Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы муниципального права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Контроль (надзор) в сфере местного самоуправления
271
в том числе за целесообразностью использования муниципальной собственности и материальных ресурсов;
не исключают не опосредованное судебными процедурами
воздействие на органы местного самоуправления, направленное на отмену, изменение или приостановление действия
принятых ими правовых актов.
Конституционный Суд РФ подчеркнул, что из этого не следует,
что контроль за законностью в деятельности местного самоуправления не могут осуществлять управомоченные на это Конституцией
РФ и федеральным законом органы государственной власти, которые вправе обращаться к органу местного самоуправления, принявшему, по их мнению, противоречивший федеральному и региональному законодательству акт. Такое обращение не означает прекращения или приостановления действия соответствующего акта,
не исключает судебный контроль и не ограничивает для местного
самоуправления гарантии судебной защиты.
Органы государственного контроля и надзора не в праве требовать от органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществления полномочий, не отнесенных
Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г. и иными
федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, а также финансового обеспечения из местного бюджета
соответствующих расходов.
Формы контрольной деятельности могут быть разнообразны.
Среди них можно выделить: заслушивание отчетов, информаций и
сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам государственной регистрации, лицензирования, сертификации), координация деятельности
контрольных органов, рассмотрение жалоб и т.д.
Субъектами контрольной деятельности выступают население муниципального образования, органы местного самоуправления, органы государственной власти, осуществляющие контрольно-надзорную
деятельность (прокуратура, контрольно-ревизионные подразделения,
судебные органы.
Ê ведомственным контролирующим органам можно отнести, например, Счетную палату РФ (финансовый контроль, контроль межбюджетных отношений), Министерство юстиции РФ (регистрация
уставов муниципальных образований), Центральную избирательную
комиссию РФ (законность муниципальных выборов и местных референдумов) и другие.
Важное значение имеют нормы, закрепленные в Федеральном
законе от 26 декабря 2008 г. ¹ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
272
Глава 9
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»1.
Кроме того, в этом законе обозначены полномочия органов местного самоуправления при проведении муниципального контроля и
требования к его проведению.
В случае выявления органами контроля и надзора нарушений
могут быть применены меры принуждения вплоть до юридической
ответственности.
Таким образом, государственный контроль за местным самоуправлением является своего рода гарантией обеспечения законности деятельности муниципальных властей и соблюдения интересов
населения муниципальных образований и государства.
9.2. Прокурорский надзор за деятельностью органов
и должностных лиц местного самоуправления
На основании ч. 1 ст. 77 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. органы прокуратуры РФ осуществляют надзор за
исполнением органами местного самоуправления и должностными
лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных
конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований,
муниципальных правовых актов. В соответствии со ст. 1 Федерального закона о прокуратуре 1992 г.
централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ
надзор за соблюдением Конституции РФ 1993 г. и исполнением законов, действующих на территории РФ. Прокуратура РФ осуществляет общий надзор за законностью.
В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а
также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет:
надзор за исполнением законов федеральными органами ис-
полнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного
2
прокуратура РФ единая федеральная
1
Федеральный закон от 26.12.2008 ¹ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СПС «КонсультантПлюс».
2
Федеральный закон от 17 января 1992 ¹ 2202—1 «О прокуратуре Российской
Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
Контроль (надзор) в сфере местного самоуправления
273
контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в
местах принудительного содержания, органами управления и
руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными)
и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав
человека в местах принудительного содержания и содействия
лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а
также органами управления и руководителями коммерческих
и некоммерческих организаций.
В названном законе предусматривается, что прокурор или его
заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами: 1) опротестовывает противоречащие
закону правовые акты, 2) обращается в суд или арбитражный суд с
требованием о признании таких актов недействительными.
Предметом надзора, согласно ст. 21 Федерального закона о прокуратуре 1992 г., являются:
соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, дейст-
вующих на территории РФ, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах
принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами
управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и
должностными лицами, указанными в настоящем пункте.
Прокурор при осуществлении возложенных на него функций
вправе, исходя из ст. 22 Федерального закона о прокуратуре 1992 г.:
по предъявлении служебного удостоверения беспрепятствен-
но входить на территории и в помещения органов, иметь
доступ к их документам и материалам, проверять исполнение
274
Глава 9
законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
требовать от руководителей и других должностных лиц ука-
занных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения
проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам
и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или
подведомственных им организаций;
вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по по-
воду нарушений законов.
Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным
законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами:
освобождает своим постановлением лиц, незаконно подверг-
нутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
опротестовывает противоречащие закону правовые акты, об-
ращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;
вносит представление об устранении нарушений закона.
Должностные лица, в том числе органов местного самоуправления, обязаны приступить к выполнению требований прокурора или
его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.
