Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Актуальные проблемы муниципального права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

06.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 1213 / 3213 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Представительная и непосредственная демократия на уровне местного самоуправления

121

муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Термин «органы местного самоуправления» хотя и раскрыт в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г., но встречается в следующих статьях Конституции РФ 1993 г.: 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 и др. Соответственно данный термин является конституционным.

Важным фактором в вопросе понимания специфики органов местного самоуправления является их негосударственный характер. Согласно ст. 12 Конституции РФ 1993 г., органы местного само- управления не входят в систему органов государственной власти. Однако при этом и те и другие составляют единую систему публичной власти, базирующуюся на положениях ст. 3 Конституции РФ 1993 г., согласно которой единственным источником власти является многонациональный народ Российской Федерации венно, следуя логике положений цитируемой статьи, и государственная и муниципальная власть являются составными элементами системы народовластия. Наличие в системе публичной власти органов местного самоуправления свидетельствует о децентрализации системы публичного управления.

В одном из учебников по актуальным проблемам муниципального права справедливо отмечается:

органы местного самоуправления не находятся в отношениях под-

чиненности с органами государственной власти и не обязаны вы-

полнять их директивные предписания, если те выходят за пределы

полномочий, предоставленных данным органом государственной

власти. При этом важно иметь в виду, что формула «не входят в

систему органов государственной власти» отнюдь не означает

функционального обособления обеих групп органов. Органы мест-

ного самоуправления находятся в системе государственно-властных

отношений. Само их создание и важнейшие полномочия определе-

ны актами органов государственной власти — федеральных и субъ-

ектов Российской Федерации. Они действуют в русле общегосудар-

ственной политики экономической, социальной, экологической,

политики в области культуры, образования, здравоохранения и др.

Они могут наделяться отдельными государственными полномочия-

ми, участвовать в реализации государственных программ2.

. Соответст-

Чихладзе Л.Т. Актуальные проблемы местного самоуправления в Российской

Федерации. С. 26—32.

Актуальные проблемы муниципального права / Под ред. Г.Н. Чеботарева. С. 62.

122

Глава 5

Действующий федеральный закон жестко подходит к определению структуры органов местного самоуправления, провозглашая при этом возможные модели муниципальных органов власти. Согласно ст. 34 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительнораспорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В то же время ч. 2 ст. 34 закона определено, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Таким образом, можно выделить обязательные è факультативные (необязательные) органы местного самоуправления, которые могут дополнительно устанавливаться законами субъектов РФ.

Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает несколько моделей организации местного самоуправления

I м о д е л ь. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах. В случае избрания главы муниципального образования на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию.

II м о д е л ь. Глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава.

III м о д е л ь. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации.

IV м о д е л ь. В случае избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из своего состава он правомочен исполнять полномочия его председателя с правом решающего голоса либо возглавляет местную админист-

Чихладзе Л.Т. Новые тенденции формирования органов местного самоуправле-

ния в Российской Федерации // Юридическая наука. 2017. ¹ 1. С. 42—51.

Представительная и непосредственная демократия на уровне местного самоуправления

123

рацию. Однако при этом полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, прекращаются.

V м о д е л ь. Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.

VI м о д е л ь. Глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В случае избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию.

Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

В городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина — высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). В поселении, во внутригородском районе половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, внутригородского района, а другая половина — главой соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением.

При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе одна четвертая членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, одна четвертая — представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, а половина — высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Установленное ограничение не распространяется на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего

124

Глава 5

статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором в соответствии с уставом данного муниципального образования предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования, т.е. при совмещении должностей.

Следует отметить, что в научной литературе по данной проблематике способ избрания высшего должностного лица муниципального образования в части организации и проведения конкурса, установленного в ч. 2.1 ст. 36 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., подвергается критике. Это связано с тем, что механизм проведения конкурса практический аналогичен процедуре конкурса, давно используемого для главы местной администрации муниципального образования. Однако глава муниципального образования является выборным должностным лицом, следовательно, предъявление к кандидатам на данную должность дополнительных требований, как в случае с главой местной администрации, не соответствует закону. Вопрос о законодательном установлении требований, предъявляемых к кандидату на должность главы муниципального образования, избираемого представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, обсуждался в рамках Комитета Государственной Думы Федерального Собрания по федеральному устройству и вопросам местного самоуправления, Комитета Совета Федерации Федерального Собрания по федеральному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, Министерства юстиции РФ. Однако пока еще законопроект по данному вопросу не был внесен в Государственную Думу РФ.

