Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
5. Государственная поддержка
3) наименование видов товаров, объем товаров, произведенных и (или) реализованных хозяйствующим субъектом, в отношении которого имеется намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, в течение двух
лет, предшествующих дате подачи заявления, либо в течение
срока осуществления деятельности, если он составляет менее
чем два года, с указанием кодов видов продукции;
4) бухгалтерский баланс хозяйствующего субъекта, в отношении которого имеется намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, по состоянию на последнюю отчетную дату, предшествующую дате подачи заявления, либо, если хозяйствующий субъект не представляет в
налоговые органы бухгалтерский баланс, иная предусмотренная законодательством Российской Федерации о налогах и
сборах документация;
5) перечень лиц, входящих в одну группу лиц с хозяйствующим
субъектом, в отношении которого имеется намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию,
с указанием основания для вхождения таких лиц в эту группу;
6) нотариально заверенные копии учредительных документов
хозяйствующего субъекта.
У антимонопольного органа имеется один месяц для рассмотрения поданного заявления. Решение может быть одним из следующих:
1) о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции;
2) о продлении срока рассмотрения этого заявления, если в ходе
его рассмотрения антимонопольный орган придет к выводам
о том, что предоставление такой преференции может привести к устранению или недопущению конкуренции, либо о
том, что такая преференция, возможно, не соответствует указанным целям, и необходимо получить дополнительную информацию для принятия решения. По указанному решению
срок рассмотрения этого заявления может быть продлен не
более чем на два месяца;
3) об отказе в предоставлении государственной или муниципальной преференции;
4) о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции и введении ограничения в отно-
383
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
шении предоставления государственной или муниципальной
преференции (для уменьшения ее негативного влияния на
конкуренцию). Ограничениями могут являться:
а) предельный срок предоставления государственной или
муниципальной преференции;
б) круг лиц, которым может быть предоставлена государ-
ственная или муниципальная преференция;
в) размер государственной или муниципальной преферен-
ции;
г) цели предоставления государственной или муниципаль-
ной преференции;
д) иные ограничения, применение которых оказывает влия-
ние на состояние конкуренции.
В этом случае заявитель обязан представить документы, подтверждающие соблюдение установленных ограничений, перечень
которых устанавливается антимонопольным органом, в месячный
срок с даты предоставления государственной или муниципальной
преференции.
Формой реагирования антимонопольного органа на нарушения в
этой сфере является предписание.
Оценивая деятельность по контролю за предоставлением государственной и муниципальной помощи за 2007 г., ФАС РФ сделала вывод о несовершенстве законодательства, о недостаточной активности антимонопольных органов в этой сфере контроля (от 30%
до 50% территориальных органов ФАС РФ по разным показателям
продемонстрировали нулевую активность), о бездействии самих органов власти (поступило только одно ходатайство от территориального органа ФОИВ о даче согласия на предоставление государственной помощи)
1
.
Федеральный закон «О защите конкуренции» устанавливает антимонопольные требования к торгам. В плане государственной поддержки важны установленные законом исключения. Так, в соответствии со ст. 17.1 «Особенности порядка заключения договоров в
отношении государственного и муниципального имущества» заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров,
1
См.: <http://fas.gov.ru/competition/20116.shtml>.
384
5. Государственная поддержка
предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в
отношении государственного или муниципального имущества, не
закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного
управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров. Заключение договоров субаренды, передачи арендованного государственного и муниципального имущества в безвозмездное пользование также должно осуществляться по результатам проведения
1
торгов
.
