возможность установления таких форм региональным законодательством. Обобщение по региональному законодательству
представлено в таблице.
Таблица 4.2
Закон от 25 декабря 2006 г.
№ 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в
государственно-частных
партнерствах»
1
См.: Еганян А. Повышение эффективности бюджетных инвестиций в инфра-
структуру через ГЧП-инструменты // Корпоративный юрист. Приложение. 2008.
№ 10. С. 19.
2
Вестник ЗС Санкт-Петербурга. 2007. № 2.
2
Государственно-частное
партнерство — взаимовыгодное сотрудничество
Санкт-Петербурга с российским или иностранным
юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по
договору простого товарищества (договору о совместной деятельности)
Формы ГЧП предусматривают предоставление городом партнеру земельных участков, иного недвижимого и (или) движимого
имущества либо исключительных прав в целях осуществления партнером
определенных действий
в отношении имущества.
К формам отнесены концессионные соглашения
166
3. Государственно-частное партнерство в России
Закон от 1 февраля 2008 г. № 5 «Об участии Республики Дагестан
в государственно-частных
партнерствах»
1
Закон от 5 марта 2008 г.
№ 15-Р9 «Об основах
государственно-частного
партнерства в Республике
2
Алтай»
объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и
исполнения соглашений, в
том числе концессионных
Государственно-частное
партнерство — взаимовыгодное сотрудничество
Республики Дагестан с
российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по
договору простого товарищества (договору о совместной деятельности)
объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и
исполнения соглашений, в
том числе концессионных
Государственно-частное
партнерство — взаимовыгодное сотрудничество
участников государственно-част ного партнерства
в реализации социально
значимых, инфраструктурных, инновационных, инвестиционных, национальных проектов и программ,
которое осуществляется
путем заключения и исполнения соглашений, в том
числе концессионных
Продолжение табл. 4.2
и другие формы, предусмотренные нормативными правовыми актами города.
–
Формами государственночастного партнерства в Республике Алтай являются:
1) долевое участие
в уставных (складочных)
капиталах юридических
лиц посредством предоставления им бюджетных
инвестиций;
2) совместное участие в
реализации инвестиционных проектов, в том числе имеющих статус регионального значения;
1
Собрание законодательства Республики Дагестан. 2008. № 3. Ст. 68.
2
Сборник законодательства Республики Алтай. 2008. № 47(53). С. 34.
167
Лекция 4. Взаимодействие государства и бизнеса
Закон
от 16 октября 2006 г.
№ 240-ОЗ «Об основах
государственно-частного
партнерства в Томской об-
1
ласти»
Под государственно-частным партнерством понимаются взаимоотношения
между Томской областью
либо Томской областью и
муниципальным образованием (муниципальными
образованиями) Томской
области с одной стороны
и хозяйствующими субъектами с другой стороны,
складывающиеся по поводу развития инновационного потенциала региона,
а также в целях планирования, разработки, финансирования, технического
перевооружения, строительства, реконструкции и
эксплуатации инфраструктурных объектов и объектов социальной сферы,
находящихся в областной
или муниципальной собственности либо подлежащих созданию для решения вопросов регионального и местного значения.
Окончание табл. 4.2
Продолжение табл. 4.2
3) предоставление имущества, находящегося в собственности Республики Алтай,
в доверительное управление, аренду, в том числе на
льготных условиях;
4) функционирование особых экономических зон;
5) участие в концессионных соглашениях;
6) иные формы, предусмотренные федеральным
законодательством.
Формами государственночаст ного партнерства в Томской области выступают:
1) функционирование особых экономических зон;
2) инвестиционные фонды, в том числе венчурные
фонды;
3) агентства по привлечению инвестиций;
4) концессионные соглашения;
5) организации со смешанной формой собственности;
6) заказы на поставку товаров, выполнение работ,
оказание услуг для областных государственных
нужд;
7) иные формы, предусмотренные действующим
законодательством.
