Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы муниципального права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации
111
Данное определение Конституционного Суда указывает, что
положение части 4 статьи 12 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» по своему конституционно-правовому смыслу в систе-
ме действующего правового регулирования предполагает изменение
границ муниципальных районов и поселений с учетом мнения на-
селения, выраженного представительными органами этих муници-
пальных образований, в тех случаях, когда оно не влечет за собой
упразднение, преобразование или изменение территориальной при-
надлежности существенной части территории населенных пунктов
или поселений, которые выступают объектом территориальных из-
менений, при том что мнение населения в отношении соответст-
вующих территориальных изменений должно выявляться в порядке,
предусмотренном положениями Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» и конкретизирующими их нормами законодательства
субъектов Российской Федерации, уставов и иных нормативных
правовых актов муниципальных образований.
Особенность учета мнения населения при изменении границ
предусмотрена в случае изменения границ поселений, влекущего
отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных
пунктов к территориям других поселений. В данном случае используется специальная процедура, установленная ч. 3 ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», либо сход граждан.
Еще одна особенность изменения границ установлена для населенных пунктов, в которых произошло уменьшение численности
населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно минимальной численности населения. Теперь это не является достаточным основанием для инициирования органами местного
самоуправления, органами государственной власти субъектов РФ,
федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений. Ранее такое было возможно.
Голосование по вопросам изменения границ муниципального
образования обычно назначается представительным органом этого
муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним
законом субъекта РФ по той же процедуре, что и проведение местного референдума. Следует иметь в виду, что наличие согласия населения, выраженного в установленном законом порядке, не является
фактором, обязывающим органы государственной власти субъекта
РФ принять закон об изменении границ муниципальных образований,
112
Глава 4
так как это исключительная прерогатива субъекта РФ, а не муниципального образования.
4.3. Преобразование муниципальных образований
Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. установил,
что под преобразованием понимается:
объединение муниципальных образований;
разделение муниципальных образований;
изменение статуса городского поселения в связи с наделением
его статусом сельского поселения;
изменение статуса сельского поселения в связи с наделением
его статусом городского поселения;
изменение статуса городского поселения в связи с наделением
его статусом городского округа либо лишением его статуса
городского округа;
изменение статуса городского округа в связи с наделением
его статусом городского округа с внутригородским делением
либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением;
присоединение поселения к городскому округу с внутриго-
родским делением;
выделение внутригородского района из городского округа с
внутригородским делением.
Любой вид преобразования муниципальных образований осуществляется на основании закона субъекта РФ. При этом закон не
должен вступать в силу в период муниципальной избирательной
кампании или в период кампании местного референдума, так как
изменение территории влечет изменение числа избирателей, охватываемой такими кампаниями.
Следует обратить внимание, что инициатором преобразования
муниципального образования может быть достаточно большое число лиц:
население;
органы местного самоуправления;
органы государственной власти субъектов РФ;
федеральные органы государственной власти.
При этом процедура преобразования по инициативе населения
реализуется в том же порядке, что и выдвижение инициативы по
проведению местного референдума.
Каждая процедура преобразования имеет свои особенности.
Так, в случае, если преобразование осуществляется в форме объединения поселений между собой и при этом не влечет изменения
Территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации
113
границ, согласие населения на это выражается представительными
органами каждого поселения. Если же объединяются поселения и
городской округ, то согласие должно быть получено и от представительного органа муниципального района, в составе которого находится объединяющееся с городским округом поселение. Муниципальные районы объединяются по той же процедуре. После завершения объединения существовавшие ранее поселения или муниципальный район, вошедшие в состав городского округа, утрачивают
статус муниципального образования. Аналогичные правила действуют и при объединении внутригородских округов. Объединение
двух и более внутригородских районов, не влекущее изменения
границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого муниципального образования в составе городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением. Кроме того, могут быть иные процедуры, предусмотренные
уставом городского округа, например выражение согласия населения внутригородских округов на объединение непосредственно.
Еще один вид преобразований муниципальных образований используется при достаточно большой плотности населения и особенностях местной инфраструктуры — разделение муниципальных
образований. Разделение может осуществляться с согласия населения, выраженного представительным органом разделяемого муниципального образования. Процедура разделения должна быть описана в уставе муниципального образования.
