Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
Лекция 8
Коррупция как деструктивный
фактор в экономике
1. Теневая экономика и коррупция
Теневая экономика в той или иной мере сопутствует любой экономической деятельности. Обычно ее делят на два сектора — криминальный и некриминальный (серый), а сам факт сокрытия от
государства какой-либо деятельности связывают с двумя мотивами — стремлением субъектов хозяйствования к минимизации своих издержек и их желанием избежать насильственного прекращения
деятельности ввиду ее противоправности1.
Западные исследователи выделяют следующие факторы, определяющие масштабы и динамику теневой экономики:
1) тяжесть налогообложения;
2) размеры получаемого на душу населения дохода;
3) продолжительность рабочего времени;
4) масштабы безработицы;
5) роль государственного сектора.
Несмотря на то, что государство ведет борьбу с криминалом, оно
само может оказаться вовлеченным в преступную экономическую
деятельность. В целом степень ответственности государства за мас-
1
См.: Попов Ю.Н., Тарасов М.Е. Теневая экономика в системе рыночного хозяй-
ства. М., 2005. С. 28.
453
Лекция 8. Коррупция как деструктивный фактор в экономике
штабы теневой экономики и наносимый ею ущерб может быть оценена по следующим направлениям:
нарушение самим государством правовых норм, морально-
нравственных принципов общества (правовой и этический
произвол);
теневые сговоры государства и его представителей с олигар-
хами, противоречащие интересам общества;
коррупция государственных чиновников, превращение госу-
дарственных институтов в систему, которую можно определить как коррумпированное государство;
непрофессионализм государственных политиков и их субъек-
тивные ошибки и просчеты в экономической политике, имеющие следствием развитие вынужденной нелегальной эко-
1
номики
.
Общая тенденция активного роста теневой экономики характерна для всех постсоветских стран. В современной России теневая
экономика представлена в различных отраслях неравномерно. Так,
по оценкам Госкомстата Российской Федерации, на теневой сектор
в строительстве приходится около 8% всех видов деятельности, а в
торговле этот показатель превышает 63%2.
Исследователями выделяются разные причины создания теневой
экономики в России в период реформ. Прежде всего, это реализация
модели экономического реформирования, включающей:
а) массовую форсированную приватизацию;
б) одномоментную либерализацию цен;
в) стихийное «открытие» экономики внешнему миру;
г) деструктивную денежно-кредитную политику;
д) жесткий налоговый прессинг отечественных товаропроизво-
дителей3.
Кроме того, это тотальная коррумпированность госаппарата;
низкая роль права и судебной системы, ее подчиненность теневому
финансовому капиталу; образование финансовых кланов, которые
1
См.: Попов Ю.Н., Тарасов М.Е. Теневая экономика в системе рыночного хозяй-
ства. М., 2005. С. 43.
2
См.: Горкина Л.А. Структура и масштабы теневой экономики в России // Безопас-
ность бизнеса. 2009. № 2.
3
См.: Горкина Л.А. Факторы, обусловливающие развитие теневой экономики //
Налоги (газета). 2009. № 3.
454
1. Теневая экономика и коррупция
в качестве покровителей имеют представителей различных органов
государственной власти, распоряжающихся крупным капиталом; деградация бюджетной системы и т.п.
1
В связи с теневой экономикой нельзя не затронуть проблему
юридической ответственности за экономические правонарушения.
Вообще, человеческое общество в конце XX столетия оказалось в
криминальном капкане:
в условиях демократии, рыночной экономики и законосо-
блюдающей уголовной юстиции оно не совсем справляется
с интенсивно растущей, считающейся только с грубой силой
и динамично приспосабливающейся к новым возможностям
уголовной преступностью;
в условиях тоталитаризма, командной экономики и всемо-
гущих правоохранительных органов с дискреционными полномочиями государство может удержать уголовную преступность под контролем, но лишь такими методами, которые намного опаснее вульгарной уголовной преступности
2
.
