Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
3. Административные барьеры для бизнеса
дента РФ от 29 июня 1998 г. № 730 «О мерах по устранению адми-
1
нистративных барьеров при развитии предпринимательства»
, где
основными задачами органов государственной власти определены:
сокращение административных барьеров при осуществлении
предпринимательской деятельности;
уменьшение количества государственных органов, осущест-
вляющих лицензирование предпринимательской деятельности, и регламентирование в полном объеме деятельности по
лицензированию вышестоящими органами государственной
власти;
четкое разграничение функций по лицензированию, контро-
лю и государственному регулированию между различными
органами исполнительной власти.
Экономические субъекты имеют возможность реагировать на нарушения своих прав и административные барьеры. Законодательство
предусматривает два основных способа активного реагирования на
нарушения прав — административное (направление обращения руководителю органа или в вышестоящий орган) и судебное обжалование (подача исковых заявлений или заявлений по делам, вытекающим из публичных правоотношений, в суды общей юрисдикции,
арбитражные суды, Конституционный и уставные суды, Европейский Суд по правам человека). Конституция России (ч. 2 ст. 46) напрямую предоставляет такую возможность: решения и действия (или
бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Каждый вправе в соответствии с международными договорами
Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы
ных федеральным законом согласований проектной документации, запрет отказа
на основании нецелесообразности строительства, ликвидация института выдачи
разрешений на строительно-монтажные работы, объединение всех видов надзо-
ров при строительстве в единый государственный строительный надзор, ликви-
дация института приемочных комиссий объектов капитального строительства,
упрощение административных процедур для некоторых видов объектов капи-
тального строительства (см.: Бандорин Л.Е., Холопик К.В. Градорегулирование и
административные барьеры в области освоения территорий, проектирования и
строительства // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007.
№ 2–3. С. 188–189).
1
СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3148.
473
Лекция 8. Коррупция как деструктивный фактор в экономике
по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся
внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ).
В качестве еще одной меры реагирования на нарушения прав
предпринимателей можно назвать информирование и привлечение
специальных контрольных органов государства (прокуратура, Счетная палата, контрольно-ревизионные управления), а также институтов, обеспечивающих связь власти и общества, — Общественная палата, например.
3.1. Административные барьеры
при осуществлении легализующих функций
Легализующая деятельность государства — необходимый элемент
экономического регулирования. Известны два основных порядка легализации — разрешительный и уведомительный. Более «строгим»
для предпринимателя является порядок разрешительный, поскольку
связан не только с временными затратами, но и с предварительной
проверкой государственным органом определенных фактов и обстоятельств. Уведомительный порядок отражает тенденцию к упрощению
процедур государственной регистрации, позволяя предпринимателю
сначала совершить действия и сделки, а затем ставить об этом в известность государственный орган. Основными направлениями легализующей деятельности государства в экономической сфере являются государственная регистрация, выдача разрешений на совершение
определенных действий, лицензирование, аккредитация и квотирование. Общая схема складывающихся правоотношений сводится к
обращению предпринимателя в уполномоченный государственный
орган, подкрепленному пакетом необходимых документов, рассмотрению этого обращения и вынесению решения уполномоченным
органом. Выносимое решение может быть положительным и отрицательным (об отказе в совершении легализующих действий). При
этом уполномоченный орган «связан» заранее известными критериями оценки обращения предпринимателя и установленным перечнем оснований для отказа. Поэтому при оценке правоотношений
следует исходить из нормативно установленных правил поведения
как для предпринимателя, так и для уполномоченного органа.
Нарушения прав экономических субъектов при осуществлении государственной регистрации экономических субъектов. Базовые положе-
474
3. Административные барьеры для бизнеса
ния в рассматриваемой области устанавливает Федеральный закон
«О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее — Закон о госрегистрации). Порядок
регистрации является единым на всей территории Российской Федерации, осуществляет регистрацию федеральный орган исполнительной власти — Федеральная налоговая служба РФ и ее территориальные органы.
Нарушения прав предпринимателей в рассматриваемой сфере
могут выражаться в необоснованном отказе в государственной регистрации, а также в нарушении ее сроков. Статья 23 названного закона устанавливает три исчерпывающих основания для отказа в государственной регистрации; отказ по иным основаниям является необоснованным. Отказ в регистрации возможен только в случае:
непредставления определенных федеральным законом не-
обходимых для государственной регистрации документов
(закон устанавливает исчерпывающий (закрытый) перечень
документов, представляемых для государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя);
представления документов в ненадлежащий регистрирую-
щий орган;
представления документов в отношении юридического лица,
находящегося в процессе ликвидации или индивидуального предпринимателя, деятельность которого принудительно
госрегистрации).