На парламентских слушаниях, проводимых Комитетом Государственной Думы Федерального Собрания по федеральному устройству и вопросам местного самоуправления, посвященным проблеме «Вопросы реализации Федерального закона ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и задачи совершенствования федерального законодательства на новом этапе муниципального строительства», 9 апреля 2015 г., отмечалось, что «при избрании главы муниципального образования из числа кандидатов, отобранных конкурсной комиссией, участники слушаний полагают важным соблюдение общих для всех способов избрания подходов:

 кандидатур, представляемых представительному органу, должно

быть не менее двух;

Представительная и непосредственная демократия на уровне местного самоуправления

125

 требования, предъявляемые к кандидатам, должны быть, по

сути, аналогичный требованиям, существующим в избирательном законодательстве: гражданство Российской Федерации, достижение 18-летнего возраста, дееспособность и пр.;

 каждый гражданин, соответствующий этим требованиям, мо-

жет подать свое заявление на участие в конкурсе в конкурсную комиссию;

 конкурсная комиссия должна основывать свои рекомендации

представительному органу по кандидатурам исключительно на основе программ кандидатов, а также их личных качеств: образование, профессиональный опыт, опыт руководящей работы и его результаты;

 заседание конкурсной комиссии должны быть открытыми,

дата, время и место заседания комиссии должны быть опубликованы заблаговременно».

Думается, что участие главы субъекта РФ в формировании конкурсной комиссии подтверждает факт присутствия государственной власти в формировании органов местного самоуправления, что, в свою очередь, вызывает у многих ученых-государствоведов наибольшее беспокойство. Хотя в конкурсной комиссии и присутствуют члены, представляющие государственную власть, их количество строго ограничено. В данном случае возможность влияния главы субъекта Федерации на органы местного самоуправления сохраняется.

Анализируя наиболее спорные положения Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., В.И. Васильев приходит к следующему выводу:

Сомнительный с точки зрения конституционной нормы новый за-

кон ¹ 136-ФЗ от 27.05.2014 г. усиливает влияние органов государ-

ственной власти субъектов Федерации на подбор глав местной ад-

министрации. …Такой порядок в принципе противоречит ст. 12

Конституции РФ, гарантирующей организационную обособлен-

ность органов местного самоуправления от органов государствен-

ной власти и устанавливающей правило, в соответствии с которым

органы местного самоуправления не входят в систему органов госу-

дарственной власти.

Конечно, следует учитывать, что, согласно ч. 6 ст. 37 Федерального

закона о местном самоуправлении 2003 г., лицо назначается на

должность главы местной администрации представительным орга-

ном соответствующего муниципального образования. Но только из

числа кандидатов, предложенных конкурсной комиссией по резуль-

татам конкурса. Нетрудно предположить, что, поскольку половину

членов конкурсной комиссии будут составлять «назначенцы» главы

субъекта Федерации, обсуждаться и приниматься представительным

126

Глава 5

органом будут, как правило, кандидаты, нужные главе субъекта Фе-

дерации. Таким образом, увеличение в конкурсной комиссии числа

представителей от органов государственной власти фактически ста-

вит органы местного самоуправления (во всяком случае, их адми-

нистрацию, т.е. самую деятельную их часть) под контроль регио-

нальных органов, ограничивая их самостоятельность

Весьма жесткой критической позиции по данному вопросу также придерживается А.Н. Костюков, по мнению которого назначаемый «глава по факту становится независимым от представительного органа местного самоуправления и от населения, а зависимым только от назначившего его высшего должностного лица субъекта РФ… С отменой прямых выборов существенно снизится уровень ответственности за качество принимаемых решений перед населением. Критерии оценки эффективности деятельности муниципальных должностных лиц в данном случае не понятны. Граждане фактически полностью отстранены от данного процесса, что также не добавляет легитимности указанным должностным лицам»

