Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы муниципального права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Представительная и непосредственная демократия на уровне местного самоуправления
151
Несмотря на обязательность проведения публичных слушаний,
механизма учета мнений и рекомендаций, высказанных в процессе
их проведения, в законодательстве нет.
Возникает правомерный вопрос о целесообразности столь объемных организационных, правовых и затратных финансовых мер
при проведении публичных слушаний с таким небольшим коэффициентом полезного действия.
Условная результативность и соразмерность затрат служат не
«за», а «против» правильной по сути идеи публичных слушаний.
Целесообразность проведения публичных слушаний без механизма
реализации их результата выхолащивает содержание и сводится к
очередной «галочке», к дискриминации самой идеи народовластия
и подрывает веру народа в себя и свою роль в управлении государством.
В связи с делением на семь видов муниципальных образований
законодатель пошел по пути неравномерного использования форм
непосредственной демократии в различных видах муниципальных
образований. Например, сход может использоваться только в таком
муниципальном образовании, как сельское поселение. ТОС может
использоваться только в таких видах муниципальных образований,
как городское и сельское поселение. В одних видах муниципальных
образований (муниципальный район и городской округ с численностью представительного органа не менее 20 человек, избранных по
смешанной избирательной системе) отзыв депутата представительного органа муниципального образования использован быть не может, а во всех других видах муниципальных образований, где используется мажоритарная избирательная система при формировании представительного органа — может. Аналогично решен вопрос
отзыва главы муниципального образования. В случае прямых выборов главы муниципального образования населением его отзыв возможен, тогда как при косвенных (непрямых) выборах главы муниципального образования отзыв населением невозможен.
Учитывая, что поселения как вид муниципальных образований
в соответствии с территориальной реформой местного самоуправления количественно постепенно уменьшаются (например, сегодня
поселения отсутствуют в Магаданской области и в городах федерального значения), можно сделать вывод: сход как императивная
форма решения вопросов прекращает свое существование.
3. Проблема законодательно установленного разнообразия юриди-
ческих последствий проведения одной формы непосредственного народовластия в различных условиях. Одна и та же форма непосредствен-
ной демократии может быть обязательной и факультативной (например, публичные слушания, голосования по вопросу изменения
152
Глава 5
границ и преобразования муниципальных образований); императивной и консультативной (как, например, сход в зависимости от
жителей муниципального образования, от вопроса).
Некоторые формы непосредственной демократии отличаются
друг от друга по формальным, несущностным, признакам. Так, отличие собрания от конференции — в процедурах подготовки и территории проведения, но решаемые вопросы и результативность
одинаковы. Институты консультативной группы форм непосредственной демократии — публичных слушаний, народных обсуждений
и опросов — отличаются друг от друга процедурой проведения,
инициаторами.
Институт обсуждений и опросов шире, чем институт публичных
слушаний. Тем не менее наличие механизма учета в институтах обсуждений и опросов, закрепленных в некоторых актах, заслуживает
распространения и на институт публичных слушаний. Органы власти должны быть обязаны оповещать население об учтенных и отклоненных предложениях, высказанных в процессе проведения
консультативных форм, обосновывать свои решения.
Коллективные обращения от правотворческой инициативы и
наказов отличаются вопросами, по которым они используются, и
процедурами подачи.
Референдум и голосования по вопросам изменения границ и
преобразования муниципальных образований обладают схожестью
подготовки и проведения, поскольку Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. закрепляет аналогию закона в их регулировании.
Несмотря на схожесть процедуры голосования и местного референдума, можно назвать несколько отличий:
1) шире круг инициаторов. Инициаторами голосования по преобразованию муниципальных образований помимо населения, органов местного самоуправления, являются органы государственной
власти субъектов РФ, федеральные органы государственной власти;
2) на референдум может выносится широкий круг вопросов,
определяемый инициаторами в соответствии с действующим законодательством;
3) возможна разная территория проведения. Референдум проводится на всей территории муниципального образования, а голосование может проводиться как на всей территории, так и на его части;
4) при проведении голосования не применяются следующие
положения, регулирующие подготовку и проведение местного референдума:
положения, запрещающие проведение агитации государст-
венными органами, органами местного самоуправления,
Представительная и непосредственная демократия на уровне местного самоуправления
153
лицами, замещающими государственные или муниципальные
должности;
положения, определяющие юридическую силу решения, при-
нятого на местном референдуме;
положения о голосовании по открепительным удостоверениям;
5) решение, принятое на голосовании, оформляется законом
субъекта РФ, который не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления
данного муниципального образования, в период кампании местного
референдума. Решение же, принятое на местном референдуме, реализуется и при необходимости оформляется органами соответствующего муниципального образования.
