Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
2. Способы противодействия коррупции в экономике
широкого круга возможных поставщиков на конкурентной основе,
а также в установлении четкой процедуры совершения действий государственным заказчиком. Разумеется, этого мало, и потому законы о поставках продукции для государственных нужд 1994 и 1999 гг.
постепенно, но все еще недостаточно совершенствовали обозначенный аспект. Действующий Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в числе прочего имеет целью
и предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
Превентивной антикоррупционной нормой можно считать правовую установку из ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции»: запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов
функциями и правами указанных органов, в том числе функциями
и правами органов государственного контроля и надзора, если иное
не установлено Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии „Росатом“».
Такое же превентивное значение имеет и ст. 1015 ГК РФ (имущество не подлежит передаче в доверительное управление государственному органу или органу местного самоуправления). К специальным мерам противодействия коррупции в гражданском законодательстве следует отнести ст. 575 ГК РФ «Запрещение дарения».
Антикоррупционные меры превентивного характера содержит
Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который
регламентирует контрольную деятельность органов власти, выполняет профилактическую задачу недопущения коррупционных
отношений.
В-четвертых, это законодательство, устанавливающее юриди-
ческую ответственность за коррупционные правонарушения, прежде
всего Уголовный кодекс РФ и КоАП РФ. Необходимо упомянуть
и Федеральный закон от 7 августа 2001 г. «О противодействии ле-
463
Лекция 8. Коррупция как деструктивный фактор в экономике
гализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и
финансирования терроризма»
1
. Известно, что все коррупционные
преступления характеризуются высокой степенью латентности, а
схема получения крупных взяток отлажена до мелочей, чиновники не берут их напрямую, поэтому ни о какой надежде «взять с поличным» нет и речи. По оценкам некоторых специалистов, более
95% коррупционных деяний не регистрируется, не расследуется и
не наказывается. Согласно статистике самые распространенные
среди коррупционных преступлений — хищения путем присвоения
или растраты чужого имущества (60%), в 13% случаев фиксируется злоупотребление служебными полномочиями и их превышение,
а получение и дача взяток составляют 5% и 3,5% соответственно.
В качестве одного из способов изменить ситуацию высказывается предложение ограничить презумпцию невиновности по делам о
коррупции — чтобы чиновник сам доказывал, что приобрел свое
2
имущество честным путем
.
Необходимо отметить и еще одно направление в антикоррупционном законодательстве, до сих пор не получившее должного внимания. Это обеспечение информационной открытости деятельности вла-
сти, что является важной превентивной мерой. В этом плане необходимо отметить Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ
«Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»
3
и Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»4, а
также постановление Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. № 953
«Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»5.
1
СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3418 (с послед. изм.).
2
См.: Зубко И. Взяток в России берут все больше // Российская газета. 2004.
28 июля.
3
СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776.
4
СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6217.
5
СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5832. Открытость информации особенно важна во время
финансового кризиса, когда государство усиливает свое вмешательство в экономику и предоставляет меры поддержки экономическим субъектам. Этим объясня-
464
2. Способы противодействия коррупции в экономике
2.2. Антикоррупционная экспертиза
экономического законодательства
Федеральный закон «О противодействии коррупции» одной из
мер профилактики коррупции называет антикоррупционную экспер-
тизу правовых актов и их проектов, и это не случайно. Нормативные
акты, допуская излишнюю свободу административного усмотрения,
могут создавать условия для коррупционных появлений; антикоррупционная экспертиза призвана устранить подобные нормативные
дефекты.
Впервые об антикоррупционной экспертизе как особом направлении деятельности было упомянуто в Концепции административной реформы в РФ в 2006–2010 гг. — объявлено внедрение практики
антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных нормативных правовых актов.
Затем совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации названо мерой профилактики коррупции в Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 гг. (утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 г.)
1
. Этим документом организация
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации закреплена за Генеральным прокурором РФ и
Министерством юстиции РФ.
Концепция административной реформы в числе мероприятий по
внедрению экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность назвала разработку методик первичной и специализированной (предметной) экспертизы действующих нормативных правовых актов и вносимых проектов. Сначала были утверждены Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и
иных документов в целях выявления в них положений, способствую-
ется принятие Федерального закона от 3 июня 2009 г. «Об отчете Правительства
Российской Федерации и информации Центрального банка Российской Феде-
рации о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской систе-
мы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обе-
спечению населения и других мер социальной политики» // СЗ РФ. 2009. № 23.