Статус главы муниципального образования имеет ряд особенностей, связанных с порядком замещения данной должности. Вместе с тем, будучи уже в этом статусе, он является высшим должностным лицом муниципального образования и наделен собственными исключительными полномочиями по решению вопросов местного значения. К таким полномочиям относится представительство без доверенности, издание, подписание и обнародование муниципальных правовых актов и требование созыва внеочередного заседания представительного органа местного самоуправления. Кроме того, на главу муниципального образования возложены полномочия по обеспечению осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ. Такой широкий круг полномочий достаточно часто нивелирует «силы и возможности» представительного и исполнительно-распорядительного органов местного самоуправления и приводит их в статус пассивных исполнителей решений главы муниципального образования. Кроме того, бывают случаи противостояния органов и должностных

Васильев В.И. Правовой статус местного самоуправления: перемены и ожида-

ния // Журнал российского права. 2014. ¹ 11. СПС «КонсультантПлюс».

Костюков А.Н. Ограничения народовластия, эффективности власти в рамках муниципальной реформы // Конституционно-правовые проблемы эффективности публичной власти в России и зарубежных государствах: Колл. монография / Под ред. А.А. Ларичева. Петрозаводск: Карельский филиал РАНХиГС, 2017. С. 79.

Представительная и непосредственная демократия на уровне местного самоуправления

127

лиц местного самоуправления между собой, что фактически тормозит принятие каких-либо решений по вопросам местного значения. Следует отметить, что Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает некоторые случаи разрешения таких споров. В основном эти способы предусматривают прекращение полномочий одной из сторон конфликта (роспуск или удаление в отставку) с применением специальных процедур в качестве ответственности перед населением, органами государственной власти или органом местного самоуправления.

Порядок выборов главы муниципального образования, указанный в VI модели организации местного самоуправления, по мнению Конституционного Суда РФ не противоречит положениям Конституции РФ 1993 г. Так, например, в постановлении Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. ¹ 30-П прописано:

…Конституция Российской Федерации прямо не называет главу

муниципального образования в числе избираемых населением на-

прямую органов и должностных лиц публичной власти и не опре-

деляет какой-либо иной конкретный порядок замещения этой

должности, что предполагает необходимость законодательного регу-

лирования, в рамках которого, в частности, установление возмож-

ности избрания главы муниципального образования в соответствии

с уставом муниципального образования на муниципальных выборах

либо представительным органом муниципального образования из

своего состава не может рассматриваться как несовместимое с кон-

ституционными основами местного самоуправления и нарушающее

конституционные права граждан, включая закрепленное статьей 32

(часть 2) Конституции Российской Федерации право граждан Рос-

сийской Федерации избирать и быть избранными в органы местного

самоуправления, а также участвовать в референдуме (определение

от 29 сентября 2011 г. ¹ 1319-O-O).

В Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. также устанавливаются несколько моделей формирования представительного органа муниципального образования

I м о д е л ь. Представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.

Чихладзе Л.Т. Новые тенденции формирования органов местного самоуправле-

ния в Российской Федерации. С. 42—51.

128

Глава 5

Законом субъекта РФ и в соответствии с уставом муниципального района и уставами поселений может быть установлена норма представительства поселений, входящих в состав муниципального района, в представительном органе данного муниципального района исходя из численности населения поселения. При этом норма представительства одного поселения, входящего в состав муниципального района, не может превышать 1/3 установленной численности представительного органа указанного муниципального района. В случае если в соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г. в состав территории муниципального района входят поселения, полномочия представительных органов которых осуществляются сходом граждан, избрание депутатов от таких поселений в состав представительного органа муниципального района осуществляется сходом граждан в порядке и на срок, которые установлены уставом такого поселения. В основе рассматриваемой модели лежит принцип делегирования.

II м о д е л ь. Представительный орган муниципального района может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 установленной численности представительного органа муниципального района. В основе данной модели лежит принцип прямых выборов.

III м о д е л ь. Представительный орган городского округа с внутригородским делением на районы может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства.

