Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
4. Создание унитарных предприятий
рота, сохранения в нем элементов огосударствленной экономики, к
1
числу которых относятся и названные виды юридических лиц»
.
Публичные предприятия — в той или иной степени принадлежащие государству — есть практически в каждой стране. Но ни в
одной стране (за исключением республик бывшего СССР) нет публичного предприятия, не являющегося собственником своего имущества (они, как правило, по своей форме являются акционерны-
2
ми обществами)
. В этом коренное отличие российских унитарных
предприятий от публичных предприятий в западном понимании.
Согласно ст. 113 Гражданского кодекса РФ унитарное предприя-
тие — коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть
распределено по вкладам, в том числе между работниками предприятия. Унитарными могут быть только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит
государству (Российской Федерации, субъекту РФ) или муниципальному образованию. Подробно статус унитарных предприятий регламентирован в Федеральном законе от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ
«О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»3.
Согласно названному закону существует два вида унитарных пред-
приятий:
1) унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного
ведения, — федеральное государственное предприятие и го-
1
Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. М.,
1995. С. 168.
2
Вообще постановлением Правительства РФ от 4 января 1999 г. № 1 «О прогнозе
развития государственного сектора экономики Российской Федерации» [СЗ РФ.
1999. № 2. Ст. 304 (с послед. изм.)] к хозяйствующим субъектам государственного
сектора экономики отнесены:
государственные унитарные предприятия, в том числе казенные;
государственные учреждения;
хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей)
находятся в государственной собственности;
хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей)
находятся в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государствен-
ному сектору экономики.
3
СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746 (с послед. изм.).
433
Лекция 7. Управление государственной собственностью
сударственное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное предприятие;
2) унитарные предприятия, основанные на праве оперативного
управления, — федеральное казенное предприятие, казенное
предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное казенное предприятие.
В отличие от предыдущего периода теперь у государства нет полной свободы в создании унитарных предприятий. Целевая правоспособность предопределяет исчерпывающий перечень оснований для соз-
дания государственного или муниципального предприятия, которое может быть создано в случае:
необходимости использования имущества, приватизация ко-
торого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;
необходимости осуществления деятельности в целях реше-
ния социальных задач (в том числе реализации определенных
товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для
обеспечения продовольственной безопасности государства;
необходимости осуществления деятельности, предусмотрен-
ной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;
необходимости осуществления научной и научно-технической
деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;
необходимости разработки и изготовления отдельных видов
продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;
необходимости производства отдельных видов продукции,
изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.
Казенное предприятие может быть создано в случае:
если преобладающая или значительная часть производимой
продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд
субъекта Российской Федерации или муниципального образования;
необходимости использования имущества, приватизация ко-
торого запрещена, в том числе имущества, необходимого для
434
4. Создание унитарных предприятий
обеспечения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного и водного
транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации;
необходимости осуществления деятельности по производ-
ству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения
социальных задач;
необходимости разработки и производства отдельных видов
продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации;
необходимости производства отдельных видов продукции,
изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;
необходимости осуществления отдельных дотируемых видов
деятельности и ведения убыточных производств;
необходимости осуществления деятельности, предусмотрен-
ной федеральными законами исключительно для казенных
предприятий.
Статус унитарных предприятий отличается сочетанием управляемости и самостоятельности. Определяющее значение имеет фигура собственника. От имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации права собственника имущества унитарного
предприятия осуществляют органы государственной власти Российской
Федерации или органы государственной власти субъекта Российской
Федерации в рамках их компетенции, установленной актами, опре-
деляющими статус этих органов. Согласно последним изменениям
закона от имени Российской Федерации права собственника имущества федерального государственного предприятия может осуществлять Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»
в порядке, установленном Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии „Росатом“». От имени муниципального образования права собственника имущества унитарного
предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус
этих органов.
Собственник имущества государственного или муниципального
предприятия имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении такого
предприятия. В отличие от других коммерческих организаций в уни-
435
Лекция 7. Управление государственной собственностью
тарном предприятии формируется не уставный капитал, а уставный
фонд, что лишний раз подчеркивает его неделимость. Причем размер
уставного фонда государственного предприятия должен составлять
не менее чем 5000 МРОТ, а муниципального — 1000 МРОТ. В казенном предприятии уставный фонд не формируется.
Движимым и недвижимым имуществом государственное или муниципальное предприятие распоряжается только в пределах своей
целевой правоспособности. Государственное или муниципальное
предприятие не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое
имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве
вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества
или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имущества государственного или
муниципального предприятия.
Государственное или муниципальное предприятие, являющееся
арендатором земельного участка, находящегося в государственной
или муниципальной собственности, не вправе:
1) сдавать такой земельный участок в субаренду;
2) передавать свои права и обязанности по договору аренды
другим лицам (перенаем);
3) отдавать арендные права в залог;
4) вносить арендные права в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или в качестве паевого взноса в производственный кооператив.
