Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
4. Саморегулируемые организации: правовой статус и основы деятельности
В последнее время все чаще слышится предложение увязать раз-
витие системы СРО с практикой реализации Федерального закона от
1
27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»
.
Саморегулируемая организация должна установить меры дисци-
плинарного воздействия в отношении членов саморегулируемой организации за нарушение требований стандартов и правил саморегулируе-
мой организации, а также обеспечить информационную открытость
затрагивающей права и законные интересы любых лиц деятельности
членов саморегулируемой организации.
Согласно закону саморегулируемая организация осуществляет
следующие основные функции:
1) разрабатывает и устанавливает условия членства субъектов
предпринимательской или профессиональной деятельности
в саморегулируемой организации;
2) применяет меры дисциплинарного воздействия, предусмотренные названным законом и внутренними документами саморегулируемой организации, в отношении своих членов;
3) образует третейские суды для разрешения споров, возникающих между членами саморегулируемой организации, а
также между ними и потребителями произведенных членами саморегулируемой организации товаров (работ, услуг),
иными лицами, в соответствии с законодательством о третейских судах;
4) осуществляет анализ деятельности своих членов на основании информации, представляемой ими в саморегулируемую
организацию в форме отчетов в порядке, установленном уставом некоммерческой организации или иным документом, утвержденным решением общего собрания членов саморегулируемой организации;
5) представляет интересы членов саморегулируемой организации в их отношениях с органами государственной власти
Российской Федерации, органами государственной власти
субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления;
1
СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140 (с послед. изм.). См. также: Каверинская С.Н.
Саморегулируемые организации как средство на пути создания коллективного
бренда // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. 2008. № 8. С. 102.
253
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
6) организует профессиональное обучение, аттестацию работников членов саморегулируемой организации или сертификацию произведенных членами саморегулируемой организации товаров (работ, услуг), если иное не установлено федеральными законами;
7) обеспечивает информационную открытость деятельности
своих членов, опубликовывает информацию об этой деятельности в порядке, установленном настоящим Федеральным
законом и внутренними документами саморегулируемой организации;
8) осуществляет контроль за предпринимательской или профессиональной деятельностью своих членов в части соблюдения
ими требований стандартов и правил саморегулируемой организации, условий членства в саморегулируемой организации;
9) рассматривает жалобы на действия членов саморегулируемой организации и дела о нарушении ее членами требований
стандартов и правил саморегулируемой организации, условий членства в саморегулируемой организации.
Вообще, те функции СРО, выполнение которых зафиксировал
закон, вполне соответствуют общемировой практике подлинных
СРО (а не квазигосударственных органов). Это:
1) установление и (или) адаптация правил ведения ее членами
хозяйственной деятельности;
2) установление санкций за нарушение установленных правил;
3) осуществление контроля за соблюдением правил организации;
4) применение санкций в случае обнаружения нарушения правил;
5) разработка и реализация процедуры внесудебного (частного)
разрешения спорных вопросов между членами организации
и организацией и ее членами;
6) рассмотрение жалоб аутсайдеров на деятельность членов организации (на нарушение ими правил организации);
7) внесудебное разрешение споров аутсайдеров (прежде всего
потребителей) с членами организации.
Первые пять функций являются обязательными признаками
контроля (регулятора), две последние — дополнительными
1
.
1
См.: Принципы и процедуры оценки целесообразности мер государственного ре-
гулирования. М., 2005. С. 163.
254
4. Саморегулируемые организации: правовой статус и основы деятельности
Система, при которой в одной СРО совмещаются три функции
(выработка правил и стандартов деятельности, контроль за соблюдением этих правил и привлечение к ответственности), критикуется в
литературе как способствующая подавлению конкуренции, созданию
препятствий для профессиональных функций (в том числе получению профессионального образования и его повышению). В частности, передача контрольных функций СРО оценщиков, «отмена лицензирования и стандартизации как методов публично-правового
регулирования, перенос их в сферу частноправового регулирования
ослабит роль института независимой оценки»
1
.
Все СРО должны быть зарегистрированы не только в общем порядке (как некоммерческие организации), но и быть внесенными в
государственный реестр СРО.
Ведение государственного реестра саморегулируемых организаций осуществляется уполномоченным Правительством Российской
Федерации федеральным органом исполнительной власти (на настоящий момент — Росреестром) в случае, если не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю (надзору) за деятельностью саморегулируемых организаций в установленной сфере деятельности.
Постановлением Правительства РФ от 29 сентября 2008 г. № 724 утверждены Правила ведения государственного реестра саморегулируемых организаций2. В плане информационной открытости важно, что сведения, содержащиеся в реестре, подлежат размещению на
официальном сайте уполномоченного органа в сети Интернет в срок
не позднее 3 рабочих дней с даты их внесения в реестр. Сведения,
содержащиеся в реестре, должны быть доступны для ознакомления
на официальном сайте уполномоченного органа в сети Интернет без
взимания платы.
