Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
4. Саморегулируемые организации: правовой статус и основы деятельности
Первая модель — делегированное саморегулирование — предполагает передачу государством части функций (лицензирование, контроль, надзор) органу, контролируемому членами организации, которая, в свою очередь, является объектом управления. Сущность такой
модели состоит в том, что задача принятия решений возлагается на
субъекты, обладающие более богатым опытом и имеющие представление о том, каким должно быть регулирование в данной области.
В саморегулировании такого вида необходимо соблюдение следующих важнейших принципов:
1) четкое установление в законе обязательных условий и требований к саморегулируемым организациям, в том числе условий делегирования им полномочий;
2) недопущение превращения СРО как профессиональных ассоциаций в закрытые непрозрачные системы;
3) открытость СРО, подразумевающая создание внутренних и
внешних механизмов контроля государства и общества за их
деятельностью;
4) избежание двойного регулирования участников рынка — членов СРО;
5) независимость СРО и ее участников друг от друга.
К недостаткам данной модели относится создание угрозы в отношении конкуренции на данном сегменте рынка, в связи с чем необходимо установление контроля антимонопольного органа за деятельностью СРО.
Вторая модель — добровольное саморегулирование — основана на
волеизъявлении отдельных участников рынка, которые берут на себя
обязательство поступать согласно установленному ими порядку, выходящему за рамки требований норм права. Участие государства в
создании таких объединений отменяет, но это не исключает того, что
добровольное саморегулирование может стать обязательным. Целью
функционирования саморегулирования в данном случае является
достижение конкурентного преимущества за счет демонстрирования
соответствия более высоким стандартам, т.е. положительного влияния участия в СРО на деловую репутацию. Роль государства при этом
ограничивается антимонопольным регулированием с целью недопущения ограничения конкуренции и введения в заблуждение потребителей путем незаконного использования логотипа саморегулируемой организации.
243
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
Третья — смешанная модель саморегулирования — предусматривает передачу государством части своих функций органу саморегулирования, тогда как за государством остается часть полномочий
прежде всего принудительного характера. Смешанное саморегулирование в основе своей должно быть добровольным. Важно, что полномочия регулирования в данном случае не делегируются: механизм
саморегулирования запускается в действие, но если он оказывается
неэффективным, прибегают к государственному механизму воздействия.
Третью модель иногда именуют сорегулированием, т.е. совместным участием в регулировании государства и различных участников
рынка (производителей, потребителей, инфраструктурных организаций — stakeholders). Если саморегулирование — это регулирование
деятельности бизнеса самим бизнесом, то сорегулирование — это регулирование определенной сферы совместно представителями бизнеса, государства и другими заинтересованными организациями.
Не все исследователи согласны с тем, что существование саморегулирования возможно при участии в той или иной форме государ-
1
ства. По данному вопросу высказаны следующие точки зрения
:
отдельные авторы полагают, что нормы саморегулирования
поддерживаются естественным путем: участие в системе саморегулирования является определенным знаком для потребителя, лишиться которого — значит лишиться конкурентных преимуществ. Поэтому саморегулирование возникает
(и должно возникать) из внутренних потребностей субъектов, без внешнего руководства, вмешательство государства
дискредитирует институт саморегулирования;
следующая группа авторов рассматривает саморегулирование
с участием государства в качестве одной из разновидностей
саморегулирования. Такое регулирование называют «делегированным»;
третья позиция сводится к тому, что саморегулирование за-
нимает срединные позиции между государственным регулированием и корпоративным саморегулированием, так как
1
См.: Мрясова Ю.Р. Саморегулирование в системе государственного регулирова-
ния // Предпринимательское право. 2009. № 1.
244
4. Саморегулируемые организации: правовой статус и основы деятельности
нормы СРО в полном объеме не обеспечены легальной защитой со стороны государства.
Вообще, саморегулирование, сорегулирование, дерегулирование — это давно ведущийся теоретический спор, в результате которого обосновываются подходы к административным реформам.