Исключение составляют случаи предоставления указанных прав
на такое имущество:
1) на основании международных договоров Российской Федерации (в том числе межправительственных соглашений), федеральных законов, устанавливающих иной порядок распоряжения этим имуществом
2
, актов Президента Российской
Федерации, актов Правительства Российской Федерации,
решений суда, вступивших в законную силу;
2) государственным органам, органам местного самоуправления, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации;
3) государственным и муниципальным учреждениям, государственным корпорациям, государственным компаниям;
4) некоммерческим организациям, созданным в форме ассоциаций и союзов, религиозных и общественных организаций
(объединений) (в том числе политическим партиям, общественным движениям, общественным фондам, общественным учреждениям, органам общественной самодеятельности,
профессиональным союзам, их объединениям (ассоциаци-
1
См.: <http://chel.fas.gov.ru/page.php?id=969>.
2
Например, заключение договора аренды с субарендатором на имущество, нахо-
дившееся в его пользовании в соответствии с договором субаренды, в пределах
оставшегося срока субаренды на условиях, соответствующих условиям прекращенного договора аренды, в связи с досрочным прекращением договора аренды, предусмотренное п. 1 ст. 618 Гражданского кодекса Российской Федерации,
не является нарушением антимонопольного законодательства. Или проведение
приватизации государственного и муниципального имущества по особому закону. Однако при этом общий антимонопольный режим действует, что означает
распространение на предоставление в процессе приватизации преимуществ режима преференций (<http://chel.fas.gov.ru/page.php?id=969>).
385
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
ям), первичным профсоюзным организациям), объединений
работодателей, товариществ собственников жилья;
5) адвокатским, нотариальным, торгово-промышленным палатам;
6) образовательным учреждениям независимо от их органи зацион но-правовых форм, включая государственные и муниципальные образовательные учреждения, и медицинским
учреждениям частной системы здравоохранения;
7) для размещения объектов почтовой связи;
8) лицу, обладающему правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случае
если передаваемое имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности;
9) в порядке предоставления государственных и муниципальных преференций;
10) лицу, с которым заключен государственный или муниципальный контракт по результатам конкурса или аукциона, проведенных в соответствии с Федеральным законом от
21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», если предоставление указанных прав было предусмотрено конкурсной документацией,
документацией об аукционе для целей исполнения этого государственного или муниципального контракта. Срок предоставления указанных прав на такое имущество не может превышать срок исполнения государственного или муниципального контракта;
11) на срок не более чем тридцать календарных дней в течение
шести последовательных календарных месяцев (предоставление указанных прав на такое имущество одному лицу на совокупный срок более чем тридцать календарных дней в течение шести последовательных календарных месяцев без проведения конкурсов или аукционов запрещается);
12) взамен недвижимого имущества, права в отношении которого прекращаются в связи со сносом или с реконструк цией
здания, строения, сооружения, которыми или частью кото-
386
5. Государственная поддержка
рых является такое недвижимое имущество, либо в связи с
предоставлением прав на такое недвижимое имущество государственным или муниципальным образовательным учреждениям, медицинским учреждениям. При этом недвижимое
имущество, права на которое предоставляются, должно быть
равнозначным ранее имевшемуся недвижимому имуществу
по месту расположения, площади и определяемой в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим оценочную деятельность, стоимости. Условия, при
которых недвижимое имущество признается равнозначным
ранее имеющемуся недвижимому имуществу, устанавливаются федеральным антимонопольным органом;
13) правопреемнику приватизированного унитарного предприятия в случае, если такое имущество не включено в состав подлежащих приватизации активов приватизированного унитарного предприятия, но технологически и функционально
связано с приватизированным имуществом и отнесено федеральными законами к объектам гражданских прав, оборот
которых не допускается, или к объектам, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности.
387
Лекция 7
Управление государственной
собственностью
1. Основы управления
государственной собственностью
1.1. Состав государственной собственности
Публичное имущество существовало во все времена, при этом
объем государственной собственности различен в странах мира.
В основном он концентрируется в электроэнергетике, газовой промышленности, железнодорожном и воздушном транспорте, автомобилестроении. Например, в США в федеральную недвижимость
входят системы по производству и распределению электроэнергии,
системы связи и навигационное оборудование, системы энерго-,
газо- и водоснабжения, научно-исследовательское оборудование,
дороги и мосты, железные дороги, системы ирригации и орошения,
аэродромные покрытия, портовые сооружения, военное имущество
и техника, мемориалы и памятники.
