Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
3. Оказание публичных (государственных) услуг в экономической сфере
шо оформленными (ФАС РФ, например). С этой точки зрения электронизация услуг должна пройти быстрее, с меньшими затратами и
восприниматься как долгожданное явление.
Казалось бы, электронизация услуг должна вести к их удешевлению, но не на первом этапе. Пока что наоборот, пошлины на оказание услуг повышены. Вообще, вопрос об оказании платных услуг —
один из наиболее проблемных. Сначала был спор о том, могут ли органы власти непосредственно оказывать платные услуги. Например,
согласно положению Федеральная таможенная служба не вправе
осуществлять в установленной сфере деятельности функции по оказанию платных услуг, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. С другой стороны, постепенно в соответствии с нормативными актами Президента
и Правительства оказание платных услуг органами власти становится само собой разумеющимся — постановление Правительства РФ от
25 декабря 2007 г. № 931 «О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг
1
гражданам и организациям»
. Очевидно, что такое подзаконное ре-
гулирование не отвечает нормальному состоянию дел.
Попытку систематизировать этот процесс представляет собой постановление Правительства РФ от 2 декабря 2009 г. № 984 «О перечне платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государствен-
2
ных услуг»
. Теперь установлено, что к организациям, оказывающим
платные услуги, включенные в перечень, относятся федеральные органы исполнительной власти (в случаях, установленных законодательством Российской Федерации), федеральные государственные
учреждения и федеральные государственные унитарные предприятия. Платные услуги не могут оказываться иными организациями.
Толкование «законодательства» в узком смысле дает надежду на то,
что случаи оказания платных услуг органами власти должны оговариваться на уровне закона.
Кстати, согласно названному постановлению, одной из платных
услуг является предоставление информации (копий документов) из
1
СЗ РФ. 2007. № 53. Ст. 6627 (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 2009. № 49 (ч. 2). Ст. 5983.
343
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
государственных информационных систем в целях предоставления
государственных услуг (в случае, если такая информация (копия документа) является в соответствии с законодательством Российской
Федерации необходимой и обязательной для предоставления соответствующей государственной услуги). Это, на наш взгляд, не вполне соответствует идее электронного правительства, ведь информация государственных систем должна циркулировать между органами
власти в рамках внутриведомственного документооборота.
Поэтому второй особенностью услуг в экономической сфере будет
их большая стоимость по сравнению с услугами, оказываемыми гражда-
нам. Здесь необходимо иметь в виду возможность появления технологий ухода от оплаты высокой стоимости услуг путем переориентации на получение услуг (там, где это возможно) физическим лицом.
Это уже используется в ряде западных стран.
Информация, которая циркулирует в процессе оказания государственных услуг в экономической сфере, по большей части является открытой. Это означает, что большинство реестров, связанных
с экономической деятельностью, а следовательно, сведения о самих
экономических субъектах, являются открытыми и доступными, причем в большинстве случаев даже бесплатно. Например, на портале
государственных услуг уже содержится реестр компаний-резидентов
ОЭЗ, хотя этого явно недостаточно.
Соответственно, третьей особенностью является открытость ин-
формации, циркулирующей в ходе оказания услуги или являющейся результатом оказания услуги.
Наконец, именно в экономической сфере особенно трудно разделить государственные услуги и функции. Так, лицензирование в
административных регламентах рассматривается как государственная функция, а в литературе, с учетом заявительного характера, как
1
услуга
.
Практика и вовсе смешала эти понятия. Возьмем к примеру Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере
связи по исполнению государственной функции по осуществлению
лицензирования деятельности в области оказания услуг связи, а также контроля за соблюдением установленных лицензионных требова-
1
См.: Административная реформа в России: науч.-практ. пособие / под ред.
С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. С. 286.
344
4. Государственное регулирование цен и тарифов
ний и условий (приказ Министерства информационных технологий
1
и связи РФ от 25 мая 2006 г. № 68)
. В нем зафиксировано, что реализация государственной функции по осуществлению лицензирования деятельности в области оказания услуг связи, а также контроля за соблюдением установленных лицензионных условий включает
в себя:
предоставление государственной услуги по лицензированию
деятельности в области оказания услуг связи;
исполнение государственной функции по лицензированию
деятельности в области оказания услуг связи, а также контролю за соблюдением установленных лицензионных условий.