Формами прокурорского реагирования являются:
1) протест прокурора на противоречащий закону правовой акт;
2) представление прокурора об устранении нарушений закона;
3) постановление прокурора о возбуждении уголовного дела или
производства об административном правонарушении;
4) предостережение о недопустимости нарушения закона вносится в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях.
Согласно ст. 26 Федерального закона о прокуратуре 1992 г.,
предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и
гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными)
и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного
самоуправления, органами военного управления, органами контроля,
их должностными лицами, субъектами осуществления обществен-
Контроль (надзор) в сфере местного самоуправления
275
ного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах
принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Кроме того, ст. 27 Федерального закона о прокуратуре 1992 г.
дает возможность прокурору при осуществлении возложенных на
него функций:
рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сооб-
щения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;
разъяснять пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;
принимать меры по предупреждению и пресечению наруше-
ний прав и свобод человека и гражданина, привлечению к
ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению
причиненного ущерба.
9.3. Административный контроль и надзор
Функции административного контроля осуществляют федеральные службы, специально созданные для контрольно-надзорной деятельности, например Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. Контроль данных органов касается в том числе
деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. В последнее время идет острая дискуссия о формах и порядке
осуществления контрольных функций органами государственной
власти.
Например, в Градостроительном кодексе РФ 2004 г. появилась
ст. 8.1, посвященная контролю за соблюдением органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления
законодательства о градостроительной деятельности. В соответствии
с этой статьей осуществляется государственный контроль за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности:
соответствием нормативных правовых актов субъектов РФ,
муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности;
соблюдением установленных федеральными законами сроков
приведения нормативных правовых актов субъектов РФ, муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями
настоящего Кодекса;
соблюдением процедур, установленных законодательством о
градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил
землепользования и застройки, документации по планировке
территории, градостроительных планов земельных участков.
276
Глава 9
Должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности,
имеют право:
проводить проверки деятельности органов государственной
власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а
также подведомственных им организаций;
требовать от руководителей и других должностных лиц орга-
нов государственной власти субъектов РФ, органов местного
самоуправления предоставления необходимых документов,
материалов и сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;
получать от руководителей и других должностных лиц органов
государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления объяснения по факту нарушения законодательства
о градостроительной деятельности.
Должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в
случае выявления фактов нарушения органами государственной
власти субъектов РФ, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности обязаны:
направлять в соответствующие органы государственной власти
субъектов РФ, органы местного самоуправления обязательные
предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности и устанавливать
сроки устранения таких нарушений;
направлять в органы прокуратуры информацию о фактах на-
рушения законов для принятия мер прокурором;
принимать меры, необходимые для привлечения руководите-
лей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления к ответственности, установленной законодательством РФ об административных правонарушениях.
Должностные лица органов государственной власти субъектов
РФ, органов местного самоуправления обязаны:
предоставлять по запросу органа, осуществляющего контроль
за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, необходимые для осуществления контроля документы и материалы;
направлять в орган, осуществляющий контроль за соблюде-
нием законодательства о градостроительной деятельности,
копии документов территориального планирования, правил
землепользования и застройки на бумажном или электронном
носителе в двухнедельный срок после их утверждения в установленном порядке;
Контроль (надзор) в сфере местного самоуправления
277
оказывать содействие должностным лицам органа, осуществ-
ляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в их работе.
В соответствии с ч. 3 ст. 20 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. органы местного самоуправления по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий федеральные органы исполнительной
власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях,
установленных федеральными законами и законами субъектов РФ,
в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для
исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль
за их исполнением.
Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных
законов, законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов
Российской Федерации, предусматривающих наделение органов
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям является основанием для отказа от исполнения
указанных полномочий.
Органы местного самоуправления несут ответственность за
осуществление отдельных государственных полномочий в пределах
выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Федеральные законы, закрепляющие право органов местного
самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий, могут содержать положения, предусматривающие:
порядок согласования участия органов местного самоуправ-
ления в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия;
возможность и пределы правового регулирования органами
государственной власти указанных полномочий.
Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении
государственных полномочий в случае принятия представительным
органом муниципального образования решения о реализации права
на участие в осуществлении указанных полномочий.
Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы
за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на
осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий,
если возможность осуществления таких расходов предусмотрена
федеральными законами.
Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей частью, не является обязанностью муниципального образования,
осуществляется при наличии возможности и не является основанием
278
Глава 9
для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
К еще одной из форм государственного контроля за законностью актов местного самоуправления можно отнести государственную регистрацию уставов муниципальных образований, осуществляемую органами юстиции. Органы государственной власти, проводя правовую экспертизу уставов, исполняют конституционную обязанность государства по защите прав и свобод человека и гражданина, а также по обеспечению режима законности и правопорядка.
В ст. 43.1 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.
предусмотрено ведение регистра муниципальных правовых актов.
Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по
ведению и методическому обеспечению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов является Министерство
юстиции РФ.