В России исторически доля государственной собственности
была велика — и в имперский период, не говоря уже о полном огосударствлении советской экономики. Затем многое поменялось в результате экономических реформ, начатых в 1988 г., когда объем государственной собственности резко снизился. Согласно Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ
388
1. Основы управления государственной собственностью
(от 9 сентября 1999 г., но она не обновлялась)1 всего в России насчитывается 13 786 унитарных предприятий и 23 099 учреждений. Сейчас их около 11 000. По данным, озвученным еще Министерством
имущественных отношений РФ, эффективно управлять и качественно контролировать все государственные унитарные предприятия у
государства нет сил, поэтому после приватизации должно остаться 1500–2000 государственных предприятий, преимущественно в
2
военно-промышленном комплексе
.
Обычно объектами государственной собственности выступают:
1) земельные участки, участки недр, лесной фонд, водные и
иные природные ресурсы и природные объекты;
2) средства бюджета, внебюджетных фондов, валютные ценности и ценные бумаги, депозиты в банковских учреждениях;
3) имущество государственных предприятий и учреждений;
4) объекты жилищного фонда;
5) объекты нежилого фонда;
6) исторические и культурные ценности;
7) государственные архивы, библиотечные и музейные фонды;
8) доли в общей собственности;
9) доли (вклады) в уставных (складочных) капиталах хозяйственных обществ и товариществ;
10) продукты интеллектуального и творческого труда;
11) пакеты акций;
12) имущество органов государственной власти.
Перечисленные объекты подвергаются воздействию различных правовых режимов. Вообще, правовой институт государственной собственности носит комплексный характер. Прежде всего, множество конституционных норм затрагивает те или иные вопросы государственной собственности (ст. 8, 34, 35, 36, 71, 72, 114,
130 Конституции РФ). Подробно регламентирует право собственности вообще и право государственной собственности в частности
Гражданский кодекс РФ (понятие права собственности, субъектов
права государственной собственности, права хозяйственного ведения и оперативного управления). Земельный кодекс РФ, Водный
1
СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626 (с послед. изм.).
2
См.: Беккер А. Первая прибыль от «красных директоров» // Ведомости. 2001.
22 мая.
389
Лекция 7. Управление государственной собственностью
кодекс РФ, Лесной кодекс РФ освещают вопросы государственной
собственности на перечисленные виды ресурсов. Вопросы государственной собственности подняты в ряде других нормативных актов
разного профиля.
Согласно ст. 214 ГК РФ государственной собственностью в РФ
является имущество, принадлежащее на праве собственности РФ
(феде ральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ — республикам, краям, областям,
городам федерального значения, автономной области, автономным
округам (собственность субъекта РФ).
Однако это отнюдь не означает, что государственная собственность полностью подчинена режиму гражданского права.
И даже в гражданском праве правовые режимы вещей различаются, поскольку могут быть вещи, изъятые из оборота, и вещи, ограниченные в обороте. Более того, в п. 3 ст. 212 ГК РФ говорится,
что законом определяются виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности. Иными словами, возможна исключительная государственная
собственность; к сожалению, это понятие не раскрыто в нашем
законодательстве. Например, исключительной государственной
собственностью можно считать изъятые из оборота вещи (ресурсы
континентального шельфа; территориальные воды и морские экономические зоны РФ; заповедники; целебные источники; памятники истории и культуры; вооружение; объекты оборонного значения; недра и др.).
1.2. Формы управления государственной собственностью
Рассмотрение государства как собственника затрагивает как минимум две проблемы. Первая — организационного свойства. Государство — это сложноустроенный субъект, который действует через
государственные органы. Поэтому даже если государство признается собственником, в конкретные сделки вступают его органы, действуя в рамках своей компетенции. А это выходит далеко за рамки
гражданско-правового представительства.