Ст. 2757 (с послед. изм.). Правда, в рамках данного закона информация остается
внутригосударственной, так как не предусмотрено ее обнародования.
1
Российская газета. 2008. 5 авг. (с послед. изм.).
465
Лекция 8. Коррупция как деструктивный фактор в экономике
щих созданию условий для проявления коррупции, и Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных
документов в целях выявления в них положений, способствующих
созданию условий для проявления коррупции (постановления Правительства РФ № 195 и 196 от 5 марта 2009 г.), которые в настоящее время заменены Правилами проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и методикой проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных
правовых актов (постановление Правительства РФ от 26 февраля
2010 г. № 96)
1
. Также принят Федеральный закон от 17 июля 2009 г.
№ 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»2.
Вообще, первым документом, предусмотревшим механизм экспертизы на коррупциогенность (или антикоррупционную экспертизу), стала разработанная в 2004 г. на площадке Центра стратегических
разработок (ЦСР) Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта3. Она объединила правила и методику проведения антикоррупционной экспертизы. В 2007 г. издана
обновленная Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов4.
Экспертиза на стадии разработки и принятия проекта нормативного правового акта всегда является наиболее эффективной с точки
зрения устранения выявленных недостатков, а также наименее затратной. Юридическая экспертиза всегда способствует повышению
качества нормативного акта в целом, устранению пробелов и противоречий. Антикоррупционная экспертиза как разновидность юридической преследует более узкие и специальные цели — оценить возможности применения норм в процессе деятельности органов публичной
власти с точки зрения потенциальных коррупционных возможностей
1
СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.
2
СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
3
См.: Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первич-
ному анализу коррупциогенности законодательного акта. М., 2004.
4
См.: Талапина Э.В., Южаков В.Н. Методика первичного анализа (экспертизы) на
коррупциогенность нормативных правовых актов / под ред. В.Н. Южакова. М.,
2007.
466
2. Способы противодействия коррупции в экономике
для недобросовестных государственных (муниципальных) служащих.
В этом плане очевидна связь антикоррупционной экспертизы с распространенной в ряде стран оценкой регулирующего воздействия,
посредством которой прогнозируются различные варианты влияния
акта на систему общественных отношений. Разница лишь в том, что
при оценке регулирующего воздействия антикоррупционной составляющей вообще не отводится места, рассматриваются вопросы экономического прогнозирования, собираемости налогов, состояния
рынка труда и пр. Таким образом, антикоррупционная экспертиза
становится специальным этапом нормотворческой процедуры.
Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» определяет, что прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят
антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:
1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового,
таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства
о лицензировании, а также законодательства, регулирующего
деятельность государственных корпораций, фондов и иных
организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;
3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим)
государственные или муниципальные должности, должности
государственной или муниципальной службы.
Таким образом, большинство актов, проходящих экспертизу, относятся к экономическому законодательству, которое содержит в
себе большие коррупционные риски.
В результате антикоррупционной экспертизы в тексте нормативного акта обнаруживаются коррупциогенные факторы, т.е. такие
положения, которые могут способствовать проявлениям коррупции
при применении этих актов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их. Действующее постановление Правительства РФ описывает 11 коррупциогенных факторов. Рассмотрим некоторые наиболее
часто встречающиеся.
467
Лекция 8. Коррупция как деструктивный фактор в экономике
Такой коррупциогенный фактор, как широта дискреционных полномочий, выражается в отсутствии или неопределенности сроков,
условий или оснований принятия решения, наличии дублирующих
полномочий органов государственной власти или органов местного
самоуправления (их должностных лиц). Он отражает возможности
избыточного усмотрения государственного (муниципального) служащего при реализации нормы. Сами по себе дискреционные полномочия являются обычной характеристикой властной деятельности, однако подобная свобода усмотрения не должна быть безразмерной. Так, любое полномочие требует определенного срока для
его реализации, причем срок не должен быть чрезвычайно завышен
(иначе это подстегивает гражданина или организацию к поиску путей скорейшего решения вопроса), не должен подвергаться постоянным пролонгациям.