В отношении прошедших реформирований гл. 22 УК РФ (преступления в сфере экономической деятельности) исследователи
отмечают противоречивые тенденции, свидетельствующие об отсутствии ясной и последовательной политики государства в этой
сфере. С одной стороны, наблюдается процесс криминализации, с
другой — ограничение вмешательства государства в сферу экономических отношений и либерализация наказания. Так, после вступления в силу УК РФ была установлена ответственность за неисполнение обязанностей налогового агента, нарушение порядка
учета прав на ценные бумаги, и одновременно декриминализованы
действия, связанные с заведомо ложной рекламой и обманом потребителей
3
.
1
См.: Рахматуллин М.А., Вадюхина Р.Р. Социально-экономические причины
и факторы развития теневой экономики в России // Безопасность бизнеса.
2005. № 4.
2
См.: Лунеев В.В. Рыночная экономика и экономическая преступность в Рос-
сии // Экономическая преступность / под ред. В.В. Лунеева, В.И. Борисова. М.,
2002. С. 17.
3
См.: Мурадов Э.С. Уголовно-правовая политика противодействия экономической
преступности: современное состояние // Законы России. Опыт. Анализ. Практи-
ка. 2010. № 2. С. 87–88.
455
Лекция 8. Коррупция как деструктивный фактор в экономике
Выделяется также проблема искусственной криминализации экономической деятельности, что способно ограничить возможности
гражданско-правовых способов защиты интересов потерпевшего
1
.
Одним из «ярких» проявлений теневой экономики является коррупция. В этимологическом плане слово «коррупция» образовано от
латинского corruptio и означает порчу, обольщение, подкуп2. В последние годы толкование коррупции вышло за пределы взяточничества. В международных актах она понимается как любое использование властных полномочий ради личной выгоды. Конвенция о
гражданско-правовой ответственности за коррупцию
3
(заключена в
Страсбурге 4 ноября 1999 г., Россия не участвует) придерживается
широкого понимания коррупции (как предоставления любого преимущества, искажающего нормальное выполнение обязанности).
Более того, субъектом коррупционных деяний может быть и лицо,
занятое в частном секторе.
Часто цитируемое определение коррупции, данное Джозефом
Лапаломбаром, оказывается ошибочным применительно к Восточной Европе. Политической коррупцией он называет практически
любое действие, при совершении которого должностное лицо отступает от своих определенных законом обязанностей в обмен на получение персональных выгод. Однако в Восточной Европе «коррумпированные» чиновники зачастую делают именно то, что в любом случае должны были бы сделать в соответствии с законом. Кроме того,
чиновники могут отступать от своих обязанностей из соображений
4
лояльности и без какой-либо личной выгоды
.
Чаще всего коррупция определяется через перечень коррупционных деяний, как это сделано в Конвенции ООН против корруп-
5
ции 2003 г.
При этом Конвенция ООН против коррупции относит
1
См.: Верховенство права и проблемы его обеспечения в правоприменительной
практике: международная коллективная монография. М., 2009. С. 126.
2
См.: Петрученко О. Латино-русский словарь. Репринт 9-го издания 1914 г. М.,
1994.
3
СПС «КонсультантПлюс».
4
См.: Шайо А. Коррупция, клиентелизм и будущее конституционного государства
в Восточной Европе // Конституционное право: восточноевропейское обозрение.
1999. № 1. С. 3.
5
СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2780.
456
1. Теневая экономика и коррупция
к субъектам коррупции любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию или предоставляющее какую-либо публичную
услугу.
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»
1
перенял этот подход, определяя коррупцию
через перечисление известных уголовному законодательству России
преступлений. Коррупция — это:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, по-
лучение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки
законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества
или услуг имущественного характера, иных имущественных
прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение вышеперечисленных деяний от имени или в ин-
тересах юридического лица.
Согласно данному определению субъектом коррупции является
физическое лицо (т.е. данным понятием охватываются и случаи «бытовой» коррупции), в то время как сам закон содержит меры по про-
тиводействию коррупции лишь в отношении государственных и муниципальных служащих.
Более того, законодательство о юридической ответственности
за правонарушения оперирует понятием должностного лица, которое до конца не унифицировано. В КоАП РФ (ст. 2.4) под долж-
ностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в
соответствии со специальными полномочиями осуществляющее
функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном
законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или
административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других
1
СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
457
Лекция 8. Коррупция как деструктивный фактор в экономике
войсках и воинских формированиях РФ. Помимо этого, руководители и другие работники иных организаций, а также индивидуальные предприниматели, совершившие нарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административнохозяйственных функций несут административную ответственность
как должностные лица.