Митинги, шествия, демонстрации, пикетирования при одинаковом конечном результате (консультативная группа) и причинах
проведения (общественно-политический характер) различаются по
количественному составу участвующих, формам и способам выражения мнения.
В законодательстве практически нет механизма учета, высказанного консультативными формами народовластия волеизъявления. Обусловлено это тем, что не выполняется принцип общенародности. Вопрос, выносимый на любую из этих форм народовластия, может носить общественное значение, однако законодатель не
устанавливает численность участников, позволяющую назвать эти
формы способом общенародного волеизъявления, и, как уже упоминалось, нет механизма реализации.
Однако, к сожалению, объем организационных и правовых механизмов, финансовых затрат группы консультативных форм иной
раз не соответствуют результату.
Некоторые формы непосредственной демократии при осуществлении муниципальной власти, помимо традиционных инициаторов — жителей муниципального образования и его органов,
вправе инициировать органы государственной власти. Примером
могут быть публичные слушания; инициаторами голосования по
преобразованию муниципальных образований, помимо населения,
органов местного самоуправления, являются органы государственной власти субъектов РФ, федеральные органы государственной
власти. Возможность инициирования непосредственного народовластия при осуществлении муниципальной власти органами государственной власти обусловлена вопросами, выносимыми на ту или
иную форму прямой демократии.
Дополнительной гарантией местного самоуправления, закрепленной на уровне субъектов Федерации, можно назвать установление обязательных референдумов.
154
Глава 5
Обязательные референдумы предусмотрены актами некоторых
муниципальных образований. Как показывает анализ актов органов
местного самоуправления, обычно обязательному вынесению на
местный референдум подлежат по частоте закрепления следующие
вопросы:
вопросы введения и использования средств самообложения
граждан;
вопросы возможности строительства на территории муници-
пального образования объектов, наносящих вред жизни и
здоровью населения или окружающей среде;
вопросы отчуждения и приобретения объектов муниципаль-
ной собственности, имеющих жизненно важное значение для
всего населения муниципального образования;
изменение границ городского поселения;
о преобразовании муниципального района;
определение структуры местного самоуправления в случаях,
установленных федеральным законом;
об изменении административного центра муниципального
района;
об изменение названия городского поселения.
Помимо множественности форм прямой демократии при осуществлении местного самоуправления, законодатель закрепил
особенности в механизме реализации форм прямой демократии в
отличие от механизмов их реализации при осуществлении государственной власти.
Особенностью местных референдумов в сравнении с референдумом субъекта Федерации и федеральным референдумом являются:
решение, принятое на местном референдуме, подлежит реги-
страции в порядке, установленном для регистрации норма-
тивных правовых актов соответствующего уровня;
гарантией прав граждан на участие только в местном рефе-
рендуме является предусмотренная ответственность за нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого
волеизъявления населения. Это отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, досрочное прекращение
полномочий главы местной администрации, осуществляемых
на основе контракта, или досрочное прекращение полномочий выборного органа местного самоуправления.
4. Видовое многообразие выборов и законодательно закрепленная
возможность исключения из общих принципов избирательного процесса
прямого, при тайном голосовании. На муниципальном уровне воз-
можны прямые и непрямые выборы. Так, глава муниципального
Представительная и непосредственная демократия на уровне местного самоуправления
155
образования в соответствии с уставом муниципального образования
может избираться представительным органом муниципального образования из своего состава. Представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав
муниципального района, и из депутатов представительных органов
указанных поселений, избираемых представительными органами
поселений из своего состава (в соответствии с равной независимо
от численности населения поселения нормой представительства,
определяемой ст. 35 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.).
Выборы на муниципальном уровне можно классифицировать в
зависимости от вида избирательных систем. Законом субъекта РФ
устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их
применения. Уставом муниципального образования определяется та
избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. Возможно применение мажоритарной, пропорциональной и смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательных систем.
Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (далее — отзыв) — возможная, но не обязательная форма осуществления местного самоуправления, выражающаяся во взаимоотношениях выборных лиц с их избирателями. Досрочное прекращение полномочий выборных лиц является формой ответственности их перед
населением и избирателями.
Право отзыва депутата или выборного должностного лица избирателями является одним из средств контроля избирателей за осуществлением ими своих полномочий.
Отзыв регулируется законодательством субъектов Федерации,
основания для отзыва и процедура отзыва устанавливаются уставом
муниципального образования на основании ст. 17, 24, 36, 39, 40, 44,
45 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. Органами местного самоуправления принимаются специальные акты регулирования процедуры отзыва (например, решение Арбажской районной думы Кировской области от 2 марта 2011 г. ¹ 499 «Об утверждении Положения об отзыве депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления муниципального образования Арбажский муниципальный район Кировской области»; решение Совета депутатов
г. Бердска от 18 февраля 2010 ¹ 630 «Об утверждении Положения о
порядке отзыва депутатов Совета депутатов, Главы города Бердска»).
