Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
2. Экономическое прогнозирование и планирование
на мерами административной ответственности (в ст. 15.11 КоАП РФ
предусмотрены административные наказания за грубое нарушение
правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской
отчетности).
2. Экономическое прогнозирование и планирование
Институт планирования экономики был сильно политизирован в советские годы, составляя элемент управления командноадминистративной экономикой. Принцип планирования являлся
одним из важнейших конституционных положений авторитарного
социализма. Начиная с Конституции РСФСР 1918 г., среди вопросов общегосударственного значения появилось «установление основ
и общего плана всего народного хозяйства и отдельных его отраслей
на территории Российской Социалистической Федеративной Советской Республики». Эта норма была повторена в Конституции СССР
1924 г. А в Конституции СССР 1936 г. статьей 11 была закреплена роль планирования как основы хозяйства: хозяйственная жизнь
СССР определяется и направляется государственным народнохозяйственным планом в интересах увеличения общественного богатства, неуклонного подъема материального и культурного уровня трудящихся, укрепления независимости СССР и усиления его обороноспособности. Конституция СССР 1977 г. (ст. 16) определила, что
«руководство экономикой осуществляется на основе государственных планов экономического и социального развития, с учетом отраслевого и территориального принципов, при сочетании централизованного управления с хозяйственной самостоятельностью и инициативой предприятий, объединений и других организаций».
Между тем с точки зрения науки управления планирование необходимо. Отказ от планирования означает отказ от целеполагания
в государственном управлении, а следовательно, и от самого управления как такового, ибо в подобном случае на первое место выходят
стихийные механизмы с абсолютной непредсказуемостью их послед-
1
ствий
. Более того, планирование, только не директивное, а инди-
1
См.: Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функ цио-
нальные вопросы). М., 2000. С. 49.
303
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
кативное перенято многими странами. Оно с помощью государственной ориентации стимулирует развитие нужных направлений экономики (с помощью государственных инвестиций в определенные
производства или очаги культуры), способствует снижению налоговой нагрузки, улучшению таможенного регулирования и пр. О принципе планирования говорится даже в конституциях некоторых стран
1
(Бразилия, Индия, Испания, Португалия)
.
В том, что планирование необходимо и рыночной экономике,
сходится большинство исследователей. Причем как в обычных, ординарных условиях, так и (особенно) в кризисных. В стране, где укоренился самый либеральный подход к экономике, к планированию
прибегали именно в кризисные времена. Так, принятый в мае 1933 г.
в США Национальный акт о восстановлении промышленности способствовал выходу из кризиса в большой мере. В его рамках было
принято 557 законов, постановлений и более 200 инструкций. Для
руководства всей работой по восстановлению экономики была соз-
2
дана Национальная администрация восстановления
. Это — пример
«экстренного» планирования.
Планирование есть установление экономического будущего посредством построения активного образа, модели желаемого и намечаемого будущего состояния экономики при одновременном установлении путей, способов, средств и сроков достижения этого состояния, конечных рубежей планируемых действий3.
По обязательной силе планов можно выделить следующие их
виды:
императивные планы с правовой обязательностью для адре-
сатов, например планы застройки;
влияющие планы, задача которых — опосредованное воздей-
ствие на определенные действия при помощи так называемых
стимулирующих программ, например, предоставление субсидий или помощи при соответствующих плану действиях;
1
См.: Чиркин В.Е. Возможности и пределы публично-правовых инструментов
в условиях финансово-экономического кризиса // Государство и право. 2009.
№ 10. С. 10–11.
2
См.: Биншток Ф.И. Государственное регулирование предпринимательской дея-
тельности. М., 2003. С. 23.
3
См.: Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и социальными
процессами. М., 2009. С. 176.
304
2. Экономическое прогнозирование и планирование
индикативные планы с информативной функцией, например
показатели и предварительные расчеты среднесрочных финансовых планов
1
.
Ключевой чертой индикативного планирования является согласование интересов, такой план вырабатывается в процессе совместных обсуждений
2
.
В последние годы планирование в России возрождается — в виде
стратегических программ, направлений деятельности, годовых государственных заданий. Оценить их пока нельзя, поскольку срок исполнения этих планов еще не наступил. Причем «издержки планирования уже оказались значительными», особенно при внедрении
новых форм, например, ДРОНДов (докладов о результатах и основных направлениях деятельности)
3
. Нельзя отрицать тот факт, что в
плане достаточно велика политическая составляющая.
