Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Актуальные проблемы муниципального права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

06.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1011 / 3211 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации

101

образований, являющихся городскими округами, с учетом введения Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г. дополнительных видов муниципальных образований «городской округ с внут- ригородским делением» è «внутригородской район» некоторые регионы реализовали это право. Федеральный законодатель предусмотрел, что в составе городского округа могут быть образованы внутригородские районы как самостоятельные внутригородские муниципальные образования. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются на уровне закона субъекта РФ и устава такого городского округа.

Первым из субъектов РФ, который внедрил внутригородское деление на своей территории, стала Челябинская область. Статьей 1 Закона Челябинской области «О статусе Челябинского городского округа и статусе и границах внутригородских районов в составе Челябинского городского округа» ского городского округа с внутригородским делением образованы внутригородские районы:

 Калининский внутригородской район;

 Курчатовский внутригородской район;

 Ленинский внутригородской район;

 Металлургический внутригородской район;

 Советский внутригородской район;

 Тракторозаводский внутригородской район;

 Центральный внутригородской район.

Этим же законом Челябинской области установлены схемы границ, описание границ и перечень координат характерных точек границ соответствующих внутригородских районов.

Республика Дагестан также стала одним из первопроходцев в части внедрения внутригородских муниципальных образований. Так, был принят Закон Республики Дагестан «О некоторых вопросах осуществления местного самоуправления в городском округе с внутригородским делением «город Махачкала» и внутригородских муниципальных образованиях в его составе»

определено, что в составе Челябин-

Закон Челябинской области от 10.06.2014 ¹ 706-ЗО «О статусе Челябинского городского округа и статусе и границах внутригородских районов в составе Челябинского городского округа» // URL: http://www. ural-region.net/237412/1 (дата обращения: 30.08.2017 г.).

Закон Республики Дагестан от 30 апреля 2015 ¹ 44 «О некоторых вопросах осуществления местного самоуправления в городском округе с внутригородским делением «город Махачкала» и внутригородских муниципальных образованиях в его составе» // URL: http://dagestan. regnews.org/doc/nq/lp.htm (дата обращения:

28.08.2017 ã.).

102

Глава 4

Еще одним из первых регионов, кто реализовал предоставленное полномочие по наделению городского округа статусом городского округа с внутригородским делением, стала Самарская область.

Например, в составе городского округа Самара в соответствии с Законом Самарской области «Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области» являются самостоятельными муниципальными образованиями, но и вправе осуществлять отдельные государственные полномочия на своей территории. Городской округ Самара образовал в своем составе девять внутригородских районов, наделенных статусом муниципального образования, исходя из исторически сложившегося территориального внутригородского деления:

городских округов нашло свое отражение в практике законотворчества некоторых субъектов РФ. При этом в каждом субъекте РФ и каждом городском округе имеется собственный подход к его реализации на практике.

ской округ с внутригородским делением» идентичны при использовании в нормативно-правовой базе, если иное специально не предусмотрено в нормативных правовых актах. Также не следует путать между собой термины «муниципальный район» и «внутригородской район». Это различные термины, относящиеся к разным видам муниципальных образований.

носится к особенному типу муниципального образования, так как может быть образована только в городах федерального значения в соответствии с уставами этих субъектов РФ. Например, в городе

образованы внутригородские районы, которые не только

 Железнодорожный район городского округа Самара;

 Кировский район городского округа Самара;

 Красноглинский район городского округа Самара;

 Куйбышевский район городского округа Самара;

 Ленинский район городского округа Самара;

 Октябрьский район городского округа Самара;

 Промышленный район городского округа Самара;

 Самарский район городского округа Самара;

 Советский район городского округа Самара.

Таким образом, применение норм о внутригородском делении

Следует запомнить, что термины «городской округ» и «город-

Внутригородская территория города федерального значения от-

Закон Самарской области от 30 марта 2015 г. ¹ 23-ГД «Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области» [Электронный ресурс]. URL: http://asozd. samgd.ru/laws/2123/ (дата обращения:

28.08.2017 ã.).

Территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации

103

федерального значения Севастополе границы территорий муниципальных образований совпадают с границами административнотерриториальных единиц. Определение территорий муниципальных образований в городе федерального значения Санкт-Петербурге осуществляется на основании закона Санкт-Петербурга о территориальном устройстве. В качестве внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга могут выделяться муниципальный округ, город, поселок. Особенности территориальной организации в г. Москве будут рассмотрены в отдельной главе учебника.