В Уголовном кодексе прослеживается примерно та же линия,
только ст. 285 УК РФ помимо сотрудников государственных и муниципальных органов власти относит к должностным лицам работников государственных и муниципальных учреждений и государственных корпораций. Таким образом, в административном праве
должностными лицами считаются работники (с соответствующими
функциями) государственных организаций (к каковым относятся не
только учреждения, но и унитарные предприятия), а в уголовном —
только учреждений. Кроме того, субъектами преступлений против
интересов службы в коммерческих и иных организациях названы
лица, выполняющие в них управленческие функции, но при этом
они не приравниваются к должностным лицам (ст. 201 УК РФ).
Очевидно, в понимании должностного лица в уголовном и административном праве принципиальных противоречий нет, однако
нет и единого подхода. Всякий ли государственный служащий является должностным лицом — давний дискуссионный вопрос. Понятно, что служащий занимает должность, и в этом смысле является
лицом должностным. Но приведенные выше выдержки из УК РФ и
КоАП РФ свидетельствуют, что для привлечения к ответственности
имеет значение далеко не любая должность, при этом у должностного лица нет обязанности состоять на государственной службе. Поэтому государственный служащий и должностное лицо — понятия
по большей части пересекающиеся, но не совпадающие.
Сегодня коррупция в госаппарате почти не имеет «диких» форм
в виде организованного вымогательства. Теперь формы коррупции
выражаются в существовании рынка бюрократических услуг (который характеризуется множественностью контрагентов бюрократа и
наличием определенной конкуренции среди участников коррупционного рынка), взятии чиновников на содержание коммерческой
структурой, чиновничьем предпринимательстве (организации заведомо привилегированного бизнеса), существовании сети взаимных
обязательств чиновников и частного сектора. Подобные сети обязанных друг другу людей существуют во всех странах, но в России
458
2. Способы противодействия коррупции в экономике
именно через такие сети, а не через контрактные отношения про-
1
ходит большая доля ВВП
. Соответственно, весьма актуален поиск
действенных мер противодействия всем известным коррупционным
проявлениям.
2. Способы противодействия коррупции в экономике
2.1. Нормативная база противодействия коррупции
Противодействие коррупции может и должно быть комплексным, от репрессивных до превентивных мер. В этом плане важное
значение имеет «насыщенность» законодательства антикоррупционными мерами. Впервые коррупция как явление, существующее в
нашей стране и требующее активного противодействия, была признана в постановлении Съезда народных депутатов СССР от 9 июня
1989 г. «Об основных направлениях внутренней и внешней политики
СССР». Накопившийся к настоящему времени массив нормативных
актов, посвященных противодействию коррупции, можно систематизировать следующим образом.
Во-первых, это нормативные акты специализированного характе-
ра, посвященные противодействию коррупции. К ним относятся Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии
коррупции», Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О противодействии коррупции“»
№ 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции
Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию
от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона „О противодействии коррупции“»
2
, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г.
3
, а также законы субъектов Российской Феде-
1
См.: Кузьминов Я.И. Механизмы коррупции и их особенное проявление в госу-
дарственном аппарате // Административное право: теория и практика. М., 2002.
С. 23–25.
2
СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6229.
3
СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6235 (с послед. изм.).
459
Лекция 8. Коррупция как деструктивный фактор в экономике
рации о противодействии коррупции. Кстати, по данным исследований фонда ИНДЕМ и Transparency International Russia, проведенных
в августе 2002 г., у каждого региона — своя коррупция. Если разница
между самой маленькой и самой большой взяткой на бытовом уровне шестикратна, то в деловой коррупции размер взятки колеблется
от нескольких тысяч до 300 тыс. руб.
1
К специально посвященным противодействию коррупции относится и целый ряд международных правовых актов с участием Рос-
сии. Это:
1 Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.
(ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г.
