Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Публичное право и экономика. Курс лекций
.pdf
1. Гражданская правосубъектность государства и его органов
дическим лицом то, что лишено естественной способности к действию. Субъектом публичных прав будет не государство, земство или
город, а Государь Император, министр, губернатор. В качестве положительного влияния цивилистической конструкции юридического лица Елистратов указывал на то, что понятие юридического лица
предлагается для обозначения хозяйственных субъектов государст-
1
венного управления
.
В советский период оснований для принятия этой концепции
не осталось вовсе. Создатель теории государственных предприятий
академик А.В. Венедиктов не отвергал возможности самого деления признанных позитивным правом организаций на организации
адми нистративного (публичного) права и гражданского права —
в зависимости от того, какими нормами и чьим распоряжением
определяются возникновение, внутренняя организация, задачи, порядок осуществления этих задач и прекращение существования той
или иной организации. Но он считал необходимым разграничить:
1) всю совокупность этих вопросов, определяемых для организаций административно-правового типа нормами административного права и административно-правовыми актами соответствующих
госорганов, и 2) вопрос об участии той же организации в гражданском обороте, в котором она выступает именно в качестве носителя гражданских прав и обязанностей, в качестве субъекта гражданского права, т.е. в качестве юридического лица гражданского пра-
2
. Тем самым долгие годы юридическое лицо публичного права
ва
стало ассоциироваться с буржуазным правом. Именно в этом ключе
теорию публичных юридических лиц можно найти в трудах советских правоведов.
В чем же практический смысл признания деления юридических
лиц на частные и публичные? Нам представляется, что в возможности четко определить правовой статус публичных субъектов в гражданских отношениях. Гражданское право принимает правила создания данных субъектов, их публичное назначение и не требует отдельной регистрации в порядке, предусмотренном для лиц частного
права. Проще говоря, частноправовые процедуры к публичным юри-
1
См.: Елистратов А.И. Указ. соч. С. 79–80.
2
См.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л.,
1948.
93
Лекция 3. Участие государства в имущественных отношениях
дическим лицам неприменимы, они остаются в сфере влияния публичного права. Концепция публичного юридического лица предполагает тот факт, что созданный публичным порядком субъект
способен к осуществлению своей правосубъектности и в сфере частного права без дополнительного использования организационноправовой формы юридического лица частного права, однако лишь
при тех условиях, что он признан данным правопорядком субъектом
гражданского права и что он осуществляет свои имущественные интересы на общих основаниях с другими участниками гражданского
1
оборота
.
К очевидным преимуществам относится и то, что фигура юридического лица публичного права, с одной стороны, позволит квалифицировать всякое действие государственного органа в гражданском
обороте как действие соответствующего публичного образования, а
с другой — создаст персонификацию каждого отдельного органа как
субъекта частного права для удовлетворения «учрежденческих нужд».
Данная категория будет способствовать эффективному становлению
принципа единства казны и субсидиарного обращения взыскания на
иное имущество казны при недостаточности бюджетного финанси-
2
рования по соответствующему разделу
.
О наличии объективных причин разделения юридических лиц
на публичные и частные свидетельствует и такой, казалось бы, косвенный аргумент. В отечественной литературе отдельные правоведы высказываются в пользу наделения юридических лиц основными
правами (по гл. 2 Конституции РФ). При этом российская судебная
практика пока не выработала четких оснований, по которым юридическим лицам может быть отказано в защите их основных прав.
Но зато они есть в доктрине Европейского Суда по правам человека и в практике национальных органов конституционного контроля европейских стран. Это такие случаи, когда юридическое лицо
является корпорацией публичного права (государственные и муниципальные образования, государственные предприятия и учреждения, политические партии и религиозные организации), а также
когда юридическое лицо принимает на себя функции государствен-
1
См.: Кантор Н. О государственных органах как юридических лицах публичного
права // Хозяйство и право. 2005. № 4.
2
См.: Там же.
94
1. Гражданская правосубъектность государства и его органов
ной власти (или публичные задачи) при помощи конвенционных
1
механизмов
.
В последнее время по проблеме юридических лиц публичного
права появилось немало исследований, и открылась подлинная дискуссия на тему о том, нужна ли российскому законодательству данная категория
2
. Отголоски ее слышатся и в официальных документах
по поводу изменений законодательства. Так, в Концепции развития
гражданского законодательства РФ существование этой категории
отмечается, но говорится об «отсутствии необходимости прямого заимствования указанного понятия в отечественное право».
Представляется, что к такому выводу приводит позиция цивилистов, расценивающих юридические лица публичного права как исключение из общей классификации юридических лиц частного права, как
3
некую ее модернизацию
, при этом совершенно упускается из виду, что
речь идет о двух разных, даже полярных классификациях юридических
лиц — в частном и публичном праве.