Стоит также добавить, что в субъектах РФ имеется и законодательство об инвестиционной деятельности, в котором предусма-
1
Собрание законодательства Томской области. 2008. № 12 (41).
168
4. Концессия как форма публично-частного партнерства
тривается заключение инвестиционного договора (Закон от 9 февраля 1998 г. № 64 «Об инвестиционной деятельности в Республике
Адыгея», Закон от 15 сентября 1999 г. № 157-24-ОЗ «Об инвестиционной деятельности в Архангельской области» и др.).
4. Концессия как форма публично-частного партнерства
4.1. Возникновение и распространение концессий
Чаще всего публично-частное партнерство выражается в заключении договора концессии, по которому выполнение общественно значимой функции делегируется частному лицу. Так, во Франции концессия известна с XV в. (еще Генрих IV передал функции по
очистке парижских улиц частному лицу за фиксированную плату, а
первая постройка канала по концессионному принципу во Франции
датируется 1552 г.); она исторически использовалась для строительства каналов, железных дорог, поставок газа. Суть ее в том, что частное лицо осуществляет деятельность (чье значение публично и входит в зону ответственности государства) на свой риск и получает вознаграждение от пользователей. В современный период посредством
концессии был построен туннель под проливом Ла-Манш, соединивший Францию и Великобританию, новая ветка наземного метро
в Париже. При этом концессия во Франции — административный
договор, подчиненный публично-правовому регулированию.
В актах Европейского Союза прямого определения концессии
не дается, но в Документе по ГЧП и Законе Сообщества по вопросам контрактов с государством и концессиям (Communication on Pub-
lic-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions, ноябрь 2005 г.) даны ее признаки: в соответствии с догово-
ром концессии орган власти доверяет третьей стороне целое или
частичное управление услугами, за которые органы власти несут ответственность и за предоставление которых третья сторона берет на
себя риск.
В России первые упоминания о концессии относятся к периоду правления Петра Великого. Однако под другими названиями концессии встречались еще раньше — откупа на соляную монополию,
кормление, держание питейных заведений и пр. А к середине XIX в.
концессии приобретают свойственный им договорный характер вза-
169
Лекция 4. Взаимодействие государства и бизнеса
имоотношений1, именно в этот период в России началось строитель-
2
ство железных дорог концессионным способом
.
Не смогла обойтись без концессий на первых порах и Советская
Россия. 23 ноября 1920 г. СНК РСФСР принял декрет «Об общих
экономических и юридических условиях концессий». Концессионеру предоставлялось особое право пользования государственным имуществом, а продукция продавалась государству в преимущественном
порядке по оговоренным ценам. В период нэпа посредством концессий привлекались иностранные инвестиции в добывающие, обраба-
3
тывающие отрасли народного хозяйства
.
С момента вступления в силу Гражданского кодекса РСФСР понятие «концессия» стало относиться не только к иностранному капиталу, но и к капиталу внутреннему (советскому), которому предоставлялась возможность владеть предприятием выше установленного
законом размера (ст. 55 ГК РСФСР), эксплуатировать предприятия,
связанные непосредственно с обслуживанием нужд населения, главным образом предприятия коммунального характера (постановление ВЦИК и СНК от 12 апреля 1923 г.), а также осуществлять такую
деятельность, которая связана с владением имуществом, изъятым из
гражданского оборота. Понятия «концессия», «концессионные договоры» были зафиксированы даже в основном законе государства —
Конституции СССР. Литера «з» ст. 1 Конституции Советского Союза 1924 г. относила к компетенции Союза ССР «заключение концессионных договоров, как общесоюзных, так и от имени союзных
республик»
4
.
Необходимо отметить, что уже тогда велась дискуссия о разграничении договоров аренды и концессии, причем многие считали их
идентичными. Однако сущность концессии — предоставление права
на осуществление определенной предпринимательской деятельно-
1
См.: Попов А.И. Становление и развитие института концессионных соглашений в
России // История государства и права. 2007. № 5.