Правоспособность казенного предприятия ограничена согласием собственника касательно всего, а не только недвижимого имущества.
Таким образом, собственник имущества унитарного предприятия осуществляет целый ряд полномочий, от создания, утверждения
устава и кадровых назначений до дачи согласия на сделки и контроля за деятельностью. Собственник имущества казенного предприятия вправе также изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество.
Условия «жизнедеятельности» унитарных предприятий определяются государством и фиксируются в их уставах. На настоящий
момент действует Приказ Минэкономразвития от 25 августа 2005 г.
№ 205 «Об утверждении Примерного устава федерального государ-
436
4. Создание унитарных предприятий
ственного унитарного предприятия, основанного на праве хозяйст-
1
венного ведения»
.
Важную роль в деятельности унитарного предприятия играет
фигура его руководителя. На настоящий момент действует приказ
Минэкономразвития от 2 марта 2005 г. № 49 «Об утверждении примерного трудового договора с Руководителем федерального госу-
2
дарственного унитарного предприятия»
. Трудовой договор заключается отраслевым федеральным органом исполнительной власти.
С использованием возможности, предоставленной п. 3 ст. 278 Трудового кодекс Российской Федерации, для руководителя унитарного предприятия установлены дополнительные основания для расторжения трудового договора, в том числе невыполнение показателей экономической эффективности деятельности предприятия,
решений Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, наличие по вине руководителя на
предприятии более чем трехмесячной задолженности по выплате
заработной платы и др.
Статус руководителя приближен к статусу государственного служащего, хотя формально он им не является. Так, руководитель унитарного предприятия не вправе быть учредителем (участником) юридического лица, занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного
самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях,
кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, заниматься предпринимательской деятельностью, быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации, за исключением
случаев, когда участие в органах коммерческой организации входит
в должностные обязанности данного руководителя, а также принимать участие в забастовках.
Необходимо отметить, что назначение руководителей унитарных предприятий осуществляется на конкурсной основе, а впоследствии они подлежат аттестации (постановление Правительства РФ
от 16 марта 2000 г. № 234 «О порядке заключения трудовых догово-
1
Российская газета. 2005. 7 окт.
2
СПС «КонсультантПлюс».
437
Лекция 7. Управление государственной собственностью
ров и аттестации руководителей федеральных государственных уни-
1
тарных предприятий»)
.
Поскольку в осуществлении прав собственника могут участвовать несколько органов власти, взаимоотношения между ними урегулированы в постановлении Правительства РФ от 3 декабря 2004 г.
№ 739 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального
государственного унитарного предприятия»
2
.
Несмотря на то что в законе имеется норма о публичной отчетности унитарных предприятий (в случаях, предусмотренных федеральными законами или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации), это положение на сегодняшний день
нереализуемо, так как по Федеральному закону «О бухгалтерском
учете» бухгалтерская отчетность унитарных предприятий не являет-
ся публичной.
Еще один существенный дефект закона в том, что он не определяет правовой режим произведенной унитарным предприятием продукции и полученных доходов. Зато это делает Минэкономразвития в своем приказе от 25 августа 2005 г. № 205 «Об утверждении Примерного устава федерального государственного унитарного
предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения»: плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия, а также имущество, приобретенное им за счет полученной прибыли, являются федеральной
собственностью и поступают в хозяйственное ведение предприятия.
Правомерность подобного ведомственного вмешательства в компетенцию законодателя ставится нами под вопрос.
Государство вправе создавать и другие субъекты на базе государственной собственности. Это — государственные учреждения, кото-
рые обладают имуществом на праве оперативного управления. В соответствии со ст. 120 ГК РФ учреждением признается некоммерческая
организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Государственное или муниципальное учреждение
может быть бюджетным или автономным учреждением.
1
СЗ РФ. 2000. № 13. Ст. 1373 (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 5074 (с послед. изм.).
438
4. Создание унитарных предприятий
Сравним статусы государственных унитарных предприятий и
учреждений (представлено в таблице).
Таблица 7.2
Позиции
сравнения
Юридическое
лицо с имуществом на
праве хозяй-
ственного ве-
дения
Юридическое лицо с имуществом
на праве оперативного управления
Вид юридического лица
Статус Коммерческая организация Некоммерческая организация
Правоспособность
Ответственность по обязательствам
Государственное (федеральное или
субъекта РФ)
или му ни ципаль ное унитар ное предприяти
Специальная (в уставе указываются предмет и цели деятельности)
Самостоятельная — всем принадлежащим имуществом
Федеральное казенное
предприятие, казенное
предприятие
субъекта РФ,
муниципальное
казенное предприятие
Государственное или муниципальное учреждение
Бюджетное Автономное
Бюджетное
учреждение
отвечает
находящимися
в его
распоряжении
денежными
средствами
Автономное учреждение отвечает всем
закрепленным
за ним имуществом,
за исключением недвижимого имущества
и особо ценного движимого
имущества
1
1
Основные ориентиры для признания имущества федеральных автономных учреж-
дений особо ценным приведены в постановлении Правительства РФ от 31 мая
2007 г. № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имуще-
ства автономного учреждения» // СЗ РФ. 2007. № 23. Ст. 2802 (с послед. изм.).