Если отказ в государственной регистрации основан на иной мотивации, он квалифицируется как необоснованный.
Закон о госрегистрации устанавливает унифицированный срок
для совершения регистрационных действий — не более чем пять рабочих дней со дня представления документов в регистрирующий орган. Любое, даже незначительное удлинение указанного срока является нарушением сроков регистрации со стороны регистрирующего
органа, вне зависимости от причин. При этом нужно иметь в виду,
что регистрирующий орган, допуская превышение сроков, способен документально скрыть истинные сроки государственной регистрации. Технически это может оформляться следующим образом — в
выдаваемых документах и регистрационном свидетельстве значится
475
Лекция 8. Коррупция как деструктивный фактор в экономике
дата, отвечающая пятидневному сроку, хотя в реальности документы
попадают к заявителю позднее.
Закон устанавливает правовые основы ответственности регистрирующего органа за названные нарушения. Согласно ст. 24 Закона о госрегистрации ответственность должностных лиц может быть
дисциплинарной, уголовной и административной.
Виды дисциплинарных взысканий установлены в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 57). Это:
1) замечание;
2) выговор;
3) предупреждение о неполном должностном соответствии;
4) освобождение от замещаемой должности гражданской
службы;
5) увольнение с гражданской службы.
Для привлечения должностного лица к дисциплинарной ответственности следует обратиться к его руководителю с письменным
обращением, изложив суть нарушения и приложив имеющиеся доказательства.
Административная ответственность предусмотрена за несвоевременное или неточное внесение записей о юридическом лице в
единый государственный реестр юридических лиц или об индивидуальном предпринимателе в единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей (ст. 14.25 КоАП РФ). За это правонарушение на должностных лиц органов, осуществляющих государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей, может быть наложен административный штраф
в размере от 1 до 2 тыс. руб. Дела о таких правонарушениях возбуждаются прокурором (ст. 28.4 КоАП РФ), а рассматриваются мировыми судьями. Соответственно для возбуждения дела об административном правонарушении от предпринимателя требуется заявление в
прокуратуру.
В некоторых случаях незаконные действия при государственной
регистрации могут влечь уголовную ответственность по ст. 169 УК РФ
«Воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности». Статья устанавливает ответственность за неправомерный
отказ в государственной регистрации индивидуального предпринимателя или юридического лица либо уклонение от их регистрации,
если эти деяния совершены должностным лицом с использованием
476
3. Административные барьеры для бизнеса
своего служебного положения. Преступление наказывается штрафом в размере от 200 000 до 500 000 руб. или в размере заработной
платы или иного дохода осужденного за период до 18 месяцев, либо
лишением права занимать определенные должности или заниматься
определенной деятельностью на срок до трех лет со штрафом в размере до 80 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода
осужденного за период до 6 месяцев, либо обязательными работами
на срок от 120 до 180 часов.
Помимо привлечения к ответственности должностных лиц,
предпринимателям можно рекомендовать применять п. 2 ст. 24
Закона о госрегистрации, напрямую устанавливающий, что регистрирующий орган возмещает ущерб, причиненный отказом в государственной регистрации, уклонением от государственной регистрации или нарушением порядка государственной регистрации,
допущенным по его вине. Гражданско-правовая ответственность
наступает в данном случае по ст. 1069 ГК РФ «Ответственность за
вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами». Для этого необходимо обращение в суд.
В арбитражных судах уже сложилась практика рассмотрения дел
о признании решений об отказе в регистрации недействительными.
Например, постановлением ФАС Московского округа от 17 янва-
ря 2006 г. по делу № КГ-А40/13217-05
явителя, который снял с себя полномочия генерального директора
общества с ограниченной ответственностью, передал их другому
лицу, а то, в свою очередь утвердило изменения в учредительные документы. Отказ зарегистрировать данные документы был
неправомерен, так как были представлены все необходимые по
каждому разделу документы, которые требовались для регистрации вышеназванных изменений.
Попытка ограничить возможности подачи заявления на реги-
страцию в подзаконном акте была обжалована в суд. Верховный
суд РФ принял решение от 1 августа 2006 г. № ГКПИ06-735
твердив право граждан действовать через представителя. Как
1
СПС «КонсультантПлюс».
2
Бюллетень ВС РФ. 2008. № 4.
