Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы муниципального права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Контроль (надзор) в сфере местного самоуправления
281
государственного контроля и надзора в области долевого
строительства многоквартирных домов и иных объектов;
регионального государственного строительного надзора;
регионального государственного ветеринарного надзора;
регионального государственного надзора за применением
подлежащих государственному регулированию цен (тарифов)
на товары (услуги);
регионального государственного экологического надзора (в час-
ти регионального государственного надзора за геологическим
изучением, рациональным использованием и охраной недр);
регионального государственного надзора в области охраны
атмосферного воздуха;
регионального государственного надзора в области охраны
водных объектов;
регионального государственного надзора в области обраще-
ния с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности;
регионального государственного жилищного надзора;
регионального государственного надзора за проведением ре-
гиональных лотерей.
В ч е т в е р т у ю группу входят виды контроля, установленные в
отраслевом законодательстве и не имеющие нормативных оснований
среди вопросов местного значения. К этим видам контроля относятся:
контроль за использованием и охраной недр при добыче обще-
распространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
контроль за соблюдением законодательства в области роз-
ничной продажи алкогольной продукции;
контроль в области торговой деятельности;
контроль за организацией и осуществлением деятельности по
продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на
розничных рынках.
Такие полномочия можно назвать собственными только условно. Полномочия, закрепленные в федеральных законах и не включенные в перечень вопросов местного значения, должны рассматриваться как делегированные и осуществляться за счет средств делегирующего субъекта, а именно РФ или субъекта РФ. С другой
стороны, в отношении делегированных полномочий в законодательстве должно быть прямо указано на передачу этих полномочий
органам иного уровня власти с указанием на соответствующую передачу денежных средств. В отношении рассматриваемых видов
контроля на данный момент этого не сделано.
282
Глава 9
Следует отметить, что делегированные для осуществления органами местного самоуправления контрольные полномочия ограничены. Органы местного самоуправления вправе принимать правовые
акты, регламентирующие порядок контроля, определять структуру
муниципальных контрольных органов, назначать должностных лиц
только в той мере, в какой это дозволено актом, делегирующим
полномочия.
Осуществление данных полномочий финансируется за счет бюджета делегирующего полномочия субъекта.
Значительное время вопрос координации участия публичных
органов власти в экономике страны является одним из приоритетных. В современных политических, экономических и социальных
условиях оптимизация государственного контроля и развитие контрольных (надзорных) функций органов местного самоуправления с
делегированием им полномочий в этой сфере приведет к сокращению административных барьеров для бизнеса. Кроме того, минимизация дублирования полномочий между государственной и муниципальной властью значительно сократит расходы бюджетов всех
уровней.
Действующее законодательство возлагает на органы местного
самоуправления различные контрольные и надзорные функции.
Устоявшимися являются такие термины, как лесной, земельный,
экологический контроль. Значительными особенностями обладают
органы финансового контроля, осуществляемого специально создаваемыми счетными палатами или иными органами. Контрольными
функциями наделяются и избирательные комиссии муниципального
образования.
Полномочия органов местного самоуправления определяются в
соответствии с законодательством в уставах муниципальных образований и других муниципальных правовых актах, полномочия структурных подразделений органов местного самоуправления и органов
местной администрации и их должностных лиц — в нормативных
правовых актах органов местного самоуправления. При осуществлении муниципального контроля органы и должностные лица местного
самоуправления принимают муниципальные правовые акты (предписания, постановления, представления), которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.
Согласно Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. ¹ 294-ФЗ
«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля» определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального
контроля, установление их организационной структуры, полномочий,
Контроль (надзор) в сфере местного самоуправления
283
функций и порядка их деятельности осуществляются в соответствии
с уставом муниципального образования. К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль,
относятся:
организация и осуществление муниципального контроля на
соответствующей территории;
принятие административных регламентов проведения прове-
рок при осуществлении муниципального контроля;
организация и проведение мониторинга эффективности му-
ниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством РФ;
осуществление иных предусмотренных федеральными зако-
нами, законами и иными нормативными правовыми актами
субъектов РФ полномочий.
Контроль представительного органа за деятельностью исполнительного органа является довольно распространенным в местном
самоуправлении. К наиболее типичным формам такого контроля
можно отнести: запросы депутатов в адрес исполнительных органов; отчеты исполнительных органов перед представительными;
доклады руководителей отраслевых и функциональных органов местной администрации перед комиссиями и комитетами представительного органа.
Представительные органы самостоятельно и через создаваемые
ими контрольно-счетные органы осуществляют контроль: за исполнением принятых правовых актов; исполнением местного бюджета,
соблюдением бюджетного процесса, порядка использования кредитных ресурсов и ассигнований, средств целевых бюджетных фондов; выполнением муниципальных программ и планов социальноэкономического развития; порядком управления и распоряжения
муниципальной собственностью.
Одним из видов муниципального контроля является финансовый контроль. Согласно ст. 157 Бюджетного кодекса РФ 1998 г.,
бюджетные полномочия органов государственного (муниципального)
финансового контроля, к которым относятся Счетная палата РФ,
контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций), по осуществлению
государственного (муниципального) финансового контроля установлены Бюджетным кодексом.