Присоединение как вид преобразований муниципальных образований в основном применяется к поселениям. Обычно они присоединяются к городскому округу. В данном случае согласие требуется
от представительных органов местного самоуправления всех участников процедуры: поселения, муниципального района, из состава которого поселение, и городского округа, в состав которого планируется
присоединение поселения. Как правило, поселение, присоединяемое
к городскому округу с внутригородским делением, наделяется законом субъекта РФ статусом внутригородского района.
Кроме того, возможен обратный процесс: выделение из состава
городского округа с внутригородским делением одного или нескольких внутригородских районов. При этом они могут получить
статус самостоятельного муниципального образования: городского
или сельского поселения. Учет мнения населения внутригородского
района в данном случае выражается процедурой в соответствии с
его уставом.
Городское поселение может также преобразоваться в сельское
поселение, городской округ и городской округ с внутригородским
114
Глава 4
делением. В данном случае мнение населения обычно выражается
представительным органом данного поселения, а также иных муниципальных образований, участвующих в данном процессе (муниципального района, городского округа, внутригородских районов).
Важно учесть, что в случае, если речь идет о городском округе с
внутригородским делением, там возможна дополнительная процедура учета мнения населения, установленная уставом внутригородского района. Лишение муниципального образования статуса городского округа с внутригородским делением влечет за собой упразднение внутригородских районов.
4.4. Упразднение и создание муниципальных образований
Упразднение муниципальных образований как особая процедура
в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрена в отношении поселений. Другие муниципальные образования должны самостоятельно установить данную процедуру с учетом регионального законодательства об этом.
Следует обратить внимание на позицию
РФ о том, что отсутствие в законах субъектов РФ «Об административно-территориальном устройстве и «О статусе и границах муниципальных образований в субъекте Российской Федерации» прямого
указания на необходимость соблюдения такого закрепленного в
Конституции РФ и содержащегося также в Европейской хартии
местного самоуправления, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Конституции субъекта РФ принципа местного самоуправления, как учет мнения населения при изменении границ территорий муниципальных образований или их упразднении, не может
истолковываться как отрицание данного принципа названными законами субъектов РФ.
Инициатива об упразднении муниципального образования может быть подана:
населением;
органами местного самоуправления;
1
Конституционного Суда
1
Определение Конституционного Суда Российской Федерации по жалобе гражданина О.Б. Гуртуева и коллективной жалобе граждан — жителей КабардиноБалкарской Республики на нарушение их конституционных прав положениями
законов Кабардино-Балкарской Республики «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики», «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике» и Федерального
закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
Территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации
115
органами государственной власти субъектов РФ;
федеральными органами государственной власти.
Критерием допуска к процедуре упразднения поселения является:
отнесение территории поселения к территориям с низкой
плотностью сельского населения или к труднодоступным местностям;
численность населения сельского поселения не более 100 че-
ловек, обладающих избирательным правом;
решение об упразднении поселения принято на сходе граж-
дан, проживающих в указанном поселении.
Упраздняемое сельское поселение после завершения процедуры
получает статус межселенной территории и входит в состав муниципального района.
Рассмотрим в качестве примера решение Верхнебуреинского
районного суда Хабаровского края
если нарушений при проведении схода граждан в сельском поселении с численностью жителей менее 100 человек не выявлено, решение схода может явиться основанием для упразднения поселения. В
данном случае территория сельского поселения была включена в состав Верхнебуреинского муниципального района Хабаровского края
в качестве межселенной территории. Упразднение сельского поселения не привело к упразднению населенного пункта поселок Шахтинский. Поселок как административно-территориальная единица входит
в состав сельских населенных пунктов Верхнебуреинского района и
находится в реестре административно-территориальных и территориальных единиц Хабаровского края. Права граждан, проживающих в
поселке Шахтинский, на осуществление местного самоуправления в
ситуации, описанной в решении суда, нельзя признать нарушенными, поскольку они могут быть реализованы посредством участия в
районном референдуме, выборах главы Верхнебуреинского муниципального района, депутатов собрания депутатов Верхнебуреинского
муниципального района и в других формах непосредственного участия
населения в осуществлении местного самоуправления, предусмотренных Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г.