4.2. Саморегулируемые организации в России
Саморегулируемые организации в России возникли не в одночасье, но государственная политика в их отношении формировалась
фрагментарно. Государство допускало их к регулированию экономики постепенно. Пожалуй, впервые факт существования саморегулируемых организаций как таковых был признан в Указе Президента РФ от 4 ноября 1994 г. № 2063 «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации»
1
В нем говорилось, что Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) наделена полномочиями принимать обязательные для
федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и участников рынка ценных бумаг постановления и
распоряжения по вопросам регулирования рынка ценных бумаг, деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг и их
объединений (в том числе саморегулируемых организаций) и контроля за соблюдением законодательных и нормативных актов. Как
видно, саморегулируемые организации рассматривались в указе еще
только как объект государственного регулирования экономики.
Вслед за рынком ценных бумаг концепция саморегулируемых
организаций оформляется также и в правовом регулировании других видов деятельности, таких как реклама, оценочная и аудиторская
деятельность. Одновременно в программных документах различного
рода совершается поворот к саморегулированию экономики и усилению роли саморегулируемых организаций.
Так, правительственная Программа реформирования бухгалтерского учета в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности 1998 г.2 предположила создание ряда авторитетных
.
1
СЗ РФ. 1994. № 28. Ст. 2972 (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 1998. № 11. Ст. 1290.
245
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
и представительных профессиональных (саморегулирующихся) объединений, формирование системы профессиональной аттестации
бухгалтеров и аудиторов, присоединение к деятельности соответствующих международных профессиональных организаций (Международной федерации бухгалтеров и др.), разработку и широкое общественное признание норм профессиональной этики, организацию
общественного контроля за профессиональной деятельностью и др.
В Государственной программе защиты прав инвесторов на 1998–
1
1999 гг.
говорилось о продолжении развития негосударственных
форм защиты прав инвесторов, в том числе через механизм саморегулирования профессиональных участников рынка ценных бумаг,
о включении саморегулируемых организаций профессиональных
участников рынка ценных бумаг в мероприятия по контролю.
Основные направления единой государственной денежно-
2
кредитной политики на 2000 г., утвержденные Центробанком РФ
,
также предусматривали повышение роли саморегулирующихся организаций участников финансового рынка. В Федеральной программе
государственной поддержки малого предпринимательства в РФ на
3
2000–2001 гг.
планировался постепенный переход от государственного регулирования отдельных аспектов деятельности малого предпринимательства к саморегулированию через предпринимательские
союзы и объединения.
Наконец, Программа социально-экономического развития РФ
4
на среднесрочную перспективу (2002–2004 гг.
) ставила задачей разработку правовых основ деятельности организаций саморегулирования, устанавливающих высокие стандарты поведения хозяйствующих субъектов (членов этих организаций) на рынке. Предполагается внедрение саморегулирования деятельности профессиональных
участников рынка недвижимости.
Существование и повышающаяся роль саморегулируемых организаций учитывается и на международном уровне. Во многих
международно-правовых актах можно найти положения, регулирующие отношения государств с саморегулируемыми организациями.
1
СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3870.
2
СПС «КонсультантПлюс».
3
СЗ РФ. 2000. № 8. Ст. 959.
4
СЗ РФ. 2001. № 31. Ст. 3295 (с послед. изм.).
246
4. Саморегулируемые организации: правовой статус и основы деятельности
Например, Международный валютный фонд 26 сентября 1999 г. принял Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в
денежно-кредитной и финансовой политике: Декларацию прин-
1
ципов
. Установлено, что преимущества прозрачности денежнокредитной и финансовой политики могут подкрепляться соответствующими мерами в отношении подлежащих надзору учреждений и
саморегулируемых организаций, направленными на содействие прозрачности на рынках в целом.
То положение, что саморегулируемые организации подлежат государственному надзору, крайне важно, ибо не допускает их диктата.
Согласно п. 5.4 кодекса, если финансовые агентства осуществляют
функции надзора за саморегулируемыми организациями (например,
платежными системами), существующие между ними взаимоотношения следует раскрывать общественности. Если саморегулируемые организации уполномочены нести частичную ответственность
за процесс регулирования и надзора, они должны руководствоваться
той же надлежащей практикой обеспечения прозрачности, что и финансовые агентства.