284
Глава 9
Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и
муниципальных образований также осуществляют бюджетные полномочия:
по аудиту эффективности, направленному на определение
экономности и результативности использования бюджетных
средств;
экспертизе проектов законов (решений) о бюджетах, иных
нормативных правовых актов бюджетного законодательства
Российской Федерации, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов;
экспертизе государственных (муниципальных) программ;
анализу и мониторингу бюджетного процесса, в том числе
подготовке предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства РФ;
подготовке предложений по совершенствованию осуществле-
ния главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового
аудита;
другим вопросам, установленным Федеральным законом от
5 апреля 2013 г. ¹ 41-ФЗ «О Счетной палате Российской
Федерации»
¹ 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности
контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет анализ исполнения бюджетных полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся
органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций). Органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных
администраций), обязаны предоставлять информацию и документы,
запрашиваемые Федеральной службой финансово-бюджетного надзора в целях осуществления указанного полномочия.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являю-
1
и Федеральным законом от 7 февраля 2011 г.
2
.
1
Федеральный закон от 5 апреля 2013 ¹ 41-ФЗ «О Счетной палате Российской
Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
2
Федеральный закон от 7 февраля 2011 ¹ 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // СПС «КонсультантПлюс».
Контроль (надзор) в сфере местного самоуправления
285
щиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти
субъектов РФ (местных администраций), проводят анализ осуществления главными администраторами бюджетных средств, не
являющимися органами, указанными в п. 2 ст. 265 Бюджетного
кодекса, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
Главные администраторы средств федерального бюджета, главные администраторы средств бюджета субъекта РФ, главные администраторы средств местного бюджета, обязаны предоставлять информацию и документы, запрашиваемые соответственно Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, органом государственного (муниципального) финансового контроля, являющимся
органом (должностными лицами) исполнительной власти субъекта
РФ (местной администрации), в целях осуществления полномочия
по проведению анализа осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
В соответствии со ст. 265 Бюджетного кодекса РФ Государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в
целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства РФ и
иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.
Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной
деятельностью соответственно Счетной палаты РФ, контрольносчетных органов субъектов РФ и муниципальных образований (далее — органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).
Внутренний государственный (муниципальный) финансовый
контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного
надзора, органов государственного (муниципального) финансового
контроля, являющихся соответственно органами (должностными
лицами) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций (далее — органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), Федерального казначейства (финансовых органов субъектов РФ или муниципальных образований).
Предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения
бюджетов бюджетной системы РФ.
286
Глава 9
Последующий контроль осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы РФ в целях установления
законности их исполнения, достоверности учета и отчетности.
Объектами государственного (муниципального) финансового
контроля являются:
главные распорядители (распорядители, получатели) бюджет-
ных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы)
источников финансирования дефицита бюджета;
финансовые органы (главные распорядители (распорядите-
ли) и получатели средств бюджета, которому предоставлены
межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей,
порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого
бюджета бюджетной системы РФ, а также достижения ими
показателей результативности использования указанных
средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными (муниципальными) программами;
государственные (муниципальные) учреждения;
государственные (муниципальные) унитарные предприятия;
государственные корпорации и государственные компании;
хозяйственные товарищества и общества с участием публично-
правовых образований в их уставных (складочных) капиталах,
а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких
товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах;
юридические лица (за исключением государственных (муни-
ципальных) учреждений, государственных (муниципальных)
унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их
уставных (складочных) капиталах), индивидуальные предприниматели, физические лица в части соблюдения ими условий
договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, государственных (муниципальных) контрактов, соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения
средств бюджета в ценные бумаги таких юридических лиц;
Контроль (надзор) в сфере местного самоуправления
287
органы управления государственными внебюджетными
фондами;
юридические лица, получающие средства из бюджетов госу-
дарственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования;
кредитные организации, осуществляющие отдельные опера-
ции с бюджетными средствами, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из
соответствующего бюджета бюджетной системы РФ.
Методами осуществления государственного (муниципального)
финансового контроля согласно ст. 267.1 Бюджетного кодекса РФ
1998 г. являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций.
Ïîä проверкой понимается совершение контрольных действий по
документальному и фактическому изучению законности отдельных
финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного
(бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.
Ïîä ревизией понимается комплексная проверка деятельности
объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных
действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных
операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности. Результаты проверки, ревизии
оформляются актом.
Проверки подразделяются на камеральные и выездные, в том
числе встречные проверки.
Ïîä камеральными проверками понимаются проверки, проводимые по месту нахождения органа государственного (муниципального)
финансового контроля на основании бюджетной (бухгалтерской) отчетности и иных документов, представленных по его запросу.
Ïîä выездными проверками понимаются проверки, проводимые по
месту нахождения объекта контроля, в ходе которых в том числе определяется фактическое соответствие совершенных операций данным
бюджетной (бухгалтерской) отчетности и первичных документов.