При этом представительный орган муниципального района должен выразить согласие населения данного района на эту процедуру.
Если на территории упраздняемого сельского поселения отсутствуют
жители, обладающие избирательным правом, то органы государст-
1
. Им установлено, что, в случае
1
Решение Верхнебуреинского районного суда Хабаровского края от от 18.01.2013 г.
по делу ¹ 2—5/2013 [Электронный ресурс]. URL: https://rospravosudie.com/courtverxnebureinskij-rajonnyj-sud-xabarovskij-kraj-s/act-416 619 116/ (дата обращения:
30.08.2017 ã.)
116
Глава 4
венной власти субъекта РФ вправе принять решение об изменении
административно-территориального устройства субъекта РФ. Это
обычно влечет упразднение всех населенных пунктов, входящих
в состав поселения, с последующим упразднением поселения.
Упразднение поселения осуществляется законом субъекта РФ.
Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется по инициативе населения, выдвинутой на
сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном
на межселенных территориях. Конечно, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов РФ, федеральные органы государственной власти в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» также могут инициировать процесс создания поселений.
Если население выдвигает инициативу о создании вновь образованного поселения на сходе граждан, проживающих в населенном
пункте, расположенном на межселенной территории, то она оформляется решением схода граждан. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о создании на межселенной территории вновь образованного муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного
самоуправления, органов государственной власти.
При создании вновь образованных поселений необходимо получить согласие населения муниципального района, выраженного
представительным органом данного муниципального района.
Выводы по главе. Существуют особенности территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации.
В Российской Федерации сложилась двухуровневая модель территориального устройства местного самоуправления. В случаях изменения границ территории муниципального образования необходимо
учитывать мнение населения.
Контрольные вопросы
1. Какие виды муниципальных образований установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»?
2. Чем отличается муниципальный район от внутригородского района?
3. В чем состоит отличие городского поселения от сельского поселения?
4. Какие особенности территориальной организации установлены в
отношении городского округа с внутригородским делением?
Территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации
117
5. Какие способы преобразований муниципальных образований
предусмотрены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»?
6. Кто может быть инициатором преобразований муниципальных
образований?
7. Какая особенность установлена в отношении вступления в силу
закона субъекта РФ об изменении статуса муниципального образования?
8. Кто должен выразить свое согласие при упразднении сельского
поселения?
9. Что является основанием для изменения границ муниципальных
образований?
10. Как определяется административный центр муниципального образования?
Задания
1. Назовите нормативные правовые акты, которыми определяются
границы муниципальных образований, расположенных в границах
субъекта РФ.
2. Может ли административно-территориальное деление субъекта
РФ не совпадать с границами муниципальных образований данного
субъекта РФ?
3. Могут ли земли заповедников включаться в состав территории
муниципальных образований.
4. Охарактеризуйте разницу между одноуровневой и многоуровневой моделями местного самоуправления.
5. В Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. выделяются виды территории, на которых имеются особенности осуществления местного самоуправления.
Назовите эти виды муниципальных образовании и дайте им характеристику. Укажите на особенности осуществления местного самоуправления на этих территориях.
6. В теории муниципального права указывается, что «местное самоуправление является территориальным, т.е. осуществляется на определенных территориях, которые могут отличаться от территории поселения».
Ответьте на вопрос, в чем отличие поселенческого способа террито-
риальной организации местного самоуправления от территориального?
Рекомендуемая литература
Информационно-аналитические материалы о развитии системы мест-
ного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2016 г.
начало 2017 г.) [Электронный ресурс]. URL: http://minjust.ru/
ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya
118
Практика применения законодательства о местном самоуправлении
в разъяснениях Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления. М.: Издание Государственной Думы, 2011.
[Электронный ресурс]. URL: http://komitet4.km. duma.gov.ru/
upload/site28/document_news/lH7YpLF6MZ.pdf
Статистический бюллетень «Формирование местного самоуправле-
ния в Российской Федерации по состоянию на 1 января 2017 г.»