4.4. Публично-правовые черты саморегулируемых организаций
Законопроект о саморегулируемых организациях был внесен в
Государственную Думу РФ в июле 2003 г. На этом фоне началась широкая дискуссия в российской юридической литературе, которая в
1
Воскресенская Е.В. Саморегулирование оценочной деятельности // Современное
право. 2007. № 3.
2
СЗ РФ. 2008. № 40. Ст. 4543.
255
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
целом была достаточно скептично настроена по отношению к саморегулируемым организациям. Мало кто верил в то, что они способны заменить государственное регулирование экономики, и тем более государственный судебный порядок разрешения споров. «С учетом современного состояния дел на российском рынке ценных бумаг
этот порядок разрешения споров вряд ли в обозримой перспективе
сможет составить конкуренцию административному или тем более
судебному порядку. Антагонизм мнений и разрыв между позициями
спорящих сторон бывает столь велик, что его возможно ликвидиро-
1
вать только властной волей государства»
.
Так или иначе, в мировой практике на процесс саморегулирования определенное воздействие оказывает государство. Это воздействие проявляется в следующих формах
2
:
1) государство передает определенные функции по регулированию рынка (лицензирование, контроль за определенным
видом деятельности) СРО; выполнение ими своих функций находится под контролем у государства. Указанная модель используется при регулировании деятельности определенных профессий (адвокаты, врачи, аудиторы). Например,
в Великобритании на основании Закона «О солиситорах»
1974 г. солиситоры должны являться членами Юридического общества. Это общество учреждено Королевским указом
и полностью управляется членами профессии. Только члены общества имеют право выполнять функции солиситора.
Похожие схемы действуют в Великобритании для дантистов,
аудиторов, профессиональных медсестер и ряда других профессий. В России эта модель использована СРО арбитражных управляющих, оценщиков;
2) процедура «одобрения» или «предписания» кодексов саморегулирования. Это означает, что за нарушение кодекса следуют санкции не только со стороны СРО, но и со стороны государства. Таким же путем государство может вывести нормы
СРО за пределы антимонопольного законодательства. Так, в
Великобритании существует схема так называемых одобренных кодексов саморегулирования. Кодексы разрабатываются
1
Бессарабов Д. Зонтик для инвестора // Бизнес-адвокат. 2003. № 6.
2
См.: Мрясова Ю.Р. Указ. соч.
256
4. Саморегулируемые организации: правовой статус и основы деятельности
профессиональными ассоциациями при консультации антимонопольного органа (Office of Fair Trade, OFT), а затем официально признаются Генеральным директором OFT. К подобным кодексам, одобренным OFT, не применяется ряд
общих норм антимонопольного законодательства, однако
никакие иные санкции, кроме санкций самой организации,
к нарушителям применены не могут быть. В Австралии кодекс саморегулирования может быть «предписан» отрасли.
Это означает, что за нарушение кодекса следуют санкции
не только со стороны организации саморегулирования, но и
со стороны государства. При этом «предписанные» кодексы
могут быть как добровольными (обязательными для исполнения только подписавшими их участниками рынка), так и
обязательными;
3) государство поддерживает саморегулирование в отрасли предоставлением каких-либо льготных правовых режимов (например, ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г.
№ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля», п. 14 ст. 4
Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите
конкуренции»);
4) вмешательство государства ограничивается установлением
общих правил ведения хозяйственной деятельности.
Наряду с этим имеются сферы, когда в созданную участниками
рынка систему регулирования государство не вмешивается.
В Федеральном законе «О саморегулируемых организациях» взаимодействию СРО и органов власти посвящена статья 22. Статьей
определено, что саморегулируемая организация обязана направлять
в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти:
1) стандарты и правила саморегулируемой организации, условия членства в ней в соответствии с предметом саморегулирования и внесенные в них изменения в течение семи рабочих
дней после их внесения постоянно действующим коллегиальным органом управления саморегулируемой организации;
2) сведения о запланированных и проведенных саморегулируемой организацией проверках деятельности членов саморегулируемой организации и о результатах этих проверок.
257
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти
привлекает саморегулируемые организации к участию в обсуждении
проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых
актов субъектов Российской Федерации, государственных программ
по вопросам, связанным с предметом саморегулирования.
Таким образом, непосредственно в законе не сказано о передаче
публичных функций СРО. Правда, саморегулируемая организация
имеет право запрашивать в органах государственной власти Российской Федерации, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления информацию и
получать от этих органов информацию, необходимую для выполнения саморегулируемой организацией возложенных на нее федеральными законами функций, в установленном федеральными законами
порядке (ст. 6 Федерального закона «О саморегулируемых организациях»). А это уже публичное взаимодействие в рамках законодательно установленного статуса. Следовательно, публичные функции отдельных СРО следует искать в отраслевом законодательстве.