9.4. Муниципальный контроль
Современной российской юридической науке известны различные подходы к вопросу идентификации муниципального контроля,
отличия между которыми сводятся к тому, что «контроль» и «надзор», с одной стороны, являются самостоятельными видами деятельности, с другой — это соотношение целого (контроль) и частного
(надзор), а также разграниченные между собой процедуры в существующих формах власти
Следует отметить, что в настоящее время на федеральном уровне
законодательную базу государственного контроля (надзора) и муниципального контроля составляют Федеральный закон от 26 декабря
2008 г. ¹ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»
федеральных законов, регламентирующих отдельные виды контроля
1
.
2
, около 100 отраслевых
1
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник; Кочерин Е.А., Полуденный Н.Н. Система государственного контроля в Российской Федерации: теория и практика. М.: РАГС, 2003;
Шугрина Е. Особенности контроля органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления по разным основаниям // Муниципальное право. 2007. ¹ 4. С. 6—25; Îíà æå. Некоторые особенности контроля
внутри муниципального образования (муниципальный контроль). С. 43—56.
2
Федеральный закон от 26 декабря 008 ¹ 294-ФЗ «О защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля» // СПС «КонсультантПлюс».
Контроль (надзор) в сфере местного самоуправления
279
(надзора), а также подзаконная нормативно-правовая база и нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Контроль является важнейшей функцией любой структуры, выполнение которой позволяет обеспечить достижение поставленной
цели и решение определенных задач. Контроль как функция местного самоуправления, в свою очередь, может включать следующие
процедуры:
выявление в процессе проверки (ревизии, инспекции, аудита)
фактического состояния дел;
сопоставление и оценка соответствия фактического положе-
ния дел с намеченными планами, решениями, задачами;
принятие мер по устранению выявленных недостатков, нару-
шений.
В зависимости от субъекта и объекта контроля в различных
сферах управления выделяют такие виды, как государственный, муниципальный, общественный, производственный контроль.
Внутримуниципальный контроль необходимо рассматривать как
сложносоставную функцию, главной целью осуществления которой
является обеспечение выполнения законодательства Российской
Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Для достижения указанных целей при осуществлении муниципального контроля должны решаться задачи по предупреждению,
выявлению и пресечению нарушений законодательства Российской
Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Субъектами государственного контроля являются
уполномоченные органы и должностные лица органов местного
самоуправления.
Объектом муниципального контроля являются непосредственно
нормы законодательства и состояние их соблюдения контролируемым
должностным лицом на этапе до начала или в процессе осуществления
таким должностным лицом хозяйственной или профессиональной
деятельности, а также контрольная деятельность проверяемого должностного лица в целях обеспечения соблюдения норм законодательства в процессе осуществления им той или иной деятельности.
Внутримуниципальный контроль можно разделить на несколько
групп. В п е р в у ю группу входят виды контроля, напрямую закрепленные среди вопросов местного значения и в соответствующем
отраслевом законодательстве. К их числу относятся, например:
муниципальный финансовый контроль (контроль за испол-
нением муниципального бюджета);
муниципальный земельный контроль;
280
Глава 9
муниципальный лесной контроль;
муниципальный контроль за сохранностью автомобильных
дорог местного значения.
Во в т о р у ю группу входят виды контроля, напрямую закрепленные в отраслевых законах и являющиеся составной частью вопросов местного значения. Такими видами контроля являются:
контроль за использованием и сохранностью муниципального
жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного
фонда установленным санитарным и техническим правилам и
нормам, иным требованиям законодательства (входит в состав
вопроса местного значения «организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда»);
контроль за представлением обязательного экземпляра (входит
в состав вопроса местного значения «организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение
сохранности библиотечных фондов библиотек поселения»).
В т р е т ь ю группу собственных контрольных полномочий
муниципалитетов входят виды контроля, не имеющие оснований в
отраслевых законах и являющиеся частью конкретных вопросов местного значения. Необходимо отметить, что речь идет о самостоятельном закреплении органами местного самоуправления контрольных полномочий, необходимых для реализации вопросов местного
значения. Осуществление таких видов контроля правомерно согласно
положениям ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., фиксирующим, что «органы местного самоуправления
вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по
вопросам, предусмотренным федеральными законами».
К числу таких полномочий можно отнести следующие виды контроля. В отношении собственных контрольных полномочий органы
местного самоуправления обладают широким набором полномочий:
самостоятельно принимают правовые акты, регламентирующие порядок контроля, при условии непротиворечия их федеральным и
региональным актам. Кроме того, важно выделить делегированные
органам местного самоуправления контрольные полномочия. Субъекты РФ вправе передать органам местного самоуправления для
осуществления отдельные государственные полномочия. Муниципальным образованиям может быть передано осуществление:
регионального государственного надзора в области охраны и
использования особо охраняемых природных территорий;
регионального государственного надзора за сохранностью ав-
томобильных дорог регионального и межмуниципального
значения;
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]