Планирование в современной практике — это целый ряд вариантов управленческого воздействия, от наиболее жесткого (директивного) до информационного. «Государственный план является разновидностью общественного контракта между правительством, государственными организациями и обществом. С одной стороны, в нем
фиксируются конечные результаты (обязательства перед обществом)
и необходимые для их достижения ресурсы. С другой стороны, наличие плана позволяет обеспечить исполнительскую дисциплину вну-
4
три бюрократии, согласованные действия ведомств»
.
Планирование обладает всеми признаками метода государственного управления:
используется органами исполнительной власти в целях реше-
ния задач государственного управления;
либо прямо установлено в нормах, определяющих статус ор-
гана исполнительной власти, либо вытекает из анализа норм
и существующей практики;
1
См.: Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву /
пер. с нем. М., 2000. С. 422.
2
См.: «Что и как следует планировать в рыночной экономике». Круглый стол
(ГУ—ВШЭ, 28 октября 2009 г.) // Вопросы государственного и муниципального
управления. 2009. № 4. С. 52.
3
См.: Там же. С. 44.
4
См.: Там же. С. 45.
305
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
является конкретным способом реализации государствен-
ного управления и вызывает юридические последствия;
выбор планирования в качестве метода управления обуслов-
1
лен компетенцией субъекта государственного управления
.
В плановом процессе принято выделять несколько этапов: предвидение, прогнозирование, программирование и собственно плани-
2
рование
.
Основные положения теории предвидения были разработаны
Н.Д. Кондратьевым:
1) предвидение будущего строится на глубокой научной основе познания закономерностей строения, динамики и взаимосвязей прогнозируемого объекта;
2) наиболее сложным и ответственным элементом теории предвидения будущего является прогноз циклической динамики
исследуемых объектов, смены циклов и их фаз, периодически возникающих кризисов. Циклы — всеобщая форма движения любых систем в природе и обществе;
3) различают три типа предвидения в социально-экономической
области. Первый — предвидение нерегулярных, протекающих без определенной правильности событий. Это предсказание конкретного события и степени его интенсивности — прямой прогноз события или косвенный, связанный
с наступлением другого, более известного события. Второй
тип — предвидение событий, которые в своем ходе обнаруживают более или менее правильную повторяемость, или цикличность. Здесь возможен прямой прогноз путем построения кривых предвидения либо косвенный, отражающий взаимосвязь нескольких циклических процессов. Третий тип
состоит в предвидении развития тех или иных общих тенденций, например, тенденции хозяйственного роста или упадка
той или иной страны, той или другой отрасли хозяйства, общих тенденций движения цен. Он рассчитан на длительный
1
См.: Кудряшова Е.В. Вопросы правового регулирования государственного плани-
рования // Журнал российского права. 2009. № 10. С. 53.
2
См.: Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и пред-
принимательства: правовые проблемы. М., 2005. С. 192.
306
2. Экономическое прогнозирование и планирование
период и более достоверен, однако носит достаточно неконкретный характер;
4) разрабатывая методологию предвидения будущего, необходимо исходить из сочетания генетического и телеологическо-
1
го подходов
.
Генетический подход исходит из анализа предыстории развития
объекта, фиксирует его основополагающие факторы, определяющие
особенности развития, и на этой основе делает выводы относительно
состояния прогнозируемого объекта в будущем. Такой подход присущ «сторонним наблюдателям» процессов. Телеологический подход (телео — цель) больше присущ активным участникам происходящих в экономике явлений. Он исходит из целевых установок развития данного объекта и степени приближения его к поставленным
задачам
2
.
В настоящее время процесс государственного прогнозирования
в социально-экономической сфере регулируется Федеральным законом от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»3. Согласно закону государственное прогнозирование
социально-экономического развития Российской Федерации — система научно обоснованных представлений о направлениях социальноэкономического развития Российской Федерации, основанных на
законах рыночного хозяйствования. Результаты государственного
прогнозирования социально-экономического развития Российской
Федерации используются при принятии органами законодательной
и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в области социально-экономической политики государства.
Законом предусмотрены разные классификации государственных прогнозов социально-экономического развития. В зависимости
от периода прогнозирования различаются прогнозы на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы.