2
См.: Варнавский В.Г. Концессионный механизм партнерства государства и част-
ного сектора. М., 2003. С. 186.
3
См.: Мартусевич Р.А., Сиваев С.Б., Хомченко Д.Ю. Указ. соч. С. 218–220.
4
Амунц Д.М. Рецензия (Иностранные концессии в СССР (1920–1930 гг.): докумен-
ты и материалы) // Юрист-международник. 2005. № 4.
170
4. Концессия как форма публично-частного партнерства
сти, а аренды — эксплуатация определенного имущества1. В результате была выведена следующая трактовка концессионного договора:
концессия есть специальный закон, издаваемый СНК СССР и предоставляющий, в целях общественной пользы на известных условиях, в частное пользование предметы, постановлениями Гражданского кодекса изъятые из частного оборота
2
. Комплексный характер
концессионного договора отразился на комплексности отрасли концессионного права СССР3.
После смерти Ленина была свернута новая экономическая политика, а в 30-е гг. XX в. последние концессии были ликвидированы советской властью односторонне4. Причем в 30–40-е гг. XX в.
известные международные арбитражные суды вынесли достаточное количество решений о необходимости выплаты компенсации
западным концессионерам, но СССР недвусмысленно отказался их
исполнять
5
.
В России нового, постсоветского периода концессионные договоры появились в Законе РСФСР от 4 июля 1991 г. № 1545-1
«Об иностранных инвестициях в РСФСР», затем в законодательстве о недрах6. Но специальный нормативный акт появился только
21 июля 2005 г. — Федеральный закон «О концессионных соглашениях». Возможности заключения концессионных соглашений учитываются и другими законодательными актами. Бюджетный кодекс РФ
(ст. 79) определяет режим бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности в форме капитальных вложений в основные средства, которые
могут осуществляться в соответствии с концессионными соглашениями. В Федеральном законе от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об авто-
1
См.: Курысь Н.В., Тищенко С.Г. Концессия и концессионное право периода но-
вой экономической политики (20–30-е гг. XX века) // Журнал российского права.
2003. № 10. С. 135.
2
См.: Курысь Н.В., Тищенко С.Г. Указ. соч. С. 137.
3
См.: Там же. С. 142.
4
См.: Сосна С.А. Концессии в России: между прошлым и будущим // Право и по-
литика. 2004. № 1. С. 83.
5
См.: Фархутдинов И.З. Международное инвестиционное право: теория и практи-
ка применения. М., 2005.
6
В ГК РФ имеется другой вид договора — коммерческой концессии, по которому
передается комплекс исключительных прав (ст. 1027).
171
Лекция 4. Взаимодействие государства и бизнеса
мобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты
1
Российской Федерации»
предусмотрено строительство, реконструкция и использование платных автомобильных дорог и автомобильных дорог, содержащих платные участки, на основании концессионных соглашений (ст. 38), в Федеральном законе от 8 ноября 2007 г.
№ 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации»2 — заключение концессионных соглашений по поводу
объектов инфраструктуры морского порта (ст. 31).
4.2. Смешанный характер концессионного соглашения
Концессионное соглашение представляет собой смешанный договор, в отношении которого допускается не только гражданскоправовое регулирование. Согласно закону по концессионному согла-
шению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать
и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (далее — объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать
другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а
концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом
концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.
В качестве концессионера может выступать индивидуальный
предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо
либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два
и более юридических лица. Таким образом, концессионер — субъект
гражданского права, если так можно выразиться, «в чистом виде».
При этом закон не закрепил требования к концессионеру являться
коммерческой организацией (как это сделано в договоре доверительного управления, например).
1
СЗ РФ. 2007. № 46. Ст. 5553 (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 2007. № 46. Ст. 5557 (с послед. изм.).
172
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]