1.4. Органы публичной власти как юридические лица
Большинство исследователей убеждено, и мы к ним присоединяемся, что, признавая государство субъектом гражданско-правовых
отношений, его нельзя ставить в один ряд с другими субъектами гражданского права. В этом убеждает и анализ позиции органа публичной
власти в гражданских правоотношениях. Напомним, что ГК РФ напрямую относит к субъектам гражданского права только государство
и его территориальные единицы. Органы государственной (муниципальной) власти могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде от имени соответствующих публично-правовых
образований. Кроме того, они фигурируют в ГК РФ в своем традиционном качестве субъекта властвования (например, в ст. 279 и 426).
1
См.: Рывкин К.А. Юридические лица как носители основных прав: российская и
европейская практика // Журнал российского права. 2007. № 11. С. 37–39.
2
См.: Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. СПб., 2002.
С. 175–187; Чиркин В.Е. Указ. соч.; Павлодский Е.А. Публично-правовые образо-
вания как субъекты гражданского права // Цивилист. 2006. № 1.
3
См.: Болдырев В.А. О «юридических лицах» публичного права // Журнал россий-
ского права. 2008. № 11. С. 128.
95
Лекция 3. Участие государства в имущественных отношениях
Косвенно из содержания ст. 120 ГК РФ (учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций
некоммерческого характера) можно понять, что под созданными в
управленческих целях учреждениями могут пониматься органы вла-
1
сти
. При этом вопрос о необходимости для органа власти приобретения статуса юридического лица в кодексе не только не раскрыт, но
и не поставлен. Отнесение того или иного государственного органа к
юридическим лицам находится в компетенции его учредителя. Всю
совокупность государственных органов нельзя свести ни к юридическим лицам, ни к образованиям вне организационно-правовой формы юридического лица
2
.
На практике с начала 90-х гг. XX в. большинство органов публичной власти стремилось к обладанию статусом юридического лица,
чему посвящена отдельная позиция в положении или ином статусном акте. И теперь большинство органов государственной власти и
местного самоуправления являются юридическими лицами — например, все федеральные органы исполнительной власти, Управление делами Президента
3
. При этом ни Правительство РФ, ни его
аппарат юридическими лицами не являются (но последний имеет
гербовую печать). Другие государственные органы также имеют различный статус в гражданском праве: Счетная палата и Высший Арбитражный Суд РФ являются юридическими лицами, а Конституционный Суд РФ — нет; Судебный департамент при Верховном Суде
Российской Федерации является юридическим лицом. В уставах или
законах субъектов РФ чаще всего содержится оговорка о том, что
правительство обладает правами юридического лица (Правительство
1
В литературе высказано мнение о разделении понятий государственного учреж-
дения и государственного органа: под государственным учреждением как субъектом административных правоотношений следует понимать государственную некоммерческую организацию, не являющуюся государственным органом (см.:
Киселев А.В. Административно-правовой статус государственных учреждений:
понятие, элементы, особенности // Законы России. Опыт. Анализ. Практика.
2007. № 6. С. 109).
2
См.: Голубцов В.Г. Указ. соч. С. 60.
3
Это общий подход — государственные органы, не являющиеся юридическими
лицами, участвуют в гражданском обороте посредством создания различных органов в целях материально-технического и иного обеспечения их деятельности.
96
1. Гражданская правосубъектность государства и его органов
Москвы). Иногда этот вопрос просто не раскрыт (например, Правительство Республики Башкортостан — высший исполнительный
орган государственной власти республики). Иногда отмечаются более своеобразные образования при региональных правительствах —
Совет администрации Красноярского края, который обладает правами юридического лица. Касательно других органов исполнительной
власти нет единства мнений, категоричен лишь Закон Республики
Татарстан — орган исполнительной власти Республики Татарстан
обладает правами юридического лица. При этом ни в одном случае
не уточняется, каким именно юридическим лицом является орган
власти.
Этот ряд примеров из федеральной и региональной практики
можно продолжать до бесконечности. Объяснение такой популярности обретения гражданско-правового статуса среди публичных органов довольно простое.
Первое. Гражданское законодательство признает сделками действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей
(ст. 153 ГК РФ). В силу ст. 124 к юридическим лицам приравнены
публично-правовые образования, но не их органы. Соответственно,
воспринимая эту конструкцию в отрыве от ст. 125 ГК РФ, органы
публичной власти, заключая элементарные договоры в целях удовлетворения имущественных потребностей, предпочли разрешить
проблему в корне, став юридическими лицами. Кроме того, до становления казначейской системы органы публичной власти открывали счета в коммерческих банках, при этом гражданско-правовой договор банковского счета подразумевал, что клиент должен обладать
всеми необходимыми атрибутами юридического лица.