В большинстве стран функции контроля за финансовым сектором распределены между рядом агентств. Таким образом, ответственность за регулирование деятельности банков и банковский надзор или за осуществление политики страхования банковских вкладов
в некоторых странах возложена на центральный банк или на независимое агентство банковского надзора или страхования вкладов, или
же такая ответственность разделена между разными органами государственного управления. Аналогичным образом ответственность за
проведение политики, связанной с контролем за отдельными категориями финансовых учреждений, может быть возложена на центральный банк или на специализированное агентство. В отдельных случаях (например, в отношении платежной системы) государственное
агентство контролирует деятельность саморегулируемых организаций частного сектора.
Международный кодекс рекламной практики, принятый Меж-
2
дународной торговой палатой 2 декабря 1986 г.
, признает широкие
властные полномочия саморегулируемых организаций. Рекламо-
1
СПС «КонсультантПлюс».
2
Закон. 1996. № 12. С. 54–57.
247
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
датели должны располагать такими доказательствами, чтобы иметь
возможность незамедлительно предоставить их организациям саморегулирования, ответственным за исполнение требований кодекса.
Никто из рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламоносителей не должен участвовать в продвижении рекламы, которая была
признана неприемлемой соответствующей организацией саморегулирования.
Федеральное законодательство в разные годы предусмотрело следующие виды саморегулируемых организаций
1
:
саморегулируемые организации арбитражных управляющих
(Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)
кредитных организаций»);
саморегулируемые организации управляющих компаний
(Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах»);
аккредитованные профессиональные аудиторские объеди-
нения (Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ
«Об аудиторской деятельности»);
саморегулируемые организации профессиональных участ-
ников рынка ценных бумаг (Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», Федеральный
закон от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»). Так, в
1996 г. при участии Минфина России и Центрального банка крупнейшими операторами рынка ценных бумаг была
учреждена Национальная фондовая ассоциация, которая
теперь объединяет около 200 кредитных организаций. Более того, в настоящее время эта ассоциация приступает к
созданию профессионального союза работников фондового рынка;
саморегулируемые организации оценщиков (Федеральный
закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»);
1
Указанные ниже законы см.: СПС «КонсультантПлюс».
248
4. Саморегулируемые организации: правовой статус и основы деятельности
саморегулируемые организации негосударственных пенси-
онных фондов (Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ
«О негосударственных пенсионных фондах»);
саморегулируемые организации в области рекламы (Феде-
ральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе»);
саморегулируемые организации в области связи (Федераль-
ный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»);
саморегулируемые организации жилищных накопитель-
ных кооперативов (Федеральный закон от 30 декабря 2004 г.
№ 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах»);
саморегулируемые организации ревизионных союзов сель-
скохозяйственных кооперативов (Федеральный закон от
8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации»);
саморегулируемые организации субъектов страхового дела
(Федеральный закон от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»);
саморегулируемые организации в области информационно-
телекоммуникационных сетей (Федеральный закон от
27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»);
саморегулируемые организации в сфере кадастровой дея-
тельности (Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ
«О государственном кадастре недвижимости»);
саморегулируемые организации в области инженерных изы-
сканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства (Градостроительный кодекс РФ);
саморегулируемые организации патентных поверенных (Фе-
деральный закон от 30 декабря 2008 г. № 316-ФЗ «О патентных поверенных»);
саморегулируемая организация — совет рынка (Федеральный
закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»).
Вообще, есть множество саморегулируемых организаций, созданных по всем канонам, т.е. добровольно и без законодательного
благословения — Гильдия российских риэлторов, Московский банковский союз, Национальная ассоциация таможенных брокеров,
Российская гильдия пекарей и кондитеров и др. Поэтому можно
различать СРО, поименованные в качестве таковых в законодатель-
249
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
стве (1), не нашедшие регулирования вообще (региональные ассоциации промышленников) (2) или не названные саморегулируемыми
напрямую (адвокаты, нотариусы) (3).
Высказана позиция, что если соизмерять многие из СРО с подходами административной реформы, то юридические лица, создаваемые участниками гражданского оборота в различных областях
экономики в целях самоорганизации своей деятельности (в том
числе предпринимательской или профессиональной), удовлетворения своих частных потребностей и интересов, по смыслу правовых актов, определяющих проведение административной реформы, не должны именоваться саморегулируемыми организациями,
поскольку таковыми не являются. Такие организации создаются
гражданами и юридическими лицами в форме обычных ассоциаций, союзов, некоммерческих партнерств и пр. (например, Ассоциация строителей России, Российская ассоциация маркетинга) в
соответствии с общими нормами законодательства о юридических
1
лицах
.