Пожалуй, самые жаркие споры велись и ведутся по поводу обя-
зательности членства в СРО. Впервые законодательно такая обязанность была установлена для арбитражных управляющих в Федеральном законе от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности
(банкротстве)». Однако фактически она была косвенно введена для
участников рынка ценных бумаг. Национальная ассоциация участников фондового рынка (НАУФОР), самая мощная из российских
СРО, получила от ФКЦБ полномочия получать и отбирать заявки на
лицензирование и затем рекомендовать ФКЦБ, являющейся лицензирующим органом, одобрять заявления. Для получения лицензии
нужно быть членом СРО (а стало быть, платить за это членство).
Судебное оспаривание такого положения ни к чему не привело. Так, Верховный Суд РФ в решении от 22 июня 1999 г. № ГКПИ
1
99-114
посчитал, что в оспариваемом постановлении ФКЦБ о лицензировании не предписано вступать в саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг,
а «установлен порядок, согласно которому решение о выдаче ходатайства на выдачу (продление) лицензии принимается саморе-
1
СПС «КонсультантПлюс».
258
4. Саморегулируемые организации: правовой статус и основы деятельности
гулируемой организацией, членство в которой является одним из
условий получения лицензии. Введение такого правила основано
на Указах Президента Российской Федерации от 21 марта 1996 г.
№ 408 „Об утверждении Комплексной программы мер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров“ и от 1 июля 1996 г. № 1008
„Об утверждении Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации“, в которых содержится прямой запрет выдачи
лицензий организациям без вступления в члены одной из саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг; членство в таких организациях признается необходимым для всех профессиональных участников рынка ценных бумаг».
Такая же правовая позиция сформулирована и в определении Вер-
1
ховного Суда РФ от 17 августа 1999 г. № КАС99-182
, где говорится,
что членство в саморегулируемых организациях профессиональных
участников рынка ценных бумаг является одним из условий получения лицензии и не нарушает принцип добровольности участия в
некоммерческих организациях, предусмотренный ст. 48 Федерального закона «О рынке ценных бумаг».
Логика Верховного Суда РФ противоречит правовой позиции
Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлении КС РФ
от 12 ноября 2003 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности
ряда положений статьи 19 Федерального закона «О государственном
регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» в связи с запросом арбитражного суда Псковской области и жалобой гражданина А.Н. Гасанова»
2
В нем положения о необходимости для получения федеральной лицензии представить согласие субъекта РФ рассмотрены как субсидиарное участие субъекта РФ в этом вопросе, не влияющее на окончательное решение о выдаче лицензии. Единственное извиняющее
обстоятельство — то, что Конституционный Суд РФ высказался по
сходной проблеме позднее, чем Верховный Суд РФ.
Именно Конституционному Суду РФ пришлось-таки поставить
точку в дискуссиях об обязательности членства в СРО. Этой точкой
стало постановление КС РФ от 19 декабря 2005 г. № 12-П «По делу
о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20
.
1
СПС «КонсультантПлюс».
2
СЗ РФ. 2003. № 47. Ст. 4586.
259
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с
1
жалобой гражданина А.Г. Меженцева»
.
Конституционный Суд Российской Федерации указал, что процедуры банкротства носят публично-правовой характер, они предполагают принуждение меньшинства кредиторов большинством, а потому, вследствие невозможности выработки единого мнения иным
образом, воля сторон формируется по другим, отличным от искового
производства, принципам. В силу различных, зачастую диаметрально противоположных интересов лиц, участвующих в деле о банкротстве, законодатель должен гарантировать баланс их прав и законных
интересов, что, собственно, и является публично-правовой целью
института банкротства.
Достижение этой публично-правовой цели призван обеспечивать арбитражный управляющий, для проведения процедур банкротства наделяемый полномочиями, которые в значительной степени носят публично-правовой характер: он обязан принимать меры
по защите имущества должника, анализировать финансовое состояние должника и т.д., действуя добросовестно и разумно в интересах
должника, кредиторов и общества. Решения арбитражного управляющего являются обязательными и влекут правовые последствия для
широкого круга лиц.
Публично-правовой статус арбитражных управляющих обусловливает право законодателя предъявлять к ним специальные требования, касающиеся в том числе членства в профессиональном объединении, на которое государство также возлагает ответственность за обеспечение проведения процедур банкротства надлежащим образом.