Отношение к органам власти как к полноправным юридическим
лицам закрепилось и в судебной практике. Например, в решении
ВАС РФ от 19 ноября 2003 г. № 12358/03
1
государственные органы
власти, являющиеся юридическими лицами в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими их деятельность,
и органы местного самоуправления отнесены к организациям согласно п. 2 ст. 11 НК РФ.
1
СПС «КонсультантПлюс».
97
Лекция 3. Участие государства в имущественных отношениях
Второе. Процессуальное законодательство 90-х гг. XX в. стояло
на жестких позициях признания сторонами экономического спора
только юридических лиц. Так, Арбитражный процессуальный кодекс 1995 г. (в отличие от кодекса 1992 г.) не признавал органы власти сторонами спора, что порождало проблемы как для публичной,
так и для частной стороны. Вопрос о том, обладает ли тот или иной
орган власти признаками юридического лица, становился центральным во многих судебных тяжбах
1
.
Новый АПК РФ 2002 г. признает возможность участия в процессе Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований,
не имеющих статуса юридического лица (ст. 27). На тех же позициях
стоит и ГПК РФ (ст. 22 исковые дела с участием органов государственной власти, органов местного самоуправления).
Таким образом, в 90-е гг. XX в. обладание правами юридического лица стало своего рода «проходным билетом» в новый имущественный оборот для властных структур. Однако строчка в положении о министерстве, признающая его юридическим лицом, не решает проблем, связанных с деятельностью таких юридических лиц, не
ставит их на одну ступень с «нормальными» юридическими лицами,
и это по-прежнему подчеркивается в литературе2.
Во-первых, на органы государственной (муниципальной) власти не
распространяются правила государственной регистрации, установленные ст. 51 ГК РФ (юридическое лицо считается созданным со дня
внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц). Органы власти не регистрируются в качестве
юридических лиц.
Правда, юридические лица, создаваемые на базе государственной (муниципальной) собственности, такой регистрации подлежат. Более того, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
3
содержит ст. 41 «Органы местного самоуправ-
1
См., напр.: Постановление Президиума ВАС РФ от 30 октября 2001 г. №74/01 //
Вестник ВАС РФ. 2002. № 2.
2
См.: Болдырев В.А. Указ. соч. С. 132.
3
СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822 (с послед. изм.).
98
1. Гражданская правосубъектность государства и его органов
ления как юридические лица». Органы местного самоуправления,
которые в соответствии с федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица,
являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной
регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.
Не распространяются на органы власти и правила ликвидации
юридических лиц, в том числе правила банкротства. Банкротами
нельзя признать также некоторые субъекты, созданные на базе государственного имущества, — казенные предприятия, а также некоторые государственные корпорации. При этом некоторые элементы
института банкротства заимствованы при введении временной финансовой администрации в отношении субъектов РФ или муниципальных образований с целью восстановления их платежеспособности (гл. 19.1 Бюджетного кодекса РФ). Такое федеральное вмешательство, конечно, не ведет к ликвидации региона.
Общие правила реорганизации юридических лиц не распространяются на органы власти, хотя вопросов в связи с их реорганизацией
возникает немало, например, в отношении правопреемства органов
по управлению имуществом. По свидетельству практикующих адвокатов, в практике ряда окружных судов стали возникать дела, когда
территориальные управления Росимущества, возникшие после принятия Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314
1
, начали обращаться в суды с исками к арендаторам по договорам, заключенным
Комитетами по управлению имуществом субъектов РФ. Например,
Федеральный суд Поволжского округа отказал территориальному
органу Росимущества в удовлетворении исковых требований в связи
с недоказанностью правопреемства Комитетам по управлению имуществом в гражданско-правовых правоотношениях. В этой связи высказано мнение, что «правопреемство относится только к коммерческим организациям и не может рассматриваться универсально для
публично-правовых органов»
2
.
1
СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945 (с послед. изм.).
2
См.: Терновцов А.В. Государство как субъект гражданско-правовых правоотноше-
ний при заключении и исполнении договора аренды федерального имущества //
Спорт: экономика, право, управление. 2006. № 4.
99
Лекция 3. Участие государства в имущественных отношениях
Во-вторых, органам власти в законодательстве не отведена какая-
либо организационно-правовая форма. Разумеется, гражданско-
правовая категория «учреждение» удачно связала мостиком советский
опыт деятельности государственных учреждений и организационноправовую форму, в которую могут «поместиться» органы власти.
Объем правоспособности государственного органа определяется положением об этом органе и бюджетным законодательством, устанавливающим порядок расходования денежных средств, направляемых
на финансирование расходов этого органа
1
.