Определение территориального уровня, на котором создаются

муниципальные образования, по мнению Конституционного Суда

ÐÔ

, должно способствовать, насколько возможно, приближению местного самоуправления к населению. Модель территориальной организации, связывающая все субъекты РФ единообразными требованиями и ограничивающая самостоятельное определение ими территориального уровня местного самоуправления, обусловливает необходимость использования правовых средств. Именно поэтому федеральный законодатель произвел разграничение муниципальных образований по виду.

4.2. Процедуры изменения и установления границ муниципальных образований

Граница муниципального образования является важнейшим условием его существования. В качестве границы обычно определяют внешнюю черту территории муниципального образования, отделяющую его от других муниципальных образований, т.е. линию и проходящую по этой линии вертикальную поверхность, определяющую пределы территории муниципального образования.

Установление и изменение границ муниципальных образований происходят в соответствии с требованиями, определенными ст. 11—12 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. Эти требования в основном носят императивный характер и устанавливают достаточно детальные правила, не позволяющие субъектам РФ произвольно влиять на территориальную организацию местного самоуправления.

Постановление Конституционного Cуда Российской Федерации от 01.12.2015 ¹ 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5—1 статьи 35, частей 2 и 3—1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1—1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СПС «КонсультантПлюс».

104

Глава 4

Например, установлено, что территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. А вот в отношении городского округа несколько иные требования: в состав включаются земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные земли, земли для развития городского округа. То есть уже на этапе первичного определения территории можно увидеть отличие поселения от городского округа как урбанизированной территории.

Главным требованием при определении территории является наличие генерального плана территории муниципального образования, но при первичном определении границ этот документ может отсутствовать, тогда используются другие критерии. Хотя при наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.

В состав территории поселения включаются земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Субъекты РФ при установлении или изменений границ муниципальных образований в законе должны обязательно перечислить перечень населенных пунктов, входящих в состав этих территорий.

Формирование сельских поселений рекомендуется осуществлять с учетом административно-территориального деления субъекта РФ, так как оно складывается с учетом природных условий и факторов социально-экономического развития территории. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» рекомендуется лять статусом сельского поселения:

 один сельский населенный пункт с числом жителей, как пра-

вило, более 1000 человек (и как исключение один сельский населенный пункт с числом жителей менее 1000 человек);

 один сельский населенный пункт с числом жителей более

1000 человек и несколько сельских населенных пунктов, имеющих число жителей менее 1000 человек каждый;

 несколько сельских населенных пунктов, имеющих число жи-

телей менее 1000 человек каждый.

íàäå-

Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления. М.: Издание Государственной Думы, 2011. С. 11—12. [Электронный ресурс]. URL: http://komitet4.km. duma.gov.ru/upload/site28/document_news/lH7YpLF6MZ.pdf

Территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации

105

Если территория относится к территориям с высокой плотно-

стью населения, то сельским поселением может стать:

 один сельский населенный пункт с числом жителей, как пра-

вило, более 3000 человек (и как исключение один сельский населенный пункт с числом жителей менее 3000 человек);

 один сельский населенный пункт с числом жителей более

3000 человек и несколько сельских населенных пунктов, имеющих число жителей менее 3000 человек каждый;

 несколько сельских населенных пунктов, имеющих число жи-

телей менее 3000 человек каждый.

Допустимы и другие варианты территориального состава сельских поселений. Следует учитывать не только численность и плотность населения, но перспективы социально-экономического развития территории сельского поселения при его создании. Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения, но если плотность сельского населения субъекта РФ и доступность территории поселения позволяют, то возможно и наделение такого населенного пункта статусом самостоятельного сельского поселения. Конечно, на территории России имеется все многообразие численного состава муниципальных образований (табл. 4.2)

Важно учесть критерий пешеходной доступности при определении границ территорий муниципальных образований. Как правило, границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав. При этом в отношении границ городского округа или муниципального района используется другой критерий: учет транспортной доступности до их административных центров и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений (населенных пунктов), входящих в их состав. Эти требования могут иметь исключения, устанавливаемые субъектами РФ, и могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2016 г. — начало 2017 г.) [Электронный ресурс]. URL: http://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemymestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 30.08.2017 г.).