156
Глава 5
Основаниями для отзыва могут служить только его конкретные
противоправные решения или действия (бездействие) в случае их
подтверждения в судебном порядке.
Статья 45 Федерального закона о местном самоуправлении
2003 г. устанавливает основание для отзыва выборного должностного
лица местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления за нарушение срока
издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения.
Актами органов местного самоуправления названы следующие основания для отзыва депутата:
грубое систематическое нарушение Конституции РФ, феде-
ральных законов, законов субъекта, устава и актов муниципального образования;
неисполнение полномочий по занимаемой должности, опре-
деленных уставом муниципального образования, в том числе
отказ депутата от ведения приема избирателей, рассмотрения
их обращений, уклонение от участия в заседаниях представительного органа, комиссий, иных рабочих органах;
совершение противоправных поступков, порочащих статус
депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления и
умаляющих авторитет власти.
В случае если все депутатские мандаты или часть депутатских
мандатов в представительном органе муниципального образования
замещаются по пропорциональной избирательной системе, отзыв
депутата не применяется.
Акты органов местного самоуправления перечисляют основания, которые не могут являться причиной для отзыва (политическая деятельность; позиция, выраженная при голосовании); обстоятельства, исключающие проведение голосования по отзыву (военное или чрезвычайное положение, введенное на соответствующей
территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного
или чрезвычайного положения); срок, в течение которого право
отзыва не может быть использовано: в течение первых 12 месяцев
со дня избрания и в течение последних шести месяцев перед истечением срока, на который избран депутат или выборное должностное лицо.
Процедура отзыва должна обеспечивать ему возможность дать
избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в
качестве оснований для отзыва. В некоторых муниципальных образованиях действуют акты, утверждающие порядок дачи объяснения
по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для
Представительная и непосредственная демократия на уровне местного самоуправления
157
отзыва (например, решение Думы Великого Новгорода от 26 октября
2006 ¹ 383 «Об утверждении Положения о порядке дачи объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований
для отзыва Депутата Думы Великого Новгорода»).
Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считаются отозванными, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Отметим, что при выборах по мажоритарной системе избранным считается кандидат, за которого проголосовало
более половины участвующих в выборах избирателей, при условии
состоявшихся выборов.
5. Расширение субъектов форм прямой демократии при осуществлении местного самоуправления — возможность участия иностранных граждан, постоянно или преимущественно проживающих
на территории муниципального образования, в осуществлении местного самоуправления в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами; снижение возраста для участия в некоторых формах прямого правления. Особенностью можно
назвать становление новых категорий и правовых статусов коллективных субъектов муниципально-правовых отношений в сфере
прямой демократии: группа граждан, инициативная группа, группа
по агитации, муниципальное сообщество, СМО.
Основным субъектом местного самоуправления является население. Суть местного самоуправления заключается в самостоятельном и под свою ответственность решении населением вопросов местного значения.
Однако в крупных муниципальных образованиях (муниципальный район, городской округ) жители различных территорий имеют
различный интерес и точку зрения на одну и ту же проблему. Выработать механизмы, учитывающие интересы различных групп населения (в зависимости от места проживания) одного муниципального образования, — сложная задача, решаемая применением
форм прямой демократии.
Но еще одну группу проблем, связанную с широким внедрением пропорциональной избирательной системы, автор видит в îäíî-
стороннем увеличении роли политических партий, без создания адекватного механизма ответственности политических партий в современной правовой действительности России. С мажоритарной избирательной системой уходят с исторической арены такие формы непосредственной демократии, как отзыв, наказы; персонизация власти размывается — предлагаемое количество кандидатов только от
одной партии, безусловно, не позволяет создать обратную связь
158
Глава 5
кандидат—депутат—избиратель. Увеличивая роль партий в избирательном процессе, взамен законодатель не предлагает единственному источнику власти и носителю суверенитета форм воздействия на
сформированный по пропорциональной избирательной системе
представительный орган, разумеется, за исключением одной — отказать партии в доверии на следующих выборах.
Допускаю, что персонификация ответственности депутата за
невыполнение партийной программы в коллективном органе не
столь действенная мера. Следовательно, необходимы определенные механизмы воздействия на политическую партию, которой
оказано доверие избирателей.
Например, целесообразно ввести в обозначенную сферу ответственность политических партий за невыполнение предвыборной
программы; установить обязанность политических партий отчитываться перед избирателями, перед членами партии о ходе выполнения и проведенных мероприятиях по реализации предвыборной
программы; установить механизм наказов политическим партиям;
создать механизм, при котором граждане могут отозвать депутата
выборного органа или поставить вопрос для его решения перед политической партией.