[Электронный ресурс]. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/ rosstat_
main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_ 1 244 553 308 453.
Нарутто С.В., Шугрина Е.С. Территориальная организация государ-
ственной власти и местного самоуправления. М.: Норма — Инфра-М, 2017.
Поддубная О.С. Новые требования к изменению границ городского
округа // Практика муниципального управления. 2017. ¹ 6.
[Электронный ресурс]. URL: http://m.e. munuprav.ru/566702
Чихладзе Л.Т., Поддубная О.С. Теоретические и практические про-
блемы реформирования территориальных основ местного самоуправления на современном этапе в Российской Федерации. //
Конституционное и муниципальное право. 2014. ¹ 12.
Глава 4
Глава 5
Представительная и непосредственная демократия
на уровне местного самоуправления
В результате изучения данной темы обучающиеся должны
знать:
понятие и структуру органов местного самоуправления
понятие и содержание работы представительного органа муници-
пального образования
понятие главы муниципального образования
понятие местной администрации (исполнительно-распорядительный
орган муниципального образования)
особенности и проблемы нормативного закрепления прямого наро-
довластия при осуществлении местного самоуправления
механизмы реализации форм прямого народовластия при осуществ-
лении местного самоуправления, и проблемы правоприменения в
обозначенной сфере
уметь:
соотносить понятия «орган местного самоуправления», «муници-
пальный орган»
определять особенности и характерные черты органов местного са-
моуправления и должностных лиц местного самоуправления
устанавливать пределы самостоятельности населения при определе-
нии структуры органов местного самоуправления
правильно толковать и применять правовые нормы (государственной
власти и местного самоуправления, акты, принятые непосредственно
народом) в сфере прямого народовластия на уровне местного самоуправления
давать квалифицированные юридические заключения (консультации)
по вопросам закрепления, подготовки и проведения форм прямого
народовластия при осуществлении местного самоуправления
применять правовые нормы к конкретной практической ситуации
использовать знание закона для защиты прав и законных интересов
граждан
владеть:
юридической терминологией
навыками работы с правовыми актами
навыками анализа соответствующих правовых явлений, юридических
фактов, правовых норм и правовых отношений, являющихся объектами профессиональной деятельности
навыками анализа правоприменительной практики
навыками разрешения правовых проблем и коллизий
120
Глава 5
Ключевые слова: муниципальная власть, органы местного самоуправления, формы непосредственной демократии; формы народовластия, представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, конрольно-счетный орган муниципального образования, муниципальная избирательная комиссия, местный референдум, муниципальные выборы, территориальное обшественное самоуправление, публичные слушания, сход граждан.
5.1. Организационные основы
местного самоуправления
Организационные основы местного самоуправления — это совокупность
правовых норм, устанавливающих структуру органов местного самоуправления, а также способы их формирования и функционирования.
Организационная основа местного самоуправления является
сложной и многоаспектной конструкцией, базируемой на целом
ряде комплексных вопросов, лежащих в основе функционирования
органов местного самоуправления. Нормы, так или иначе регулирующие указанный институт, встречаются практически во всех главах Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. Думается, что именно по этой причине в законе нет отдельной главы,
посвященной организационным основам местного самоуправления.
Организационные основы местного самоуправления должны соот-
ветствовать стоящим перед муниципальным образованием целям и
возложенным на органы муниципального образования задачам, вы-
раженным в основном в их компетенции и закрепленным в Кон-
ституции Российской Федерации, федеральных законах и законах
субъектов Российской Федерации. Кроме того, организационная
структура должна служить оптимальному сочетанию местных, ре-
гиональных и общегосударственных интересов1.
В целом понятие «организационные основы местного самоуправления» включает в себя структуру органов местного самоуправления, а также способы и порядок их формирования. В свою
очередь, способы формирования органов местного самоуправления
порождают вопрос об их взаимодействии как между собой, так и
между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. В данном случае важно понимание
место и роли этих органов в системе органов публичной власти.
Органы местного самоуправления — это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом
1
Актуальные проблемы муниципального права / Под ред. Г.Н. Чеботарева. С. 60.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]