Прогноз социально-экономического развития на долгосрочную перспективу разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период.
1
См.: Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и пред-
принимательства: правовые проблемы. М., 2005. С. 192–194.
2
См.: Орешин В.П. Государственное регулирование экономики. М., 1999. С. 62.
3
СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871 (с послед. изм.).
307
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
На основе прогноза социально-экономического развития на долгосрочную перспективу Правительство Российской Федерации организует разработку концепции социально-экономического развития
Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Под концеп-
цией социально-экономического развития Российской Федерации по-
нимается система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших
направлениях и средствах реализации указанных целей. Данные прогнозы социально-экономического развития и концепции социальноэкономического развития Российской Федерации на долгосрочную
перспективу подлежат опубликованию.
Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную
перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегод-
но корректируется. Он подлежит опубликованию.
Порядок разработки прогноза социально-экономического развития и порядок разработки концепции социально-экономического
развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу
определяются Правительством Российской Федерации. Такой документ появился только в 2009 г. — Правила разработки прогноза
социально-экономического развития Российской Федерации (утверждены постановлением Правительства РФ от 22 июля 2009 г.
№ 596)
1
.
В специальном разделе первого после вступления в должность послания Президента Российской Федерации характеризуется состояние экономики Российской Федерации, формулируются
и обосновываются стратегические цели и приоритеты социальноэкономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, приводятся важнейшие целевые макроэкономические показатели, характеризующие социально-экономическое
развитие Российской Федерации на среднесрочную перспективу.
Исходя из этого, Правительство РФ разрабатывает программу
социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Под программой социально-экономического
развития Российской Федерации понимается комплексная система
целевых ориентиров социально-экономического развития Россий-
1
СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3833.
308
2. Экономическое прогнозирование и планирование
ской Федерации и планируемых государством эффективных путей и
средств достижения указанных ориентиров.
В программе социально-экономического развития Российской
Федерации на среднесрочную перспективу должны быть отражены:
оценка итогов социально-экономического развития Россий-
ской Федерации за предыдущий период и характеристика состояния экономики Российской Федерации;
концепция программы социально-экономического развития
Российской Федерации на среднесрочную перспективу;
макроэкономическая политика;
институциональные преобразования;
инвестиционная и структурная политика;
аграрная политика;
экологическая политика;
социальная политика;
региональная экономическая политика;
внешнеэкономическая политика.
Программа социально-экономического развития Российской
Федерации на среднесрочную перспективу официально представляется Правительством РФ в Совет Федерации и Государственную
Думу.
Прогноз социально-экономического развития на краткосрочную
перспективу разрабатывается ежегодно. Ежегодное послание Прези-
дента Российской Федерации, с которым он обращается к Федеральному Собранию, должно содержать специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического
развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и
уточнению указанной программы с выделением задач на предстоя-
1
щий год
.
Правительство РФ одновременно с представлением проекта федерального бюджета представляет Государственной Думе следующие
документы и материалы:
итоги социально-экономического развития Российской Фе-
дерации за прошедший период текущего года;
1
Анализ посланий Президента РФ показывает, что в них почти никогда не выде-
ляется такой специальный раздел (послания вообще не структурированы).
309
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
прогноз социально-экономического развития на предстоя-
щий год;
проект сводного финансового баланса по территории Рос-
сийской Федерации;
перечень основных социально-экономических проблем
( задач), на решение которых направлена политика Правительства Российской Федерации в предстоящем году;
перечень федеральных целевых программ, намеченных к
финансированию за счет средств федерального бюджета на
предстоящий год;
перечень и объемы поставок продукции для федеральных го-
сударственных нужд по укрупненной номенклатуре;
намечаемые проектировки развития государственного секто-
ра экономики.
Порядок рассмотрения представленных документов и материалов определяется Государственной Думой при обсуждении проекта федерального бюджета на предстоящий год. Итоги социальноэкономического развития Российской Федерации за предыдущий
год представляются Правительством Российской Федерации в Совет
Федерации и Государственную Думу не позднее февраля текущего
года и подлежат опубликованию.