5.3. Муниципальные выборы в призме решений
Конституционного Суда РФ
В своих постановлениях Конституционный Суд РФ немало
внимания уделяет вопросам муниципального избирательного права.
В связи с этим интерес вызывает постановление Конституци-
онного Суда РФ от 29 ноября 2004 г. ¹ 17-П
1
, в котором выявляются особенности законодательной регламентации муниципальных
выборов и референдума.
Конституционный Суд РФ отмечает, что формирование органов
местного самоуправления путем свободных выборов является одним из признаков демократического правового государства. «Подлинно свободные демократические выборы, осуществляемые на
основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при
тайном голосовании, предопределяют, в частности, право любых
1
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 ноября
2004 г. ¹ 17-П «По делу о проверке конституционности абзаца первого пункта
4 статьи 64 Закона Ленинградской области «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области» в связи с жалобой граждан В.И. Гнездилова и
С.В. Пашигорова» // СПС «КонсультантПлюс».
Представительная и непосредственная демократия на уровне местного самоуправления
159
лиц, отвечающих установленным избирательным законодательством
условиям и выполнивших предусмотренные им требования, участвовать в выборах в качестве кандидатов, и право других лиц свободно выражать свое отношение к ним, голосуя «за» или «против»».
В силу положений ч. 1 ст. 1, ч. 3 ст. 3, ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции РФ 1993 г. избирательные права выступают в качестве элемента
конституционного статуса избирателей. Вместе с тем они являются
элементом публично-правового института выборов. Соответственно
в них воплощаются как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных
итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной
власти.
Каждый избиратель в соответствии с установленными процедурами имеет право выражать свою волю в любой из юридически возможных форм голосования. Воля избирателей может быть выражена
голосованием не только «за» или «против», но и в форме голосования против всех внесенных в избирательный бюллетень кандидатов.
В постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г.
¹ 15-П
1
закреплены правовые позиции, касаемые установления
избирательной системы на уровне муниципального образования.
Анализируя рассматриваемое постановление, можно выделить следующие важные положения, имеющие значение для понимания
проблемы функционирования в Российской Федерации муниципальных выборов:
признавая и гарантируя в качестве одной из основ конститу-
ционного строя местное самоуправление, Конституция РФ
устанавливает, что оно осуществляется гражданами в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом
исторических и иных местных традиций путем референдума,
выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления и обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного
значения;
право граждан избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления представляет собой неотъемлемый элемент
конституционно-правового статуса гражданина. Гражданам
1
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июля
2011 г. ¹ 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3
статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьей 9 закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с
жалобами уполномоченного по правам человека Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана» // СПС «КонсультантПлюс».
160
Глава 5
гарантировано право без необоснованных ограничений участвовать в осуществлении местного самоуправления;
использование на муниципальных выборах различных видов
избирательных систем, включая пропорциональную, само по
себе не свидетельствует об отступлении от принципов всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном
голосовании, а также не противоречит Конституции РФ
1993 г., общепризнанным принципа и нормам международного
права;
выбор того или иного вида избирательной системы и закреп-
ление в законе соответствующих избирательных процедур является вопросом политической целесообразности и зависит от
конкретных социально-политических условий, а также от
особенностей общественного развития страны на том или
ином историческом этапе;
законодательное регулирование видов избирательных систем,
в рамках которых происходит формирование состава представительных органов муниципальных образований, должно соотноситься с конституционной природой местного самоуправления;
субъект РФ устанавливает возможные виды избирательных сис-
тем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов. Однако выбор оптимальной избирательной системы для конкретного муниципального образования и ее закрепление в уставе муниципального образования осуществляются
муниципальным сообществом.
В рассматриваемом постановлении Конституционный Суд РФ
обратил внимание на то, что в отличие от муниципальных районов и
городских округов городские и сельские поселения по составу населения малочисленны. В силу объективных закономерностей поселения более приспособлены для самоуправления, чем крупные муниципальные образования. Следовательно, в поселениях, особенно в
сельских, потенциал личного участия граждан в решении вопросов
местного значения более высок. Тем самым депутаты представительных органов поселений находятся в непосредственных отношениях с
избирателями, что соответствует их избранию с применением мажоритарной избирательной системы.
Иными словами, получается, что в таких видах муниципальных
образовании, как муниципальный район, городской округ, более
эффективной является пропорциональная избирательная система.
Поэтому в подавляющем большинстве случаев здесь применяется
указанная избирательная система. Применение пропорциональной
избирательной системы при небольшом числе депутатов сопряжено
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]