Кроме того, в литературе предлагалось не относить осуществле-
ние платных экспертиз в рамках контрольно-надзорной деятельно-
2
сти к госуслугам
. Однако достаточно взглянуть на постановление
Правительства РФ № 984, чтобы понять, что именно всякого рода
экспертизы, которые могут быть использованы в контрольной деятельности, отнесены к услугам. Таким образом, на примере услуг в
экономической сфере наиболее четко вырисовывается нерешенная
теоретическая проблема градации функций и услуг.
4. Государственное регулирование цен и тарифов
4.1. Либерализация цен и основы ценовой политики
Государственное регулирование цен характеризовало социалистическую плановую экономику. Например, Конституция СССР
1936 г. устанавливала, что в состав Совета Министров СССР входит
Председатель Государственного комитета цен Совета Министров
СССР. Соответственно никакой свободы ценообразования в советский период не было.
Рыночная экономика предполагает, как правило, свободу цен,
которые складываются из соотношения спроса и предложения. Соответственно, свободные цены не регулируются государством. Но даже
1
БНА федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 24.
2
См.: Бабелюк Е.Г. Проблемы разграничения деятельности по оказанию государст-
венных услуг и контрольно-надзорной деятельности // Публичные услуги: право-
вое регулирование (российский и зарубежный опыт). М., 2007. С. 54.
345
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
в самой либеральной рыночной системе государство не устраняется
полностью от процесса ценообразования.
Политика постепенной либерализации цен была начата с принятием постановления Совмина РСФСР от 20 марта 1991 г. № 162 «О реформе розничных цен и социальной защите населения РСФСР»
1
. Им
были установлены единые для всей территории страны предельные
размеры повышения государственных розничных цен на основные
товары народного потребления и тарифов на услуги для населения;
перечень товаров, которые в 1991 г. реализуются населению по регулируемым ценам; перечень товаров народного потребления, реализуемых населению по договорным (свободным) розничным ценам.
Было предписано не повышать действующие государственные
розничные цены на медикаменты и изделия медицинского назначения, кофе, ткани из синтетических волокон и изделия из них, на изготавливаемые из синтетических материалов обувь, меховые, трикотажные, чулочно-носочные изделия и игрушки, на бензин, керосин,
электроэнергию, газ, уголь, печное топливо и дрова, отпускаемые
населению, а также на водку. Основной принцип — регулирование
цен производится путем введения предельных их уровней или размеров изменения по отношению к прейскурантным ценам либо в ином
порядке, определяемом органами ценообразования.
3 декабря 1991 г. Президентом РСФСР был издан Указ № 297
2
«О мерах по либерализации цен»
, согласно которому предписано осуществить со 2 января 1992 г. переход, в основном, на применение свободных (рыночных) цен и тарифов, складывающихся под
влиянием спроса и предложения, на продукцию производственнотехнического назначения, товары народного потребления, работы и
услуги. Свобода цен отнесена и к государственным закупкам сельскохозяйственной продукции.
При этом на некоторые виды товаров должны применяться госу-
дарственные регулируемые цены:
1) продукция (работы, услуги) производственно-технического
назначения:
электрическая и тепловая энергия, отпускаемая на сто-
рону;
1
СПС «КонсультантПлюс».
2
Российская газета. 1991. 25 дек.
346
4. Государственное регулирование цен и тарифов
уголь, сланцы;
нефть и газовый конденсат, газ природный и сжижен-
ный;
моторное и котельное топливо, керосин;
драгоценные металлы и сплавы, лом и отходы из них, ал-
мазное сырье, драгоценные, полудрагоценные, синтетические и искусственные камни и изделия из них;
перевозки грузов железнодорожным, автомобильным,
морским, речным, авиационным, трубопроводным транспортом;
основные услуги связи;
2) потребительские товары и услуги:
некоторые виды хлеба (из муки пшеничной первого и
второго сорта и ржаной);
молоко, кефир, творог обезжиренный;
основные виды детского питания, включая пищевые кон-
центраты;
соль поваренная пищевая, реализуемая населению;
сахар;
масло растительное;
водка, спирт питьевой;
топливо, дрова, газ, тепло- и электроэнергия для населе-
ния;
бензин, дизельное топливо, керосин;
спички;
лекарственные средства и изделия медицинского назна-
чения;
технические средства профилактики инвалидности и реа-
билитации инвалидов;
квартплата, включая плату за проживание в общежитиях;
основные виды коммунальных услуг;
транспортные услуги и услуги связи для населения.