1
подтверждена правота за-
2
, под-
477
Лекция 8. Коррупция как деструктивный фактор в экономике
было установлено судом, в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» постановлением Правительства РФ
от 19 июня 2002 г. № 439 были утверждены Требования к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей, пунктом 3 которых предусмотрено,
что заявление, уведомление или сообщение заполняется в одном
экземпляре и представляется в регистрирующий орган непосредственно заявителем либо направляется почтовым отправлением
с объявленной ценностью при его пересылке и описью вложения.
Суд посчитал, что Правительство РФ не вправе было ограничивать, по сравнению с федеральным законом, права граждан по
представлению документов в регистрирующий орган непосредственно ими самими, исключив при этом их право на осуществление таких действий через своего представителя или любого
другого лица.
Нарушения прав экономических субъектов при регистрация прав
на недвижимое имущество. Основные положения в данной области
регулируются Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Закон
о регистрации недвижимости). Следует иметь в виду возможности
подзаконного регулирования: «В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, актами Президента Российской Федерации и актами Правительства Российской Федерации, правовую
основу государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним составляют также нормативные правовые акты
федерального органа исполнительной власти в области юстиции.
На основании и во исполнение Федерального закона, актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской
Федерации федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации, в пределах своей
компетенции вправе издавать методические рекомендации по вопросам практики ведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (ст. 3 Закона о регистрации
недвижимости).
Государственную регистрацию прав на недвижимое имущество
и сделок с ним осуществляет Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация) и ее территориальные органы, действующие в
478
3. Административные барьеры для бизнеса
соответствующих регистрационных округах. Росрегистрация подведомственна Минюсту России. Минюст вправе отменить в пределах своей компетенции противоречащие Конституции Российской
Федерации, законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, нормативным правовым актам Минюста России решения должностных лиц Минюста России и подведомственных ему федеральных служб, если иной порядок отмены таких решений не установлен федеральным законом. Таким образом,
существует возможность административного обжалования решений
Росрегистрации в Минюст.
Нарушения прав предпринимателей в рассматриваемой сфере
могут заключаться в необоснованном отказе в государственной регистрации и нарушении ее сроков. Установлено, что государственная регистрация прав проводится не позднее чем в месячный срок со
дня подачи заявления и документов, необходимых для государственной регистрации. Между тем эти сроки могут превышаться со ссылкой на загруженность органов регистрации и пр.
Порядок регистрации прав на недвижимость нельзя назвать уведомительным, в ряде случаев это необходимый этап оформления
гражданско-правовой сделки, от которого напрямую зависит ее действительность. Соответственно порядок проведения государственной регистрации прав предусматривает несколько видов действий
(ст. 13 Закона о регистрации недвижимости):
прием документов, необходимых для государственной ре-
гистрации прав и отвечающих требованиям настоящего закона, регистрация таких документов с обязательным приложением документа об уплате государственной пошлины;
правовая экспертиза документов и проверка законности
сделки;
установление отсутствия противоречий между заявляемы-
ми правами и уже зарегистрированными правами на данный
объект недвижимого имущества, а также других оснований
для отказа или приостановления государственной регистрации прав;
внесение записей в Единый государственный реестр прав на
недвижимое имущество при отсутствии указанных противоречий и других оснований для отказа или приостановления
государственной регистрации прав;
479
Лекция 8. Коррупция как деструктивный фактор в экономике
совершение надписей на правоустанавливающих документах
и выдача удостоверений о произведенной государственной
регистрации прав.
Закон не определяет непосредственно перечень документов,
представляемых на регистрацию (ст. 16 Закона о регистрации недвижимости). Отказ в государственной регистрации прав возможен
по следующим основаниям (ст. 20 Закона о регистрации недвижимости):
право на объект недвижимого имущества, о государственной
регистрации которого просит заявитель, не является правом,
подлежащим государственной регистрации прав в соответствии с настоящим Федеральным законом;
с заявлением о государственной регистрации прав обрати-
лось ненадлежащее лицо;
документы, представленные на государственную регистра-
цию прав, по форме или содержанию не соответствуют требованиям действующего законодательства;
акт государственного органа или акт органа местного само-
управления о предоставлении прав на недвижимое имущество признан недействительным с момента его издания в
соответствии с законодательством, действовавшим в месте
его издания на момент издания;
лицо, выдавшее правоустанавливающий документ, не упол-
номочено распоряжаться правом на данный объект недвижимого имущества;
лицо, которое имеет права, ограниченные определенными
условиями, составило документ без указания этих условий;
правоустанавливающий документ об объекте недвижимого
имущества свидетельствует об отсутствии у заявителя прав на
данный объект недвижимого имущества;
правообладатель не представил заявление и иные необходи-
мые документы на государственную регистрацию ранее возникшего права на объект недвижимого имущества, наличие
которых необходимо для государственной регистрации возникших после введения в действие настоящего Федерального закона перехода данного права, его ограничения (обременения) или совершенной после введения в действие настоящего Федерального закона сделки с объектом недвижимого
имущества;
480
3. Административные барьеры для бизнеса
не представлены документы, необходимые в соответствии с
настоящим Федеральным законом для государственной регистрации прав;
имеются противоречия между заявленными правами и уже
зарегистрированными правами.