Законом субъекта РФ и в соответствии с ним уставом городского округа с внутригородским делением и уставами внутригородских районов может быть установлена норма представительства внутригородских районов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением, в представительном органе данного городского округа исходя из численности населения внутригородских районов. При этом норма представительства одного внутригородского района, входящего в состав городского округа с внутригородским делением, не может превышать 1/3 состава представительного органа указанного городского округа.

IV м о д е л ь. Представительный орган городского округа с внутригородским делением на районы может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Представительная и непосредственная демократия на уровне местного самоуправления

129

Как и в случае с муниципальными районами, предусмотрена равная независимо от численности населения внутригородских районов норма представительства. Вместе с тем законом субъекта РФ и в соответствии с ним уставом городского округа может быть установлена иная норма представительства, основанная на численности населения внутригородских районов. При этом норма представительства внутригородского района, входящего в состав городского округа с внутригородским делением, не может превышать 1/3 состава представительного органа указанного городского округа

В теории муниципального права данные модели подверглись критике ученых — муниципалистов и государствоведов. В частности, отмечалось, что замена прямых выборов на косвенные (непрямые) выборы приводит к нарушению демократических устоев государства. Таким образом, большинство ученых строят свою научную позицию на том, что в демократическом государстве должна доминировать прямая демократия. Однако представляется, что непрямые выборы — это тоже форма демократии, поскольку в любом случае в основе таковых также лежит воля народа.

Интересен и тот факт, что полномочия представительного органа могут быть реализованы при его неполном составе и в малой численности. Так, ч. 1 ст. 35 Федерального закона о местного самоуправления 2003 г. гласит, что представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов, а решения по многим вопросам, входящим в компетенцию представительного органа, могут приниматься простым большинством голосов. Как видно из этой нормы, в таком случае для принятия решения по вопросу местного значения достаточно 1/3 числа голосов от установленной численности депутатов и один голос.

Важной гарантией деятельности партий в представительном органе местного самоуправления является установление требований о наличии фракций в представительном органе местного самоуправления. На практике часто эта норма не реализуется из-за неразвитости политической системы на муниципальном уровне. Но в случае, если используется система избрания в составе списка кандидатов, это требование исполняется. Порядок деятельности фракций обычно определяется актом представительного органа местного самоуправления либо устанавливается законом субъекта РФ. Депутат, избранный в составе списка кандидатов, выдвинутого политической

Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. М.: Норма — Инфра-М, 2015. С. 304.

130

Глава 5

партией, не вправе выйти из фракции, в которой он состоит. Указанный депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран. Несоблюдение данного требования влечет прекращение депутатских полномочий.

В своем постановлении от 1 декабря 2015 г. ¹ 30 Конституционный Суд РФ установил, что ч. 4, 5 и 5.1 ст. 35, ч. 2 и 3.1 ст. 36 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. направлены на обеспечение сбалансированной реализации государственных и местных интересов в условиях сложившихся территориальной организации местного самоуправления и разграничения, связанных с социально-экономическим развитием соответствующих территорий полномочий органов публичной власти и не противоречат Конституции РФ 1993 г., поскольку они предполагают возможность воспроизведения законами субъектов РФ как альтернативных вариантов, так и единственно возможного варианта установленных данными законоположениями порядка формирования представительных органов муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением (в том числе при решении вопроса о наделении городского округа статусом городского округа с внутригородским делением), порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления глав муниципальных образований — муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов, а также тех городских поселений, которые по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение, сопоставимы с городскими округами.

В ч. 5.1 2003 г. предусмотрен механизм перехода от одной модели формирования представительного органа муниципального района и городского округа с внутригородским делением к другой. Если раньше выбор модели осуществлялся на муниципальном уровне и зависел от мнения органов местного самоуправления и населения, то теперь предусмотрен иной механизм. Порядок формирования или избрания представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением регулируется законом субъекта РФ. При этом устав муниципального образования должен быть приведен в соответствие с принятым законом в течение трех месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта РФ.

Новый порядок формирования представительного органа применяется после истечения срока полномочий соответствующего представительного органа. При переходе от модели избрания представительного органа к модели делегирования выборы в представительный орган не назначаются и не проводятся. При переходе от модели делегирования к модели избрания выборы должны быть

ст. 35 Федерального закона о местном самоуправлении

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 1213 / 3213 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]