Вторая проблема — сущностная. Классический собственник осуществляет владение, пользование и распоряжение в своем интересе,
а государство — в интересе публичном. Более того, основная форма деятельности государства — управление, а потому даже собствен-
390
1. Основы управления государственной собственностью
ностью оно управляет. Таким образом, осуществление государством
полномочий собственника (владения, пользования, распоряжения)
происходит посредством управления.
Любопытно, что чем крупнее собственность, тем востребованнее
этот публично-правовой механизм управления даже обычными собственниками (например, при доверительном управлении)
1
.
Организация управления государственной собственностью в широком смысле представляет собой сложную совокупность действий го-
сударства, как-то:
определение государственной политики в области государст-
венной собственности;
образование институциональной основы управления (учреж-
дение органов государственной власти и наделение их компетенцией), учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение государственной собственностью (необходимо определить виды субъектов, установить их правовой
статус, осуществить регистрацию);
учет объектов государственной собственности (инвентари-
зация, классификация объектов, учет в реестрах объектов и
сделок с ними);
распределение объектов государственной собственности
между субъектами;
осуществление непосредственного управления (приватизация,
разграничение государственной собственности, национализация, гражданско-правовые сделки, банкротство и пр.).
Соответственно в узкоправовом смысле управление государствен-
ной собственностью можно определить как осуществление уполномоченными государственными органами посредством механизма
управления правомочий владения, пользования и распоряжения государственной собственностью
2
.
Процесс управления государственной собственностью основывается на тесной взаимосвязи экономических и юридических отно-
1
См. подробнее: Талапина Э.В. Вопросы организации управления государственной
собственностью // Журнал российского права. 2001. № 3. С. 64–73.
2
Авторская концепция управления государственной собственностью представле-
на в отдельном монографическом исследовании. См. подробнее: Талапина Э.В.
Управление государственной собственностью. СПб., 2002.
391
Лекция 7. Управление государственной собственностью
шений, однако он отнюдь не однообразен. Управление собственностью реально протекает в различных формах, отображающих особенности правового режима объекта управления и правового статуса, а
также порядка действий субъекта управления. Форма управления
государственной собственностью — это совокупность юридических
средств, приемов, режимов, способов и т.п., применяемых государством для целенаправленного воздействия на тот или иной объект
(группу объектов) государственной собственности с целью его (их)
эффективного использования.
Формы управления государственной собственностью можно
классифицировать по объектам такого воздействия, но это не будет
продуктивным (управление казной, земельными участками и пр.).
В принципе, особенности некоторых объектов собственности предопределяют наличие особой формы управления ими. Дело в том,
что управляющее воздействие может быть преобразующим, и тогда
его смысл как раз в совершении определенного рода действий по отношению к разным объектам — это такие формы, как приватизация,
национализация, банкротство государственных предприятий, задачей которых является смена состояний. Управляющее воздействие
также может распространяться на определенную группу объектов с
учетом специфики их правового режима — управление унитарными
предприятиями, акциями, информационными ресурсами.
Таким образом, формы управления государственной собственностью можно разделить на: 1) преобразующие (трансформирую-
щие) — приватизация, национализация, разграничение государственной собственности, гражданско-правовые сделки с государственным
имуществом, а также сделки смешанного характера — государственные закупки, концессионные соглашения, создание, реорганизация
и ликвидация государственных организаций (включая банкротство)
и 2) текущие (оперативные) — учет и регистрация объектов, управление государственными организациями, землей, акциями и т.д. Оговоримся, что это лишь основные формы.
В принципе все вопросы по управлению государственной
собственностью должен содержать специальный федеральный закон. Об этом говорится и в ГК РФ, который ровно по этой причине весьма скуп в отношении государственной собственности.
Но федерального закона нет уже много лет, что, однако, не мешает
субъектам федерации принимать собственные законы по этому поводу (и регулировать использование своей собственности). Правда,
392
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]