Однако при ближайшем рассмотрении становится ясно, что органы публичной власти не имеют всех необходимых признаков учреждений, как это указывается в цивилистической литературе2 (нет учредительных документов, неясно, кто является учредителем, нет общих
положений об организациях данного вида (п. 1 ст. 52 ГК РФ)).
Более того, системный анализ ст. 120 ГК РФ, Федерального зако-
3
на от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»
,
Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»
4
и Бюджетного кодекса РФ убеждает в том, что
органы публичной власти нельзя назвать даже бюджетными учреждениями, поскольку, согласно п. 6 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ,
положения, установленные применительно к бюджетным учреждениям «распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами». По существу, в отношении органов публичной
власти применено то же допущение, что и в отношении публичноправовых образований в ГК РФ: публично-правовые образования
действуют в гражданском обороте по правилам, установленным
для юридических лиц, а органы публичной власти в бюджетных от-
1
См.: Головизнин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов
государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999.
№ 5. С. 59–66.
2
См.: Усков О.Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных ор-
ганов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003.
№ 5. С. 29–30.
3
СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145 (с послед. изм.).
4
СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626 (с послед. изм.).
100
1. Гражданская правосубъектность государства и его органов
ношениях — по правилам, установленным для бюджетных учреждений.
В-третьих, органы власти могут выступать в гражданском обороте
как от собственного имени, так и от имени публичного образования, и
на практике это разграничение провести довольно трудно. Считается, что в первом случае органы власти вступают в отношения, регулируемые гражданским законодательством, для удовлетворения собственных нужд, а во втором — для удовлетворения нужд государства
1
Однако правомерность постановки вопроса о собственных нуждах
государственного органа, отличных от нужд государства, вызывает сомнения. А разрешение вопроса, от чьего имени действовал орган власти, влияет на привлечение к ответственности по договорным
обязательствам, а именно на определение надлежащего ответчика и
источника удовлетворения взыскания2. В Бюджетном кодексе РФ
имущественная ответственность бюджетных учреждений ограничивается в сравнении с ответственностью иных, обычных участников
оборота3. Например, в случае уменьшения бюджетному учреждению
ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств другая сторона
договора вправе потребовать от бюджетного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного договора.
«Втискивание» субъектов с явной публичной составляющей в прокрустово ложе гражданско-правовых институтов, прежде всего юридического лица частного права, зачастую приводит к невозможности
реализации принципа равенства сторон гражданских правоотношений, поскольку зависимость правоспособности публично-правового
образования или субъекта, созданного на основе его имущества, от
бюджетного финансирования ставит других — «частных» — контрагентов в заведомо невыгодное положение и устраняет устойчивость
и предсказуемость гражданско-правового оборота. Представляется,
что указанная зависимость цивилистических конструкций от публичной составляющей в условиях нестабильности бюджета создает
.
1
См.: Усков О.Ю. Указ. соч. С. 33.
2
См.: Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 175.
3
См.: Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обя-
зательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. № 3.
101
Лекция 3. Участие государства в имущественных отношениях
субординационное положение между публично-правовыми образованиями и иными участниками гражданского оборота
1
.
В-четвертых, в деятельности органов власти в рамках гражданского
права принцип свободы договора не проявляет себя в полной мере. Заключению многих гражданско-правовых сделок предшествует обязательная организационная процедура, а выбор контрагента почти
всегда происходит в режиме, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
2
и муниципальных нужд»
(т.е. на конкурсной основе). Специфика
участия публично-правовых образований в гражданских отношениях подчеркнута в Определении КС РФ от 5 июля 2005 г. № 297-О
«Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества «Центральная телекоммуникационная компания»
на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 статьи 124
Гражданского кодекса Российской Федерации»3. Суд отметил, что
указание в ГК РФ на особенности публично-правовых образований,
в силу которых к ним могут быть не применимы положения, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых
гражданским законодательством, означает прежде всего, что в гражданском законодательстве имеются специальные нормы, регулирующие участие данных субъектов в гражданских правоотношениях, а
также правовые нормы о юридических лицах, которые не применимы к государству, государственным и муниципальным образованиям
(например, нормы, относящиеся к образованию юридического лица,
его учредительным документам, реорганизации юридического лица
и т.д.) в силу специфики последних, которая в основном проистекает
из особой организации институтов публичной власти.
Кроме того, для органов власти напрямую запрещено соверше-
ние некоторых сделок.
Так, Администрация Московской области оспорила в Конституционном Суде РФ конституционность ч. 1 п. 1 и п. 2 ст. 1015 ГК РФ,
не указывающих в качестве доверительного управляющего ни Российскую Федерацию, ни субъекты Российской Федерации и прямо
1
См.: Кантор Н. Указ. соч.
2
СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105 (с послед. изм.).
3
СПС «КонсультантПлюс».
102
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]