106

Глава 4

Таблица 4.2. Муниципальные образования с наименьшей

и наибольшей численностью населения (по видам)

Вид муниципального

образования

Муниципальный район

Городское поселение

Сельское поселение

Городской округ

Городской округ с внутригородским делением

Внутригородской район

Внутригородское муниципальное образование в городе федерального значения

Муниципальное образование административный центр субъекта Российской Федерации

При определении границ территорий не допускается их пересечение или деление существующих населенных пунктов на части (кроме учета административно-территориального деления в городских округах с внутригородским делением и городах федерального значения). По общему правилу территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения или городского округа (кроме межселенных территорий). Территория

Снаименьшим числом

жителей

Алеутский район Камчатского края, 683 жителя

Кунерминское городское поселение Казачинско-Ленского района Иркутской области, 30 жителей

Сельское поселение Ком Койгородского района Республики Коми, 6 жителей

Городской округ Славный Тульской области, 1865 жителей

Город Махачкала, 5780 тыс. жителей

Самарский район города Самары, 309 тыс. жителей

Муниципальное образование поселок Серово (Санкт-Петербург), 272 жителя

Город Магас Республики Ингушетия, 6880 жителей

Снаибольшим числом

жителей

Одинцовский район Московской области, 3213 тыс. жителей

Город Энгельс Саратовской области, 2633 тыс. жителей

Каневское сельское поселение Краснодарского края, 462 тыс. жителей

Город Новосибирск, 1584 тыс. жителей

Город Челябинск, 1192 тыс. жителей

Промышленный район города Самары, 2792 тыс. жителей

Муниципальный округ Марьино (Москва), 2524 тыс. жителей

Город Новосибирск, 1584 тыс. жителей

Территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации

107

поселения не может входить в состав территории другого поселения, а территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 18 июня 2001 г. ¹ 78-ФЗ «О землеустройстве» территории населенных пунктов являются объектами землеустройства. При этом определение местоположения границ объекта землеустройства (в том числе населенного пункта) осуществляется посредством выполнения работ по землеустройству (описанию местоположения границ объектов землеустройства). В результате таких работ подготавливается карта (план) объекта землеустройства. Таким образом, описание местоположения границ населенных пунктов вносится в государственный кадастр недвижимости на основании карты (плана) объекта землеустройства.

Законодатель при определении критериев для установления границ муниципальных районов и городских округов указал разные требования. Так, при установлении границ муниципального района требуется учесть необходимость создания условий:

 для решения вопросов местного значения межпоселенческого

характера органами местного самоуправления муниципального района;

 для осуществления на всей территории муниципального

района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

В отношении границ городских округов установлено требование об учете необходимости создания условий:

 для развития его социальной, транспортной и иной инфра-

структуры;

 обеспечения органами местного самоуправления городского

округа единства городского хозяйства;

 для осуществления на всей территории городского округа от-

дельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

Наличие данных критериев позволяет субъектам РФ принимать законы о преобразованиях муниципальных образований. Кроме того, есть особенность, установленная в отношении административного центра муниципального района: административным центром муниципального района может считаться город (поселок), расположенный на территории городского округа, имеющего с муниципальным районом общую границу. То есть административный центр муниципального района может находиться за пределами его территории и границ.

108

По данным Минюста России,

в течение 2016 года (с учетом вступивших в силу в этот период за-

конов субъектов Российской Федерации) было осуществлено 97 из-

менений территориальной организации местного самоуправления, в

том числе 51 случай изменения границ муниципальных образова-

ний в пределах субъекта Российской Федерации, 45 случаев преоб-

разования муниципальных образований и 1 случай упразднения по-

селения (Аксарайский сельсовет Красноярского района Астрахан-

ской области). 38 из 45 преобразований объединение сельских по-

селений, проводившихся в Республике Коми, Удмуртской Респуб-

лике, Алтайском и Хабаровском краях, Архангельской, Астрахан-

ской, Вологодской, Липецкой и Саратовской областях; один случай

объединения городского поселения с сельским имел место в Ки-

ровской области. Три случая изменения статуса муниципального

образования без изменения его границ имели место в 2016 году:

преобразование Заневского сельского поселения в городское в Ле-

нинградской области, городского поселения Кубачи в Республике

Дагестан в сельское и преобразование городского поселения Сунжа

(ранее известного как станица Орджоникидзевская) в Республике

Ингушетия в городской округ.

Комбинированные преобразования, связанные с объединением всех

поселений, входящих в состав муниципального района в одно го-

родское поселение с наделением его статусом городского округа,

были произведены в конце 2016 года в Багратионовском, Неман-

ском и Полесском муниципальных районах Калининградской об-

ласти (изменения вступили в силу с 1 января 2017 г.).