439
Позиции
сравнения
Лекция 7. Управление государственной собственностью
Продолжение табл. 7.2
Юридическое
лицо с имуществом на
праве хозяй-
ственного ве-
дения
Юридическое лицо с имуществом
на праве оперативного управления
Ответственность собственника
Вопросы
банкротства
Нормативное
регулирование
Собственник
не несет ответственности по обязательствам, за
исключением
случаев, если
несостоятельность (банкротство) такого предприятия
вызвана собственником его
имущества
Может быть
признано банкротом. Если
несостоятельность (банкротство) вызвана
собственником
его имущества,
на собственника может
быть возложена субсидиарная ответственность
Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»
Субсидиарная ответственность РФ,
субъекта РФ,
муниципального образования
по обязательствам при недостаточности
имущества
Не может быть ликвидировано вследствие признания несостоятельности (банкротства) — ст. 61
ГК РФ
Гражданский кодекс РФ
При недостаточности денежных
средств — субсидиарная ответственность
собственника
Федеральный закон «О некоммерческих организациях»
Бюджетный
кодекс РФ
Собственник
имущества
автономного учреждения
не несет ответственности
по обязательствам автономного учреждения
Федеральный
закон «Об автономных учреждениях»
440
4. Создание унитарных предприятий
Окончание табл. 7.2
Продолжение табл. 7.2
Позиции
сравнения
Полномочия
по распоряжению имуществом
Юридическое
лицо с имуществом на
праве хозяй-
ственного ве-
дения
Самостоятельное распоряжение
движимым
имуществом,
недвижимым — с согласия собственника
Юридическое лицо с имуществом
на праве оперативного управления
Вправе
отчуждать
или иным
способом
распоряжаться
закрепленным
за ним
имуществом
лишь с
согласия
собственника
этого
имущества
Не вправе отчуждать либо
иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за
ним собственником или приобретенным
этим учреждением за счет
средств, выделенных ему
собственником на приобретение такого
имущества
Не вправе без
согласия учредителя распоряжаться
недвижимым
имуществом
и особо ценным движимым
имуществом.
Остальным
имуществом,
в том числе
недвижимым
имуществом,
распоряжается самостоятельно
Проведенный анализ позволяет сделать неутешительный вывод — унитарные предприятия обречены на вымирание и банкротство. С одной стороны, они поставлены в равные условия с другими
коммерческими организациями (не получая льгот, заказов или финансирования, как за рубежом), с другой — их правосубъектность заметно «урезана», и не только специальным назначением. Даже автономное учреждение более раскованно в распоряжении имуществом. Можно сказать, что правосубъектность унитарных предприятий
в принципе задумана как неполноценная.
Та же позиция выражена и в Концепции развития гражданского
законодательства РФ. Данная организационно-правовая форма юридического лица признана бесперспективной и должна быть постепенно заменена другими видами коммерческих организаций, в том
числе хозяйственными обществами со 100% или иным решающим
участием публично-правовых образований в их имуществе. «Исходя
из реальных потребностей федерального государства представляется
441
Лекция 7. Управление государственной собственностью
допустимым сохранение в перспективе лишь федеральных казенных
предприятий для некоторых особо важных сфер экономики»
1
.
Помимо банкротства, любое унитарное предприятие в принципе
ские предприятия — федеральные государственные унитарные предприятия, осуществляющие производство продукции (работ, услуг),
имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья,
прав и законных интересов граждан Российской Федерации. Стратегические предприятия могут быть приватизированы только после их
исключения из перечня стратегических предприятий и стратегиче-
2
ских акционерных обществ, утвержденного Президентом РФ
.
5. Акционерная собственность государства
Еще одной важной формой управления является управление государственными пакетами акций. В соответствии со ст. 66 ГК РФ акционер-
ное общество является собственником своего имущества, т.е. в юридическом смысле негосударственной организацией. Но участие в формировании его уставного капитала государства, а затем принадлежность
части его акций государству предопределяют некоторые особенности
правового статуса акционерных обществ с государственным участием.
Акционерные общества с государственным участием появились
в ходе приватизации. Подобным образом государство стало участником многомиллионного акционерного капитала. Особый статус таких
акционерных обществ признан в ст. 1 Федерального закона «Об акционерных обществах»: особенности создания и правового положения акционерных обществ при приватизации государственных и муниципальных предприятий определяются федеральным законом и
иными правовыми актами Российской Федерации о приватизации
указанных предприятий. Особенности правового положения акционерных обществ, созданных при приватизации государственных и
муниципальных предприятий, более 25% акций которых закреплено в государственной или муниципальной собственности или в от-
1
См.: Концепция развития гражданского законодательства РФ. М., 2009. С. 66.
2
СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3313 (с послед. изм.).
442
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]