Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
3. Государственные корпорации и государственные компании
рация. В реальности, однако, ничто не помешает им передать активы
в субаренду уже по реальным рыночным ставкам, разделив образовавшуюся прибыль с менеджерами государственной корпорации.
5. Закупки по завышенным ценам. Контроль над закупками государственных корпораций будет гораздо слабее контроля над закупками государственных учреждений и коммерческих организаций с
государственным участием. Это позволит менеджерам закупать товары по завышенным ценам, получая за это от поставщиков «откаты».
Подобные схемы возможны не только при приобретении материальных ценностей, но и при найме персонала, заключении страховых
сделок и др.
6. Завышенные траты на строительство и ремонт. Расходы на строительство и ремонт являются зоной повышенного риска злоупотреблений даже в условиях оптимальной институциональной структуры
организации. Каждый строительный и ремонтный проект является в
определенной степени уникальным, и поэтому точно оценить обоснованность сопутствующих ему затрат может только непосредственно руководящий проектом менеджер. В этих условиях для управляющих существует стимул растратить заведомо чрезмерные суммы,
используя «карманных» подрядчиков или сговорившись с ними.
7. Эмиссия долговых ценных бумаг с повышенной доходностью.
Некоторым госкорпорациям дано право выпускать долговые ценные
бумаги — облигации и векселя. При этом у менеджеров будут все возможности сделать стоимость этих бумаг весьма низкой (доходность,
соответственно, высокой), а процедуру их размещения — предельно
закрытой и ориентированной на узкий круг приближенных лиц. Таким образом, государственная корпорация будет систематически выплачивать держателям данных бумаг значительные суммы.
8. Манипуляции с фондовым рынком. Уже сегодня федеральный
бюджет выделил государственным корпорациям (Внешэкономбанку, ФСР ЖКХ и «Роснанотеху») в общей сложности 550 млрд руб.
1
причем обсуждается возможность инвестирования этих средств на
российском фондовом рынке. По оценкам экспертов Правительства РФ, одной десятой этой суммы уже достаточно, чтобы создать
ажиотажный спрос на все ликвидные акции России. Таким образом,
«своевременная» утечка информации о том, в какие именно ценные
,
1
Доклад подготовлен в первой половине 2008 г.
233
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
бумаги будет вкладывать свои временно свободные средства корпорация, позволит получить большую прибыль как получившему эту
информацию биржевому спекулянту, так и организатору утечки.
Сама же государственная корпорация, допустив подобную утечку,
будет вынуждена покупать ценные бумаги по повышенным ценам
или продавать по сниженным, так как распространение информации
на рынке изменит цены прежде, чем корпорация начнет выполнение
запланированных операций.
Касательно последнего пункта мировой финансовый кризис уже
внес свои коррективы, существенно сократив привлекательность
фондового рынка. Заодно обнаружилась и более простая схема. Государство решило поддержать банки, реальный сектор экономики и
фондовый рынок, направив туда средства через корпорацию Внешэкономбанк
1
, однако деньги до адресатов не доходят или доходят под
чересчур высокие проценты.
Во избежание перечисленных рисков авторы доклада предлагают осуществить возврат властных функций (нормотворческих, надзорных, контрольных, правоприменительных) от всех созданных государственных корпораций государству и ввести явный законодательный запрет на передачу им таких функций, а также установить
единообразные правила формирования руководящих органов государственных корпораций и контроль над их деятельностью со стороны государства.
В литературе говорится также о необходимости запретить госкорпорациям любую безвозмездную передачу имущества, ввести
обязательность проведения публичных торгов при заключении государственными корпорациями сделок выше чем на определенную законом сумму
2
.
На наш взгляд, проблема глубже. Ее происхождение связано с
общей слабостью административной теории и законодательства, отсутствием системообразующих законов в этой сфере, непоследова-
1
Согласно распоряжению Правительства РФ от 19 ноября 2008 г. № 1665-р в
уставный капитал государственной корпорации «Банк развития и внешнеэконо-
мической деятельности (Внешэкономбанк)» внесен имущественный взнос в сум-
ме 75 млрд руб. на реализацию мер по поддержке финансового рынка России.
2
См.: Курбатов А.Я. Обеспечение целевого использования имущества государ-
ственными корпорациями // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. 2009.
№ 6. С. 106–107.
234
3. Государственные корпорации и государственные компании
тельностью административной реформы, значительным отрывом
практики, избравшей путь эксперимента, от теории. Любой новый
институт, в том числе государственные корпорации, может «работать» на общество, если он вписывается в общую систему, не имеет
серьезных противоречий и создается на «твердой почве», которой в
российском публичном праве, к сожалению, нет.