Однако система прогнозирования, регулируемая законом, слабо реализована на практике. Сроки и регулярность разработки этих
документов не выдерживаются. Например, первая долгосрочная
концепция появилась только в 2008 г. — Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на
период до 2020 г. (утверждена распоряжением Правительства РФ
1
от 17 ноября 2008 г. № 1662-р
, далее — Концепция 2020), а последняя среднесрочная программа уже истекла сроком действия — Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную
перспективу (2006–2008 гг.) (утверждена распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р). Прогноз развития государственного сектора экономики РФ был принят всего раз (постановление Правительства РФ от 4 января 1999 г. № 1
2
). Нормы за-
кона о краткосрочном планировании вообще применяются в части,
1
СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489 (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 304 (с послед. изм.).
310
2. Экономическое прогнозирование и планирование
не противоречащей Бюджетному кодексу РФ (Федеральный закон от
9 июля 1999 г. № 159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодек-
1
са Российской Федерации»
).
Действительно, в Бюджетном кодексе есть нормы, касающиеся
разработки прогнозов социально-экономического развития, «вплетенные» в процесс составления проектов бюджетов. Так, БК РФ
предусматривает, что прогноз социально-экономического развития
Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не
менее трех лет (ст. 173). Разъясняются понятия «среднесрочный финансовый план субъекта Российской Федерации (муниципального образования)», «прогнозирование доходов бюджета» (ст. 174.1),
«планирование бюджетных ассигнований» (ст. 174.2). Из программ
в Бюджетный кодекс попали только долгосрочные целевые программы (ст. 179).
При этом Бюджетный кодекс затрагивает вопросы прогнозов в
их финансовой части. В любом случае, такое длительное коллизирующее состояние законодательства не может способствовать успешной правоприменительной практике. Нужно учитывать и то, что современное планирование тесно связано с бюджетированием. Один
из видов плана — консолидированный бюджет.
Скоро на смену «вялому» закону о прогнозировании должен
прийти закон о государственном стратегическом планировании. Этот
законопроект характеризуется Минэкономразвития как рамочный,
который содержит перечень документов стратегического планирования долгосрочного характера, включая концепцию долгосрочного развития и отраслевые стратегии, и среднесрочные документы —
основные направления деятельности правительства и федеральные
целевые программы. Определены типы документов, эскизно обозначены их содержание, связь и последовательность. Первичными признаны прогнозы как основа других стратегических разработок2.
Поскольку планирование, как любая административная деятельность, не может избежать свободы усмотрения, то решения в
области планирования должны быть оспариваемы на основании не
только их законности, но также на основании пропорционально-
1
СЗ РФ. 1999. № 28. СТ. 3492 (с послед. изм.).
2
См.: <http://www.rg.ru/2009/11/17/strategiya.html>.
311
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
сти целей и средств их достижения и пропорциональности ограничения прав граждан (например, если прекращено финансирование
значимого для жителей объекта). Возмещаться должны и убытки,
причиненные государственным планированием. Но в настоящее
время граждане не являются субъектами бюджетных прав, и суды
оставляют их иски без рассмотрения. Пока что только бюджетное
учреждение может обращаться в суд по причине недофинансирования. Кроме того, остается проблема прозрачности процесса пла-
1
нирования
.
В субъектах РФ разработана собственная нормативная база экономического прогнозирования. В законодательстве субъектов РФ о
региональном прогнозировании и планировании используются прогнозы и годовые индикативные планы2. Кстати, ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию дали импульс высшим
должностным лицам субъектов Российской Федерации к подготовке своих собственных политических обращений к нормотворческим
органам о социально-экономическом положении, бюджетной политике и основных направлениях развития регионов3.
Такое разделение основано на конституционной норме, относящей к ведению Российской Федерации установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (п. «е» ст. 71
Конституции РФ).
В настоящее время в связи с проведением административной
реформы в подходе к прогнозированию актуализировалась система бюджетирования по результатам. В Концепции административной реформы подчеркивается важность внедрения системы планирования и проектного управления. Разработка такой системы должна осуществляться одновременно с внедрением новых комплексных
механизмов целеполагания и бюджетирования, ориентированных на
результат. Концепция 2020 называет одним из направлений систе-
1
См.: «Что и как следует планировать в рыночной экономике». С. 56–58.
2
См.: Дойников И.В. Региональное экономическое право. М., 2004. С. 102.
3
См.: Брюнин В.В. Послания высших должностных лиц субъектов Российской Фе-
дерации как фактор, определяющий стратегическое планирование законодатель-
ной деятельности // Адвокат. 2008. № 9.
312
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]