Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы муниципального права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Экономическая основа местного самоуправления в Российской Федерации
201
Контрольные вопросы
1. Определите состав экономической основы местного самоуправления в Российской Федерации.
2. Дайте определение муниципальной собственности в Российской
Федерации.
3. Опишите процесс реализации экономической основы местного
самоуправления по типам отношениям (отношения собственности, бюджетные отношения, вещно-правовые и обязательственные отношения).
4. Охарактеризуйте доходную и расходную части бюджетов муниципальных образований Российской Федерации.
5. Существует ли связь между полномочиями органов местного самоуправления и экономической основой местного самоуправления?
6. Могут ли органы местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью?
7. Определяется ли финансовая самостоятельность органов местного самоуправления комплексом юридических, экономических и
фискальных мер на осуществление своих полномочий? Если да,
то объясните почему.
Задания
1. Депутаты муниципального собрания не утвердили бюджет муни-
ципального образования на следующий финансовый год, разработанный муниципальным образованием, во втором чтении.
Охарактеризуйте юридически значимые действия представительного
органа муниципального образования.
2. Назовите субъекты, которые могут осуществлять право собствен-
ника от имени муниципального образования.
3. Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. предусмат-
ривает порядок и условия приватизации муниципального имущества.
Обязателен ли в данном случае учет мнения населения муниципального образования при принятии решения о приватизации муниципального имущества?
4. Администрация города предоставляла земельные участки застройщикам при условии перечисления 10 млн руб. в местный бюджет
города, 3—4 жилых помещения в каждом построенном за счет застройщика многоквартирного дома.
Законны ли действия администрации города?
5. Жители села провели сход, на котором приняли решение о сборе
средств на строительство нового моста через речку. Сельская администрация отказалась выполнять решение схода, аргументируя это тем,
что установление местных налогов и сборов входит в исключительную
компетенцию сельского совета.
Как должен быть решен данный вопрос?
6. Постановлением главы администрации муниципального района
были утверждены программа приватизации муниципальной собствен-
202
Глава 6
ности на предстоящий год, правила сдачи в аренду муниципального
нежилого фонда, а также размер арендной платы.
Законны ли постановления главы районной администрации?
7. Назовите основные способы формирования муниципальной собственности и приведите примеры. Укажите порядок формирования
прав собственности муниципального оброзования.
Рекомендуемая литература
Гончаров В.В. Становление и развитие финансово-экономических
основ местного самоуправления в России // Государственная
власть и местное самоуправление. 2016. ¹ 11.
Голованов К.П. Правовое регулирование экономической деятельности
муниципальных образований в Российской Федерации: Дис. …
канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 2015.
Зюзина Т.Е. Муниципальная реформа и развитие экономической ос-
новы местного самоуправления // Современное право. 2015. ¹ 8.
Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах орга-
низации местного самоуправления в Российской Федерации» /
Под ред. И.В. Бабичева., Е.С. Шугриной. Москва: Норма —
Инфра-М, 2015.
Кабанова И.Е. Экономическое развитие муниципального образова-
ния: баланс государственного управления и местного самоуправления // Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации: Изменение баланса интересов государственной
власти и местного самоуправления / Под ред. Е.С. Шугриной. М.:
Проспект, 2017.
Ларичев А.А. Компетенция местного самоуправления и финансово-
экономическая база ее реализации в свете конституционносудебной практики: некоторые проблемы и пути их решения //
Российская юстиция. 2017. ¹ 9.
Лагутин И.Б. Региональное финансовое право: Монография. М.:
Юстицинформ, 2017.
Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право
России: Учебник. М.: Юриспруденция, 2016.
Савостьянова С.А. Правовое регулирование финансовой деятельно-
сти муниципальных образований Российской Федерации: Монография / Под ред. Э.Д. Соколовой. М.: Юрлитинформ, 2015.
Селютина Е.Н., Ржищев П.Ю. К вопросу об укреплении экономи-
ческой основы местного самоуправления // Муниципальная
служба: правовые вопросы. 2015. ¹ 2.
Цинделиани И.А. Финансовое право: Учебник для бакалавров. М.:
Проспект, 2016.