№ 40-ФЗ с заявлениями, вступила в силу для России 8 июня
2006 г.);
2 Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за
коррупцию от 27 января 1999 г.2 (ратифицирована Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ, вступила в силу
для России 1 февраля 2007 г.);
3 Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъ-
ятии и конфискации доходов от преступной деятельности от
8 ноября 1990 г.3 (ратифицирована с оговорками и заявлением Федеральным законом от 28 мая 2001 г. № 62-ФЗ, вступила в силу для России 1 декабря 2001 г.);
4 Конвенция ООН против транснациональной организован-
ной преступности от 15 ноября 2000 г.4 (ратифицирована
с заявлениями Федеральным законом от 26 апреля 2004 г.
№ 26-ФЗ, вступила в силу для России 25 июня 2004 г.);
5 Международная конвенция о борьбе с финансированием тер-
роризма, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 9 декабря
1999 г.5 (ратифицирована Федеральным законом от 10 июля
2002 г. № 88-ФЗ с заявлениями, вступила в силу для России
27 декабря 2002 г.).
1
Российская газета. 2003. 16 авг.
2
СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2394.
3
СЗ РФ. 2003. № 3. Ст. 203.
4
СЗ РФ. 2004. № 4. Ст. 3882.
5
СЗ РФ. 2003. № 12. Ст. 1059.
460
2. Способы противодействия коррупции в экономике
Принято решение о присоединении к Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов
от преступной деятельности и о финансировании терроризма от
16 мая 2005 г.
1
(распоряжение Президента РФ от 3 декабря 2008 г.
№ 749-рп).
Во-вторых, это блок нормативных актов, посвященных организации
и прохождению государственной и муниципальной службы. Они имеют собственную историю, начатую Указом Президента РФ от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной
службы»2. Поскольку в то время закон о государственной службе отсутствовал, названный указ концентрировался не столько на борьбе с
коррупцией, сколько на необходимости обеспечения социальной защищенности государственных служащих и на запрещении им совершать определенные действия. Впоследствии, в Федеральном законе
от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы
Российской Федерации»
3
, эти запреты стали именоваться ограничениями в связи с государственной службой. Государственным служащим было запрещено заниматься предпринимательской деятельностью, другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической,
научной и иной творческой деятельности, использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения и др. Ныне действующие Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной
службы Российской Федерации»
, Федеральный закон от 27 июля
2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»5 и Федеральный закон от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации»6, регулируя правовой
статус служащих, закладывают также и антикоррупционные требования (в частности, требования к служебному поведению государственных гражданских служащих, требование о предоставлении сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного харак-
1
СПС «КонсультантПлюс».
2
Российская газета. 1992. 7 апр. В настоящее время утратил силу.
3
СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990 (с послед. изм.). Утратил силу.
4
СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063 (с послед. изм.).
5
СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215 (с послед. изм.).
6
СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152 (с послед. изм.).
461
Лекция 8. Коррупция как деструктивный фактор в экономике
тера). В законе также установлено, что гражданин после увольнения
с гражданской службы не вправе замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового
договора в организациях, если отдельные функции государственного
управления данными организациями непосредственно входили в его
должностные обязанности (правда, нет ответственности за нарушение этого запрета).
В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., одобренной распоряжением Правительства РФ
от 25 октября 2005 г. № 1789-р, отмечается целесообразность приме-
нения дополнительных механизмов, ограничивающих возможности коррупции. Наиболее распространенными среди них являются следую-
щие:
максимально возможная деперсонализация взаимодействия
государственных служащих с гражданами и организациями, в
частности путем введения системы «одного окна» и системы
электронного обмена информацией;
детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъ-
ектами регулирования (потребителями государственных
услуг);
деление административно-управленческих процедур на ста-
дии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля;
ротация должностных лиц.
В-третьих, иное российское отраслевое законодательство, которое
также содержит меры по противодействию коррупции. Известно, что
существуют области, где потенциальная возможность распространения коррупции гораздо выше, чем в остальных, — связанные с распоряжением бюджетными средствами, государственным имуществом,
размещением госзаказа, предоставлением государственных льгот
и пр. На такое отраслевое законодательство ложится дополнительная функция — антикоррупционная. Эту специфику отражает Указ
Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах
по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов
1
при организации закупки продукции для государственных нужд»
.
Его антикоррупционная направленность выражалась в допущении
1
СЗ РФ. 1997. № 15. Ст. 1756.
462
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]