В начале 2017 года масштабные изменения территориальной орга-

низации местного самоуправления, связанные с образованием

большого числа городских округов, были произведены в Москов-

ской области и Ставропольском крае, менее значительные в Саха-

линской и Тверской областях, «точечные» (связанные с объедине-

нием двух или нескольких поселений) в Вологодской, Ивановской,

Костромской, Нижегородской и Пензенской областях.

В Московской области в ходе «первой волны» преобразований в

декабре 2016 г. январе 2017 г. были образованы городские округа на

территориях Зарайского, Красногорского, Луховицкого, Люберец-

кого, Рузского и Павлово-Посадского муниципальных районов, в

ходе «второй волны» в марте-апреле 2017 г. на территории Истрин-

ского и Шатурского муниципальных районов, а также на объеди-

ненной территории городского округа Коломна и Коломенского

муниципального района (указанное преобразование обозначено как

объединение поселений с городским округом).

В Сахалинской области в декабре 2016 г. январе 2017 г. объединены

Углегорское городское поселение, Шахтерское городское поселение

Глава 4

Территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации

109

и Бошняковское сельское поселение Углегорского муниципального

района с образованием нового Углегорского городского округа. Та-

ким образом, Сахалинская область стала вторым после Магадан-

ской области субъектом Российской Федерации, вся территория ко-

торого распределена между городскими округами.

В Тверской области в марте апреле 2017 г. образован новый город-

ской округ на территории Осташковского муниципального района,

а также объединено несколько сельских поселений.

В Ставропольском крае с 1 мая 2017 г. вступили в силу принятые в

2016—2017 гг. законы об образовании новых городских округов на

территориях Благодарненского, Изобильненского, Ипатовского, Ки-

ровского, Нефтекумского, Новоалександровского, Петровского и

Советского муниципальных районов. Кроме того, с 1 июня 2017 г.

вступает в силу закон Ставропольского края об образовании нового

городского округа на объединенной территории городского округа

Георгиевск и Георгиевского муниципального района

Изменение границ муниципальных образований может происходить как с изменением статуса в связи с преобразованием муниципальных образований, так без такового. Процедуры изменения границ в связи с преобразованием будут рассмотрены в следующем параграфе. Следует учесть, что выражение мнения населения при изменении границ аналогично процедурам выражения согласия при преобразованиях. Практически всегда требуется наличие такого согласия, кроме случаев изменения границ субъектов РФ.

Интересен случай оспаривания положений части 4 статьи 12 действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» жалобе в Конституционный Суд РФ гражданин А.В. Севашев оспаривает конституционность положений, согласно которым изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения

. В своей

Определение Конституционного Cуда Российской Федерации ¹ 214-О-П по жалобе гражданина Севашева Александра Васильевича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

110

Глава 4

населения, выраженного органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

Конституционный Суд РФ указывает в данном определении, что «территории, на которых осуществляется местное самоуправление, образуют пространственные пределы муниципальной власти как публичной власти народа в Российской Федерации и одновременно — территориальную сферу реализации права на осуществление местного самоуправления». При этом «учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан; в случаях изменения границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации 1993 г., является референдум; при решении вопросов реорганизации муниципальных образований полномочия органов местного самоуправления по определению формы учета мнения населения и порядка выявления мнения населения путем сбора подписей или письменных заявлений соответствуют выявленным Конституционным Судом Российской Федерации конституционно-правовым критериям разрешения подобных вопросов и не противоречат Конституции Российской Федерации». Так как Конституция РФ непосредственно не определяет, в каких именно формах должно выражаться мнение населения по вопросам изменения границ, то это следует урегулировать в соответствии с конституционными принципами разграничения полномочий между Российской Федерации и ее субъектами. Что и сделано путем установления организационно-правового механизма в федеральном законе.

Конституционный Суд РФ указывает, что положения федерального закона, касающиеся изменения границ и не затрагивающие вопросов преобразования или упразднения муниципальных образований, не предполагают передачу от одного муниципального образования другому столь существенной части территории населенного пункта или поселения, которая имела бы для них жизненно важное значение и соответственно отделение которой означало бы фактическое изменение правового статуса населенного пункта или поселения, территории которых выступают объектом территориальных изменений.

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1011 / 3211 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]