Большинство из этих оснований носит оценочный характер,
они не являются формальными. Соответственно обжалование отказа в регистрации предполагает содержательный спор, а потому вероятность решения вопроса путем административного обжалования
сравнительно мала. Отказ в государственной регистрации, а также
уклонение от нее могут быть обжалованы в судебном порядке.
В постановлении ФАС Московского округа от 12 марта 2007 г.
(дело № КГ-А40/1312-07-П
«Регикон», оспорившего отказ в регистрации права на приобретенную им на аукционе недвижимость ФГУП «ГНПП „Регион“».
Указанный отказ вынесен на основании абз. 4, 10 п. 1 ст. 20 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и мотивирован тем, что в
распоряжении Минимущества России от 27.02.04 № 929-р не содержится описание части здания, подлежащего продаже, достаточное для ее идентификации (отсутствует указание нумерации
комнат и помещений в составе недвижимого имущества), в связи с чем невозможно определить, в отношении какой части здания собственником дано согласие на продажу. Также регистрирующий орган сослался на отсутствие регистрации в ЕГРП права
хозяйственного ведения ФГУП «ГНПП „Регион“» на продаваемые
помещения технического этажа и лестничные клетки, указанные в
договоре купли-продажи. В ходе судебного разбирательства ЗАО
«Регикон» указало, что приобретенное недвижимое имущество общей площадью 1269,1 кв. м состоит из нежилого помещения площадью 1195,8 кв. м, ранее зарегистрированного на праве хозяйственного ведения за ФГУП «ГНПП „Регион“», и технического этажа
площадью 73,3 кв. м, на который право хозяйственного ведения
зарегистрировано не было, поскольку в результате текущей инвентаризации БТИ была допущена техническая ошибка в подсчете
размера площади и выявлена неучтенная площадь — 73,3 кв. м.
Техническая ошибка обнаружена после государственной регист-
1
) поддержана позиция заявителя ЗАО
1
СПС «КонсультантПлюс».
481
Лекция 8. Коррупция как деструктивный фактор в экономике
рации права хозяйственного ведения ФГУП «ГНПП „Регион“» на
данные помещения. Между тем право регистрирующего органа
на исправление технической ошибки предусмотрено ст. 21 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Согласно п. 1 названной статьи
технические ошибки исправляются в трехдневный срок по решению государственного регистратора после обнаружения ошибки
или получения от любого заинтересованного лица в письменной
форме заявления об ошибке в записях. В силу изложенного отказ
в регистрации права собственности ЗАО «Регикон» на недвижимое имущество признан незаконным.
Закон о регистрации недвижимости устанавливает ответственность при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ст. 31): органы, осуществляющие государственную регистрацию прав, в соответствии с настоящим Федеральным
законом несут ответственность за своевременное, полное и точное
исполнение своих обязанностей, указанных в настоящем Федеральном законе, а также за полноту и подлинность предоставляемой информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество
и сделках с ним, необоснованный (не соответствующий основаниям, указанным в настоящем Федеральном законе) отказ в государственной регистрации прав или уклонение от государственной регистрации прав. Вред, причиненный физическим или юридическим
лицам в результате ненадлежащего исполнения органами, осуществляющими государственную регистрацию прав, возложенных на них
настоящим Федеральным законом обязанностей, в том числе в результате внесения в Единый государственный реестр прав записей,
не соответствующих закону, иному правовому акту, правоустанавливающим документам, возмещается за счет казны Российской Федерации в полном объеме.
Таким образом, при нарушениях со стороны государственных
органов возможно административное обжалование действий должностных лиц и судебное оспаривание решения.
В отличие от регистрационной деятельности, выдача разрешений
экономическим субъектам не урегулирована единым законодательным актом, что является дополнительным препятствием в защите
нарушенных при этой процедуре прав. Выдача разрешений в основном регламентируется ведомственными нормативными актами, ко-
482
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]