В проекте «Концепции развития законодательства о юридических лицах», подготовленной Советом по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте РФ,
предложено упразднить организационно-правовую форму госкорпорации и преобразовать существующие в юридические лица тех форм,
которыми они по сути и являются: в органы публичной власти (Росатом и Олимпстрой), фонд (Фонд содействия развитию жилищнокоммунального хозяйства), хозяйственные общества со 100%-м государственным участием (Роснанотех, Ростехнологии, Внешэкономбанк, Агентство по страхованию вкладов). В качестве первого шага
на этом пути целесообразно установление законодательного запрета
1
на создание новых госкорпораций
. В окончательном варианте Концепции развития гражданского законодательства РФ формулировки
несколько смягчены, в частности, обращается внимание на целесообразность определения правила, «нормы о каких организационноправовых формах юридических лиц подлежат применению к
гражданско-правовым отношениям с участием госкорпораций»
2
.
Известно, что Президент РФ Д. Медведев в августе 2009 г. поручил Генеральной прокуратуре РФ осуществить проверку деятельности государственных корпораций. В преддверии этой проверки госкорпораций журнал «Прямые инвестиции» собрал некоторые сведения о результатах деятельности ряда корпораций
3
:
ориентировочно госкорпорации получили 2 трлн руб. из гос-
бюджета;
Объединенная авиастроительная корпорация. В 2007 г. было
выпущено 7 пассажирских самолетов, в 2008 г. — 15;
1
См.: Проект Концепции развития законодательства о юридических лицах. С. 70.
2
Концепция развития гражданского законодательства РФ. М., 2009. С. 71.
3
См.: Трушин А. Указ. соч.
235
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
Российская венчурная компания. Весной 2008 г. заключе-
ны контракты с двумя израильскими биотехнологическими
предприятиями на сумму 80 и 93 млн долл.;
Агентство по страхованию вкладов. Убытки за 2008 г. соста-
вили 11,5 млрд руб.;
Банк развития. В марте 2009 г. убытки банка оценива-
лись в 41 млрд руб. В 2008 г. Банк развития израсходовал
168 млрд руб. на покупку акций Роснефти и Газпрома;
Фонд содействия реформированию ЖКХ. Административ-
ные расходы корпорации, численность которой составляет
97 человек, превысили 340 млн руб., в том числе 235 млн руб.
были выплачены в качестве премий и материальной помощи.
В 2008 г. в регионы на финансирование проектов было направлено 8 млрд руб. при потребности в 115 млрд руб. оставшиеся деньги размещены на депозитах в банках;
«Ростехнологии». Корпорация не получает денег из бюдже-
та, ей переданы принадлежащие государству пакеты акций
440 предприятий. Общая кредиторская задолженность составляет 625 млрд руб. около 150 предприятий находятся в
предбанкротном состоянии;
«Роснанотех». Получила из бюджета 200 млрд руб. (больше,
чем госвложения в отрасль в США и Европе вместе взятых).
Профинансировано два проекта (менее 1 млрд руб., или 0,6%
установленной для корпорации суммы). Оставшиеся деньги
размещены на депозитах под 10% годовых.
К недостаткам государственных корпораций относят их изначальную монополистичекую природу, их создание убивает конкуренцию в соответствующей отрасли. При этом финансовые отношения складываются двояким образом. С одной стороны, характерной
особенностью госкорпораций, отличающей их от иных российских
юридических лиц, являющихся собственниками своего обособленного имущества, является законодательно закрепленное право обращения к Российской Федерации за экономической поддержкой
1
С другой стороны, несмотря на огромные бюджетные средства, пе-
.
1
См.: Ручкина Г.Ф., Ручкин О.Ю. Имущественная основа деятельности государст-
венных корпораций в Российской Федерации: правовой аспект // Юридический
мир. 2008. № 6.
236
3. Государственные корпорации и государственные компании
редаваемые в виде имущественного взноса Российской Федерации
в госкорпорации, для реализации намеченных целей их недостаточно. Большинство госкорпораций ставит перед собой задачу привлечь
1
денежные средства бизнеса
.
На основании изложенного можно констатировать, что государственная корпорация — новый субъект права, чья правоспособность реализуется преимущественно в сферах гражданского и административного права. Публичное происхождение, тесная управленческая связь с государством и в целом управленческий облик — это
каркас статуса государственной корпорации. Оригинальный имущественный режим и «свободное плавание» в рыночных отношениях — гражданско-правовые черты. Очевидно, государственные корпорации подвергаются смешанному правовому регулированию. Во
всяком случае, так мы это станем называть до тех пор, пока статус
публичных юридических лиц не будет урегулирован в полной мере в
рамках публичного права.