Ïîä встречными проверками понимаются проверки, проводимые в рамках выездных и (или) камеральных проверок в целях установления и (или) подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля.
Ïîä обследованием понимаются анализ и оценка состояния определенной сферы деятельности объекта контроля.
288
Глава 9
Результаты обследования оформляются заключением.
Ïîä санкционированием операций понимается совершение разрешительной надписи после проверки документов, представленных
в целях осуществления финансовых операций, на их наличие и (или)
на соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных
правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Исходя из ст. 268.1 Бюджетного кодекса РФ полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового
контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются:
контроль за соблюдением бюджетного законодательства РФ и
иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;
контроль за достоверностью, полнотой и соответствием норма-
тивным требованиям составления и представления бюджетной
отчетности главных администраторов бюджетных средств,
квартального и годового отчетов об исполнении бюджета.
При осуществлении полномочий по внешнему государственному
(муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля:
проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мони-
торинг в ходе осуществления ими в установленном порядке
контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. ¹ 41-ФЗ
«О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. ¹ 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»;
направляются объектам контроля представления, предписания;
направляются финансовым органам, уполномоченным в соот-
ветствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного
законодательства Российской Федерации принимать решения
о применении предусмотренных Бюджетным кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения;
осуществляется производство по делам об административных
правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.
Порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему
Контроль (надзор) в сфере местного самоуправления
289
государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами представительных
органов муниципальных образований.
В Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. впервые предусмотрено, что в структуру органов местного самоуправления может входить контрольный орган муниципального образования.
В соответствии со ст. 38 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. контрольный орган муниципального образования
(контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля:
за исполнением местного бюджета, соблюдением установлен-
ного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного
бюджета, отчета о его исполнении,
за соблюдением установленного порядка управления и распо-
ряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
В ч. 10 ст. 24 Федерального закона от 12 июня 2002 г. ¹ 67-ФЗ
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан РФ» устанавливается компетенция муниципальных избирательных комиссий. Основной контрольной функцией избирательной комиссии муниципального образования является
контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации на территории муниципального образования.
Кроме того, в муниципальных образованиях могут создаваться
специализированные органы местного самоуправления, органы местной администрации или структурные подразделения органов,
осуществляющие различные виды муниципального контроля.
9.5. Общественный контроль за деятельность органов
и должностных лиц местного самоуправления
Общественный контроль осуществляется населением, политическими партиями, различными общественными объединениями,
профсоюзами, органами территориального общественного самоуправления, трудовыми коллективами, средствами массовой информации, а также отдельными гражданами. Все эти субъекты выступают
от имени населения, граждан (общественности), а не от имени
государства и органов местного самоуправления. Поэтому их контрольная деятельность, как правило, не обладает правовым властным характером, а носит общественный характер.
290
Глава 9
Осуществление общественного контроля регулируется Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» 2014 г.1, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ2, муниципальными нормативными
правовыми актами3.
Следует заметить, что осуществление общественного контроля за
деятельностью в области обеспечения обороны страны и безопасности государства, общественной безопасности и правопорядка, за деятельностью полиции, органов следствия, прокуратуры и судов, а
также за деятельностью, связанной с исполнением наказаний, контролем за оборотом наркотических средств и психотропных веществ,
содержанием детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, оказанием психиатрической помощи, регулируется соответствующими федеральными законами. Действие федерального закона не
распространяется на общественные отношения, регулируемые законодательством о выборах и референдумах.
Субъекты контроля, согласно ст. 9 Федерального закона «Об
основах общественного контроля в Российской Федерации» 2014 г.:
1) Общественная палата РФ4;
2) общественные палаты субъектов РФ5;
3) общественные палаты (советы) муниципальных образований6;
4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти
субъектов РФ.
Для осуществления общественного контроля в случаях и порядке,
которые предусмотрены законодательством РФ, могут создаваться:
1) общественные наблюдательные комиссии;
1
Федеральный закон от 21 июля 2014 ¹ 212-ФЗ «Об основах общественного
контроля в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
2
Закон Тюменской области от 25 февраля 2015 ¹ 5 «Об осуществлении общест-
венного контроля в Тюменской области» (принят Тюменской областной Думой
12.02.2015) // Тюменская область сегодня. 2015. ¹ 33. 27 февраля.
3
Положение от 26 декабря 2014 г. «Об общественном контроле в Сосковском сель-
ском поселении Орловской области» // http://muob.ru/aktualno/npa/postanovleniya/
272465. html
4
Федеральный закон от 4 апреля 2005 ¹ 32-ФЗ «Об Общественной палате Рос-
сийской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
5
Закон Мурманской области от 11 июля 2008 ¹ 996—01-ЗМО «Об Обществен-
ной палате Мурманской области» (принят Мурманской областной Думой 25 июня
2008) // Ведомости Мурманской областной Думы. 2009.¹ 98. С. 163—174.
6
Решение Совета депутатов Талдомского муниципального района МО от 25 июня 2014 ¹ 40 «Об утверждении Положения об общественной палате Талдомского муниципального района Московской области» // Заря. 2014. ¹ 28. 17 июня.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]