Примером широты дискреционных полномочий служит норма,
устанавливающая срок в один месяц для выдачи уполномоченным
органом разрешения на реализацию скоропортящейся продукции,
срок хранения которой не превышает пяти дней.
Определение компетенции по формуле «вправе» (диспозитивное
установление возможности совершения органами государственной
власти или органами местного самоуправления (их должностными
лицами) действий в отношении граждан и организаций) несет потенциальную коррупционную опасность в силу преобладания буквального толкования норм, безотносительно к отрасли правового
регулирования. Так, в административном праве право и обязанность
органа власти не существуют раздельно, они образуют полномочие.
Это означает, что для органа власти реализация его права является
одновременно и его обязанностью при наличии всех необходимых
условий. Однако привычка буквально толковать термины привела к
устоявшейся практике трактовки «права» органа как диспозитивной
возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций, зависящей от усмотрения этих органов. В итоге даже во внешних отношениях орган будто
бы не обязан реагировать на нарушения закона, отвечать на обращения и т.п.
Примером коррупциогенной нормы, содержащей данный коррупциогенный фактор, является положение Федерального закона от
468
2. Способы противодействия коррупции в экономике
13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе»1, согласно которому в случае
установления антимонопольным органом факта распространения
недостоверной рекламы и выдачи соответствующего предписания
антимонопольный орган вправе обратиться в установленном порядке в суд или арбитражный суд с иском к рекламодателю о публичном
опровержении недостоверной рекламы (контррекламе) за счет рекламодателя (ст. 38). Подобное определение компетенции формально позволяет антимонопольному органу реагировать на факты нарушений выборочно, по своему усмотрению.
Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации
принадлежащего ему права, выражаются в установлении неопреде-
ленных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям. Это способно привести к избирательности
правоприменения, к неоправданным отказам в реализации права, к
вымогательству взяток. Например, в Техническом регламенте на соковую продукцию из фруктов и овощей, утвержденном Федераль-
2
ным законом от 27 октября 2008 г. № 178-ФЗ
, при выборе любой
схемы обязательной сертификации соковой продукции из фруктов и
(или) овощей заявитель формирует комплект документов, который
должен содержать:
1) регистрационные документы и реквизиты заявителя;
2) наименование, общее описание, назначение (при его наличии) этой продукции;
3) национальный стандарт, применяемый на добровольной
основе, или стандарт организации на эту продукцию, или подобные документы на эту продукцию (для российских изготовителей), или международный стандарт либо подробное
описание этой продукции с указанием основных показателей, условий хранения, сроков годности (для иностранных
изготовителей);
4) сертификат соответствия системы управления качеством изготовителя (при наличии такой системы);
5) товарно-сопроводительные документы, оформленные в установленном законодательством Российской Федерации порядке, договор (контракт) поставки этой продукции, серти-
1
СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1232 (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 2008. № 44. Ст. 4984.
469
Лекция 8. Коррупция как деструктивный фактор в экономике
фикат происхождения этой продукции (для подтверждения
ее соответствия требованиям, установленным настоящим
Федеральным законом, при сертификации партии этой продукции);
6) другие документы, прямо или косвенно свидетельствующие
о соответствии этой продукции требованиям, установленным
настоящим Федеральным законом.
Коррупциогенный фактор «юридико-лингвистическая неопреде-
ленность», т.е. употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера, нарушает четкость и простоту текста нормативного акта. Это способно привести к использованию дискреционных полномочий органом власти при толковании
данной нормы.
Так, Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации»
1
содержит следующую норму: при продаже товаров
(выполнении работ, оказании услуг) на рынке продавцы также должны в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иметь в наличии документы, подтверждающие соответствие
товаров установленным требованиям (сертификат или декларацию о
соответствии либо их копии, заверенные в установленном порядке),
товарно-сопроводительные документы (ст. 21). Известно, что установленного порядка заверения копий не существует — заверение
может быть совершено нотариусом, уполномоченным органом при
сверке с оригиналом документа, самим юридическим лицом и т.д.
Приведенные примеры показывают, что недопущение в законодательстве норм, позволяющих чиновникам произвольно или выборочно их применять, способствует единообразию правоприменительной практики, повышению прозрачности деятельности власти и
сокращению коррупционных рисков.