Чтобы понять эти перечни, необходимо вспомнить то, что, вопервых, в Советском Союзе существовали государственно регулируемые цены практически на весь спектр товаров. Во-вторых, в интересах потребителей существенно различались правовые режимы
продукции производственно-технического назначения и потребительских товаров. В-третьих, большое внимание ценам на основные
продукты питания было уделено ввиду экономического спада в по-
347
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
следние годы существования СССР, приведшего к введению талонной системы снабжения населения.
28 февраля 1995 г. данный Указ был отменен Указом Президента РФ № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)»
1
, который действует и по сей день в редакции
от 8 апреля 2003 г. Отныне государственное регулирование цен (тарифов) осуществляется в основном только на продукцию естественных монополий. Конкретные перечни товаров, подпадающих под
государственное регулирование цен, определяет Правительство РФ.
Правительство РФ приняло постановление от 7 марта 1995 г.
№ 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования
2
цен (тарифов)»
. Им утверждены:
1) перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые
государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке России осуществляют Правительство и федеральные органы исполнительной власти (например, продукция
ядерно-топливного цикла, электрическая и тепловая энергия,
транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным
трубопроводам, продукция оборонного назначения, алмазное сырье, драгоценные камни, перевозки пассажиров, багажа, грузобагажа и почты на железнодорожном транспорте,
обслуживание воздушных судов, услуги в аэропортах, лекарственные средства, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств);
2) перечень продукции и товаров, государственное регулирование цен (тарифов) на которые осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ (например, перевозки
пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском (включая метрополитен) и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта), предельные
оптовые и предельные розничные надбавки к ценам на лекарственные средства, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств, и изделия
медицинского назначения, социальные услуги, предоставля-
1
СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 859 (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 1995. № 11. Ст. 997 (с послед. изм.).
348
4. Государственное регулирование цен и тарифов
емые населению Российской Федерации государственными
и муниципальными учреждениями социального обслуживания);
3) перечень услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и
торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов РФ предоставлено право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок (например, снабженческо-сбытовые и торговые надбавки к ценам
на продукцию и товары, реализуемые в районах Крайнего
Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными
сроками завоза грузов, наценки на продукцию (товары), реализуемую на предприятиях общественного питания при образовательных учреждениях, торговые надбавки к ценам на
продукты детского питания, перевозки пассажиров и багажа
на местных авиалиниях и речным транспортом в местном сообщении и на переправах, предельные оптовые и предельные
розничные надбавки к ценам на лекарственные средства, не
включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств).
Эти перечни позволяют сделать вывод, что регулированию подлежат цены в отношении социально значимых товаров и услуг, а также в сфере естественных монополий.
Разумеется, что хозяйствующие субъекты далеко не всегда довольны государственным регулированием цен и предпринимают
попытки его оспорить. Например, в названном постановлении до
2005 г. содержалось регулирование цен на услуги систем водоснабжения и канализации. Екатеринбургское муниципальное унитарное
предприятие «Водоканал» обратилось в Конституционный Суд РФ,
утверждая, что приведенные нормативные положения ограничивают
его право на самостоятельное установление цен на услуги по соглашению сторон в соответствии с Гражданским кодексом Российской
Федерации, ущемляют свободу экономической деятельности и тем
самым противоречат Конституции Российской Федерации, ее ст. 8
1
(ч. 1), 34 (ч. 1), 55 (ч. 3), 71 и 76 (ч. 1)
. Определение КС РФ содержит
1
Определение КС РФ от 8 июля 2004 г. № 255-О об отказе в принятии к рассмотре-
нию жалобы Екатеринбургского муниципального унитарного предприятия «Водо-
канал» на нарушение конституционных прав и свобод положениями ФКЗ «О Пра-
349
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
принципиальное обоснование возможности государственного регулирования цен: возможность и необходимость государственного регулирования цен, в том числе на услуги систем водоснабжения и канализации, прямо вытекает из предписаний ст. 34 (ч. 2) и 71 (п. «ж»)
Конституции Российской Федерации, согласно которым не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, а установление правовых
основ единого рынка и основы ценовой политики находятся в ведении Российской Федерации. Само же по себе отнесение того или
иного вопроса к ведению Российской Федерации не означает невозможность его урегулирования иными, помимо федерального закона,
нормативными актами, в том числе актами Правительства Российской Федерации, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это.