Конституционный Суд сделал вывод, что само по себе закрепление федеральным законодателем в качестве необходимого условия
осуществления деятельности арбитражного управляющего членства
в саморегулируемой организации арбитражных управляющих, на которую государством возлагаются соответствующие полномочия, как
направленное на реализацию целей Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», не противоречит Конституции Рос-
2
сийской Федерации
. При этом в СРО не должно оставаться воз-
1
СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 335.
2
Сходная позиция содержится в постановлении Конституционного Суда РФ от
31 мая 2005 г. № 6-п «По делу о проверке конституционности Федерального за-
260
4. Саморегулируемые организации: правовой статус и основы деятельности
можности немотивированного отказа в принятии в организацию и
установления таких правил членства, которые способны привести к
недопущению, ограничению и тем более устранению конкуренции.
Вывод Конституционного Суда РФ о праве государства устанавливать условия объединения в саморегулируемые организации, в том
числе и обязательность членства в них, с учетом выполняемых ими
публично-правовых функций, основан и на сформулированных ранее позициях. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от
19 мая 1998 г. № 15-п «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства
1
Российской Федерации о нотариате»
разрешен вопрос об обязатель-
частной практикой, в свете положений ст. 30 Конституции России,
запрещающей принуждение к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Суд пришел к выводу, что в силу публичного предназначения нотариальных палат для их организации
неприемлем принцип добровольности, характерный для членства в
ве общности интересов граждан (например, политические партии).
Государство вправе устанавливать для всех граждан, желающих осуществлять публичную (в данном случае — нотариальную) деятельность, обязательные условия назначения на должность и пребывания в должности.
Эти выводы отражены в правовой позиции властей Российской
Федерации при рассмотрении Европейским Судом по правам человека жалобы № 44319/98 «OVR против Российской Федерации».
кона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев
транспортных средств» в связи с запросами Государственного собрания — Эл Ку-
рултай Республики Алтай, Волгоградской областной Думы, группы депутатов Го-
сударственной Думы и жалобой гражданина С.Н. Шевцова», в котором исследо-
вано содержание права на создание объединений в форме ассоциаций или сою-
зов. Установлено, что федеральный законодатель вправе возложить на субъекты
экономической деятельности, осуществляющие в том числе публичные функции,
а следовательно, действующие не только в интересах извлечения прибыли, но и в
целях удовлетворения общественных потребностей, в качестве условия осущест-
вления их деятельности обязанность быть членами соответствующего профес-
сионального объединения.
1
СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2491.
261
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
Заявительница утверждала, что обязательное членство нотариу-
са в нотариальной палате нарушает право на свободу профессиональных объединений (ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод). Европейский Суд по правам человека в
решении от 3 апреля 2001 г. отметил, что конвенционные органы
последовательно не признавали исполнительно-регулятивные
органы профессиональных структур, создаваемых лицами так
называемых свободных профессий (врачей, архитекторов, адвокатов), в качестве ассоциаций (объединений) по смыслу ст. 11
Конвенции. Цель этих предусмотренных законодательством органов — осуществление контроля и содействие развитию профессиональной деятельности. При этом данные органы выполняют
важные публично-правовые функции, преследующие цель защиты
прав других лиц. В связи с этим их нельзя отождествлять с профессиональными союзами, но они, тем не менее, интегрированы
в государственную структуру. Таким образом, Европейский Суд
по правам человека не признал нотариальные палаты в качестве
объединений по ст. 11 Конвенции
1
.
Принятый через два года после рассмотренного постановления
КС РФ Федеральный закон «О саморегулируемых организациях»
(ст. 5) закрепил, что членство субъектов предпринимательской или
профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях
является добровольным. Однако федеральными законами могут быть
предусмотрены случаи обязательного членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых
1
Аналогичная позиция была высказана по поводу нарушения Бельгией ст. 11 Кон-
венции о защите прав человека и основных свобод, допущенного принуждением
к вступлению в Орден врачей провинции. ЕСПЧ указал, что Орден врачей выпол-
няет публичные функции, интегрирован в государственные структуры, пресле-
дует цель, представляющую общественный интерес, т.е. охрану здоровья людей,
обеспечивая в соответствии с законодательством некоторый публичный контроль
за профессиональной деятельностью врачей. Для осуществления задач, которые
бельгийское государство поставило перед ним, он пользуется в соответствии с за-
коном очень широкими правами, в том числе административными и дисципли-
нарными, и использует в связи с этим процедуры, свойственные публичной вла-
сти. В результате ЕСПЧ отклонил доводы заявителей о нарушении ст. 11 Кон-
венции, признав допустимость обязательного членства в Ордене (постановление
ЕСПЧ от 23 июля 1981 г. «Ле Конт (LE COMPTE), Ван Левен (VAN LEUVEN) и Де
Мейер (DE MEYERE) против Бельгии» // Европейский Суд по правам человека.
Избранные решения. Т. 1. М., 2000. С. 340–359).
262
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]