3.5. Государственная компания
17 июля 2009 г. в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» появилась ст. 7.2 «Государственная компания» об этой
новой организационно-правовой форме юридического лица. Госу-
дарственная компания — некоммерческая организация, не имеющая
членства и созданная Российской Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения
иных функций с использованием государственного имущества на
основе доверительного управления. Государственная компания создается на основании федерального закона.
Имущество, переданное государственной компании Российской
Федерацией в качестве имущественных взносов, а также имущество,
созданное или приобретенное государственной компанией в результате собственной деятельности, за исключением имущества, созданного за счет доходов, полученных от осуществления деятельности по
доверительному управлению, является собственностью государственной компании, если иное не установлено федеральным законом.
1
См.: Цимерман Ю.С. Государственная корпорация — специфика правового регу-
лирования // Право и экономика. 2008. № 10.
237
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
Государственная компания не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной компании, если федеральным законом,
предусматривающим создание государственной компании, не предусмотрено иное.
Государственная компания использует имущество для целей, определенных федеральным законом, предусматривающим создание государственной компании. Государственная компания может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку
это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствует таким целям. Государственная компания обязана публиковать
отчеты о своей деятельности в порядке, установленном федеральным
законом, предусматривающим создание государственной компании.
Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании „Российские автомобильные дороги“ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации»
1
определен правовой статус этой единственной на сегодняшний день государственной компании. Так же как и на государственные корпорации, на государственную компанию не распространяются нормы законодательства о банкротстве и часть норм законодательства о некоммерческих организациях.
Государственная компания «Российские автомобильные дороги»
(далее — Государственная компания) создается и действует в целях
оказания государственных услуг и выполнения иных полномочий в
сфере дорожного хозяйства с использованием федерального имущества на основе доверительного управления, а также в целях поддержания в надлежащем состоянии и развития сети автомобильных дорог Государственной компании, увеличения их пропускной способности, обеспечения движения по ним, повышения качества услуг,
оказываемых пользователям автомобильными дорогами Государственной компании, развития объектов дорожного сервиса, размещаемых в границах полос отвода и придорожных полос автомобильных
дорог Государственной компании.
Государственная компания открывает лицевые счета в Федеральном казначействе и вправе открывать расчетные счета в банках
и иных кредитных организациях.
1
СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3582.
238
3. Государственные корпорации и государственные компании
Создание Государственной компанией коммерческих организаций или участие Государственной компании в уставных капиталах
коммерческих организаций за счет имущества Государственной компании может быть осуществлено только в целях:
1) реализации инвестиционных проектов, соответствующих целям деятельности Государственной компании и предусматривающих привлечение инвестиций третьих лиц;
2) реализации инвестиционных проектов, соответствующих целям деятельности Государственной компании и связанных со
строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом и
содержанием объектов дорожного сервиса в границах полос
отвода и придорожных полос автомобильных дорог Государственной компании;
3) исполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из международных договоров Российской Федерации в
сфере дорожного хозяйства;
4) осуществления деятельности, направленной на достижение
целей создания Государственной компании.
Система управления в Государственной компании схожа с корпоративной. Высшим органом управления Государственной компании является наблюдательный совет. Состав наблюдательного совета
Государственной компании утверждается Правительством Российской Федерации сроком на четыре года. В состав наблюдательного
совета Государственной компании входят двенадцать членов:
1) семь членов по представлению Правительства Российской
Федерации, включая председателя наблюдательного совета
Государственной компании и председателя правления Государственной компании, являющихся членами наблюдательного совета Государственной компании по должности;
2) четыре члена по представлению Федерального Собрания
Российской Федерации (два — от Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации и два —
от Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации);
3) один член по представлению Счетной палаты Российской
Федерации.
Председатель наблюдательного совета Государственной компа-
нии назначается Правительством Российской Федерации одновре-
239
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
менно с назначением иных членов наблюдательного совета Государственной компании.
Коллегиальным исполнительным органом Государственной
компании является Правление. Создан также Научно-технический
совет Государственной компании, который является постоянно действующим консультативным органом, созданным в целях научнометодологического, информационно-аналитического и экспертного
обеспечения деятельности Государственной компании.
Порядок деятельности отражен в Регламенте Государственной
компании, утверждаемом Правительством Российской Федерации.