Что касается конкретного вида данной деятельности, то она исключена из постановления в связи с вступлением в силу Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулиро-
1
вания тарифов организаций коммунального комплекса»
. Согласно этому закону Правительство Российской Федерации утверждает
основы ценообразования и правила регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса.
4.2. Законодательные основы
государственного регулирования цен
Вообще, что касается нормативных основ ценового регулирования, согласно п. «ж» ст. 71 российской Конституции в ведении Российской Федерации находятся основы ценовой политики, что является довольно широким понятием. В соответствии с Федеральным
конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»2 Правительство РФ разрабаты-
вительстве Российской Федерации», Закона РФ «Об основах жилищной политики»
и перечня продукции производственно-технического назначения, товаров народ-
ного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тари-
фов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы испол-
нительной власти Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
1
СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 36 (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712 (с послед. изм.).
350
4. Государственное регулирование цен и тарифов
вает и осуществляет меры по проведению единой политики цен, при
этом исключительно на заседаниях Правительства Российской Федерации устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен.
Статья 424 ГК РФ устанавливает принцип свободы ценообразования и правовые основания ограничения этой свободы (в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами и (или) органами местного
самоуправления)
1
. «Данные нормы имеют не столько цивилистическое, сколько публично-правовое значение. Ценообразование как
некоторая деятельность, как определенный общественный феномен
не регулируется частным правом, где цена выступает лишь в качестве
условия сделки, характеристики имущества или иного объекта»
2
.
На законодательном уровне применение государственного регулирования цен (тарифов) как одного из методов регулирования
закреплено в Федеральном законе от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ
«О естественных монополиях»3, Федеральном законе от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»4, Федеральном законе от
22 июня 1998 г. № 86-ФЗ «О лекарственных средствах»5. В Федеральном законе от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной
и спиртосодержащей продукции»6 к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции
отнесено регулирование цен на этиловый спирт, алкогольную и спиртосодержащую продукцию, а в Федеральном законе от 31 марта 1999 г.
1
Органы местного самоуправления были вовлечены в процесс ценового регулиро-
вания Федеральным законом от 29 июня 2009 г. № 132-ФЗ «О внесении измене-
ния в статью 424 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» //
СЗ РФ. 2009. № 26. Ст. 3130.
2
Пудров Ю.А. Проблемы публично-правовых основ ценообразования // Правове-
дение. 2000. № 4. С. 89.
3
СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3426 (с послед. изм.).
4
СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1177 (с послед. изм.).
5
СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3006 (с послед. изм.).
6
СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4553 (с послед. изм.).
351
Лекция 6. Публично-правовые способы регулирования экономики
№ 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации1» государственное регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа, отнесенные Федеральным законом «О естественных монополиях» к сфере
деятельности субъектов естественных монополий, — к полномочиям
федерального органа исполнительной власти в области регулирования тарифов. Имеется Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», в соответствии
с которым Правительством РФ утверждены Основы ценообразования в сфере деятельности организаций коммунального комплекса
и Правила регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса (постановление от 14 июля 2008 г. № 520)
2
. Федеральный закон
от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»3 предусматривает тарифы на
услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи, а также цены на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика, оказываемые операторами, занимающими существенное положение в сети связи общего пользования. По этим вопросам действуют постановления Правительства РФ от 19 октября 2005 г. № 627
«О государственном регулировании цен на услуги присоединения и
услуги по пропуску трафика, оказываемые операторами, занимаю-
4
щими существенное положение в сети связи общего пользования»
,
от 24 октября 2005 г. № 637 «О государственном регулировании тарифов на услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи»
5
, от 21 апреля 2005 г. № 242 «Об утверждении Правил
государственного регулирования тарифов на универсальные услуги
связи»6.
Собственно, в ст. 4 Федерального закона «О естественных монополиях» исчерпывающим образом перечислены сферы деятельности
субъектов естественных монополий. Соответственно перечень товаров (работ, услуг) субъектов естественных монополий, цены (тарифы)
на которые регулируются государством, и порядок государственного
1
СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1667 (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 2008. № 29 (ч. 2). Ст. 3518 (с послед. изм.).
3
СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2895 (с послед. изм.).
4
СЗ РФ. 2005. № 44. Ст. 4553 (с послед. изм.).
5
СЗ РФ. 2005. № 44. Ст. 4561 (с послед. изм.).
6
СЗ РФ. 2005. № 17. Ст. 1573 (с послед. изм.).
352
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]