Долгое время существовала неясность в статусе саморегулируемых организаций. Они определялись и как общественные объединения, и как некоммерческие организации, основанные на членстве. Их права и обязанности часто реализовывались вне правового поля2.
4.3. Правовой статус саморегулируемых организаций
Основная цель саморегулируемых организаций — регулирование
и обеспечение деятельности профессионалов в том или ином сегменте экономической деятельности. Общие регулятивные и охранительные меры часто устанавливают более высокий уровень требований к
участникам, чем акты государственных органов. Это объяснимо, так
как многие сферы деятельности требуют узкого профессионализма,
собственных внутренних правил и регламентов. Поэтому и управлять здесь должны не просто менеджеры, а профессионалы, разбирающиеся во всех тонкостях своего ремесла.
1
См.: Денисов С.А. Саморегулирование или самоорганизация? // Гражданское пра-
во современной России / сост. О.М. Козырь и А.Л. Маковский. М., 2008.
2
См. подробно: Талапина Э.В. О правовом статусе саморегулируемых организа-
ций // Право и экономика. 2003. № 11. С. 28–36.
250
4. Саморегулируемые организации: правовой статус и основы деятельности
Те СРО, которые были созданы в соответствии с отраслевыми законами, были некоммерческими организациями (в том числе общественными объединениями). Их функции — в представлении законных интересов своих членов в их отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти
субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Функция регулирования выражается в разработке и установлении обязательных для выполнения своими членами правил профессиональной деятельности, внутренних правил и стандартов деятельности и профессиональной этики. Они также контролируют
деятельность своих членов на предмет соблюдения законодательства
и установленных правил, рассматривают жалобы на их действия.
Отраслевое законодательство предусматривает, что саморегулируемые организации ведут реестр своих членов. Они формируют
компенсационный (гарантийный) фонд или имущество общества
взаимного страхования для финансового обеспечения ответственности по возмещению убытков, причиненных их членами при осуществлении ими своей деятельности, могут создавать третейские суды для
разрешения разногласий между членами.
Принятый 1 декабря 2007 г. Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» унифицировал наконец правовой статус
1
. Во многом в него вошли все те положения, которые уже прош-
СРО
ли апробацию в отраслевом законодательстве. Необходимо отметить,
что из сферы действия названного закона исключены саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционных фондов,
паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных
фондов, жилищных накопительных кооперативов, негосударственных пенсионных фондов, кредитных организаций, бюро кредитных
историй.
Закон подытожил научные и судебные споры, определив само-
регулирование как самостоятельную и инициативную деятельность,
которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются раз-
1
Для популяризации и разъяснения основ функционирования СРО создан сайт:
<www.sro.ru>.
251
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
работка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.
Следуя сложившейся практике, саморегулируемыми организациями признаны некоммерческие организации, созданные в целях саморегулирования, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли
производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной
деятельности определенного вида.
Однако теперь для признания организации саморегулируемой
данная некоммерческая организация должна отвечать следующим
требованиям:
1) объединение в составе саморегулируемой организации в качестве ее членов не менее двадцати пяти субъектов предпринимательской деятельности или не менее ста субъектов
профессиональной деятельности определенного вида, если
федеральными законами в отношении саморегулируемых
организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, не установлено
иное;
2) наличие стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения
всеми членами саморегулируемой организации;
3) обеспечение саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед
потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами (посредством создания системы личного и (или)
коллективного страхования или формирования компенсационного фонда).
Исходя из определения саморегулирования, основной предмет
деятельности СРО — разработка и утверждение стандартов и правил
предпринимательской или профессиональной деятельности, под кото-
рыми понимаются требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации. Федеральными законами могут устанавливаться иные требования, стандарты и
правила, а также особенности содержания, разработки и установления стандартов и правил саморегулируемых организаций.
252
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]