3. Административные барьеры для бизнеса
Специфические трудности входа предпринимателей на рынок,
препятствующие организации, осуществлению и развитию предпри-
1
СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 34 (с послед. изм.).
470
3. Административные барьеры для бизнеса
нимательской деятельности, обусловленные несовершенством государственной политики либо сознательным ущемлением интересов хозяйствующих субъектов со стороны органов государственной
власти и отдельных должностных лиц путем принятия актов, совершения действий, бездействия принято называть административными
1
барь ерами
.
Обычной реакцией предпринимателей на ужесточение административных барьеров является уход с данного рынка в теневую экономику в целях снижения трансакционных издержек и «бюрократи-
2
ческих» рисков
. Выражение «административный барьер» сочетает в
себе и формально правомерные действия власти, и преодоление (как
с нарушением закона, так и без) таких барьеров при помощи коррупционных механизмов.
В литературе административные барьеры классифицируют на:
административные барьеры при получении права на ведение
хозяйственной деятельности (согласование проектной документации с государственными органами, регистрация предприятий, получение лицензий, получение права на покупку
(аренду) помещения, получение доступа к кредитам, лизингу
оборудования);
административные барьеры общего характера (противоре-
чивость и несовершенство действующего законодательства,
нарушение правовых гарантий для субъектов хозяйствования);
административные барьеры при получении доступа товаров
на рынки (квотирование объемов закупок, сертификация товаров и услуг, маркировка товаров, регистрация товаров, техническая экспертиза и идентификация товаров);
административные барьеры при текущем осуществлении хо-
зяйственной деятельности (контрольно-надзорная деятельность уполномоченных государственных органов, установление форм обязательной отчетности, инспекционная деятельность уполномоченных государственных органов, введение
1
См.: Конкуренция и антимонопольное регулирование / под ред. А.Г. Цыганова.
М., 1999. С. 132.
2
См.: Там же. С. 133.
471
Лекция 8. Коррупция как деструктивный фактор в экономике
норм обязательных согласований и регистраций принимае-
1
мых решений с государственными органами)
.
Среди причин возникновения барьерных проблем называют
сложность форм отчетности, документов и требований по их заполнению, большое количество форм отчетности, частая периодичность
заполнения утвержденных форм, отсутствие прозрачности процедур,
недостаточная подготовка государственных служащих и низкий уровень их зарплаты2.
Административные барьеры порождают зависимость бизнеса от
власти, особенно на региональном и местном уровне. Существующие административные барьеры:
в малом бизнесе — препятствуют росту масштабов и легализа-
ции деятельности, ограничивают «стратегичность» развития;
в среднем бизнесе — создают значительные издержки для
бизнеса, формируют дополнительные препятствия к диверсификации деятельности, расширению инноваций и развитию экспортной деятельности;
в крупном бизнесе — подталкивают крупные предприятия к
выработке «договорной» (индивидуальной) модели взаимодействия с властью, ограничивают компании в самостоятельном принятии решений;
в целом создают предпосылки к тому, что «внешняя среда»
больше адаптируется к нуждам крупного бизнеса
3
.
Снижение барьеров — один из лозунгов административной реформы4. Но еще до масштабной реформы был принят Указ Прези-
1
См.: Истомина Л.А., Германович Г.В., Пятинкин С.Ф. и др. Малое предпринима-
тельство: как снизить административные барьеры? Зарубежный опыт. Мн., 2003.
С. 8.
2
См.: Там же. С. 7–9.
3
См.: Структурные изменения в российской промышленности / под ред. Е.Г. Яси-
на. М., 2004. С. 197.
4
Специалисты констатируют реальные изменения в законодательстве, заложив-
шие основу для устранения административных барьеров, например, в проектиро-
вании и строительстве. Это — переход от параллельных процедур проектирования
и приобретения прав на землю к четкой последовательности действий (сначала
приобретение прав на землю, а затем проектирование), публичность установле-
ния требований к проектированию, объединение всех видов экспертиз проект-
ной документации в единую государственную экспертизу, ликвидация института
согласований проектной документации, запрет истребования не предусмотрен-
472
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]