Административные регламенты исполнения Государственной компанией предусмотренных федеральным законом полномочий (в том
числе включающих в себя порядок взаимодействия Государственной
компании с физическими или юридическими лицами) утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере транспорта, на основании Регламента Государственной компании, утвержденного Правительством
Российской Федерации.
Программой деятельности Государственной компании на долгосрочный период является документ, определяющий основные направления, финансово-экономические показатели и ожидаемые результаты деятельности Государственной компании на долгосрочный
период. Финансовый план Государственной компании утверждается
наблюдательным советом Государственной компании.
Годовая бухгалтерская отчетность и консолидированная финансовая отчетность Государственной компании подлежат ежегодной
обязательной проверке аудиторской организацией.
Имущество Государственной компании является ее собственностью и обособляется от автомобильных дорог общего пользования
федерального значения, находящихся в федеральной собственности
и переданных в доверительное управление Государственной компании, и земельных участков Государственной компании. Данные автомобильные дороги и земельные участки Государственной компании отражаются на отдельном балансе Государственной компании, и
в их отношении Государственной компанией ведется самостоятельный учет.
240
4. Саморегулируемые организации: правовой статус и основы деятельности
Государственная компания вправе формировать фонд Государственной компании за счет средств, связанных с собственной деятельностью Государственной компании.
При передаче автомобильных дорог в доверительное управление
Государственной компании заключение договора доверительного
управления не требуется.
Годовой отчет о выполнении программы деятельности Государственной компании на долгосрочный период, утвержденный Правительством Российской Федерации, направляется в Счетную палату Российской Федерации, главному распорядителю средств федерального бюджета, предоставляющему субсидии Государственной
компании, и в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, в срок
до 1 июня года, следующего за отчетным годом.
Государственная компания обеспечивает открытость и доступность следующих документов:
1) свидетельства о государственной регистрации Государственной компании;
2) решения о назначении председателя правления Государственной компании;
3) положений о филиалах, представительствах Государственной
компании;
4) документов, содержащих сведения о составе наблюдательного совета Государственной компании и правления Государственной компании;
5) годовой бухгалтерской отчетности Государственной компании;
6) аудиторского заключения о достоверности годовой бухгалтерской отчетности Государственной компании.
4. Саморегулируемые организации:
правовой статус и основы деятельности
4.1. Теоретические основы саморегулирования
Экономика — самостоятельный феномен со значительной долей
саморегулирования, и субъекты экономической деятельности ис-
241
Лекция 5. Субъекты экономического регулирования
пользуют различные возможности подобной регуляции. Часто они
объединяются в производственных и управленческих целях, образуя
финансово-промышленные группы и холдинги. С давних пор известны и объединения по профессиональному принципу (средневековые цеха в Европе тому пример). А с некоторых пор такие объединения стали привлекаться государством к подлинному управлению.
Необходимо определиться с тем, что представляют собой саморегулируемые организации (далее — СРО). Прежде всего это перевод
с английского self regulatory organization, поскольку термин взят из законодательства США и Великобритании.
В США СРО появились с принятием Закона о фондовых биржах (1934); в качестве СРО признаются: любая национальная фондовая биржа, зарегистрированная ассоциация рынка ценных бумаг,
зарегистрированный клиринговый центр и Правление по регулированию рынка ценных бумаг
1
. В Великобритании, между тем, Законом о финансовых услугах и рынках 2000 г. установлено, что СРО
(лицензировавшие деятельность на рынке финансовых услуг) не
будут участвовать в регулировании рынка финансовых услуг. В итоге саморегулирование осталось в форме саморегулируемых ассоциаций, которые, как правило, основаны на идее добровольного регулирования (voluntary self regulation)2. Таким образом, понятия СРО
в Великобритании и США различны. Если в США в федеральном
законодательстве дается перечисление тех организаций, которые в
силу закона признаются саморегулируемыми, то в Великобритании
Законом о финансовых услугах 1986 г. был приведен список условий, при удовлетворении которых и при отсутствии иных ограничений, установленных законом, юридическое лицо или неинкорпорированная ассоциация могут быть признаны саморегулируемыми
организациями3.
В более широком плане в литературе выделяется три основных
модели функционирования саморегулирования в мировой практике4.
1
См.: Грачев Д.О. Саморегулируемые организации за рубежом // Некоммерческие
организации: теоретические и практические проблемы. М., 2009. С. 104.
2
См.: Там же. С. 107.
3
См.: Там же. С. 109.
4
См.: Осадчая Н.В. О правовом статусе саморегулируемых организаций арбитраж-
ных управляющих // Законодательство и экономика. 2004. № 11.
242
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]