Чихладзе Л.Т. Проблемы финансового обеспечения муниципального
образования // Вестн. Моск. гос. област. ун-та. Сер. Юриспруденция. 2015. ¹ 2.
Глава 7
Компетенция местного самоуправления
в Российской Федерации
В результате изучения данной главы обучающиеся должны
знать:
понятие и содержание компетенции как категории публичного права
понятие вопросов местного значения как составной части компетен-
ции местного самоуправления, принципы их определения
систему полномочий органов местного самоуправления
систему правового регулирования компетенции местного самоуправ-
ления
содержание компетенции различных типов муниципальных образова-
ний в экономической, социальной и административно-политической
сферах
уметь:
анализировать нормативные правовые акты, закрепляющие предметы
ведения и полномочия органов местного самоуправления
выбирать нормативные правовые акты для решения конкретных во-
просов, возникающих в процессе реализации компетенции местного
самоуправления
составлять проекты муниципальных правовых актов, иных юридиче-
ских документов по вопросам реализации компетенции местного самоуправления
выделять особенности вопросов местного значения и полномочий,
реализуемых органами местного самоуправления различных видов
муниципальных образований
владеть:
навыком правового анализа процедур установления и изменения
компетенции местного самоуправления
правовой терминологией, содержащейся в нормативных правовых
актах по вопросам компетенции местного самоуправления
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование,
компетенция, предметы ведения, вопросы местного значения, полномочия
органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов,
не отнесенных к вопросам местного значения, отдельные государственные
полномочия, переданные органам местного самоуправления, участие органов государственной власти в решении вопросов местного значения, перераспределение полномочий.
204
Глава 7
7.1. Компетенция местного самоуправления:
понятие и содержание.
Понятие компетенции как категории публичного права. В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. публичная власть в России осуществляется на федеральном, региональном и местном уровнях,
каждый из которых имеет свои цели и задачи в процессе управленческой деятельности. Правовым средством (формой) определения
места и роли субъекта публичной власти в управлении делами общества и государства выступает компетенция.
Вопросы компетенции в системе правового регулирования публичной власти имеют особую значимость, поскольку во многом определяют подходы законодателя к иным аспектам ее организации и
деятельности. От объема компетенции того или иного публичноправового образования, органа государственной власти или местного самоуправления зависят величина необходимых ему материальных и финансовых ресурсов, степень сложности его организационной и штатной структуры, порядок формирования и виды ответственности и иные вопросы.
Термин «компетенция» широко применяется в отраслях публичного права (конституционном, административном, муниципальном, финансовом и др.), однако до настоящего времени не имеет легального
определения. В силу этого в правовой науке сформировались различные подходы к пониманию, определению содержания, правовому закреплению компетенции органов государственной власти и местного
самоуправления, направлениям и способам их взаимодействия в решении экономических, социально-культурных и административнополитических вопросов. Неоднозначность компетенционной терминологии, используемой в нормативных правовых актах, приводит к коллизиям в законодательстве, вызывает сложности в толковании и правоприменении, поэтому от представителей юридической профессии
требуется знание теоретико-правовых основ данного института.
В теории публичного права считается классическим предложенное классиками юридической науки О.Е. Кутафиным, К.Ф. Шереметом определение компетенции как правового средства (формы)
общественного разделения труда по управлению обществом и государством1. Примерно в этом же ключе говорит о компетенции как о
комплексе легально установленных средств по осуществлению публичных функций Ю.А. Тихомиров2.
1
Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенции местных советов. М., 1986. С. 22, 23.
2
Тихомиров Ю.А. Теория компетенции //Журнал российского права. 2000. ¹ 10.
Ñ. 22, 24.
Компетенция местного самоуправления в Российской Федерации
205
Н.В. Постовой полагает, что сущность компетенции состоит,
скорее всего, в обеспечении эффективной реализации функций и
задач, закрепленных за субъектами правоотношений, средствами
1
правового и организационного характера
.
Таким образом, компетенция как правовая категория используется в правовом регулировании управленческой деятельности субъектов публичной власти для определения их средств, возможностей,
способов обеспечения (достижения) стоящих перед ними целей,
задач, функций.
С точки зрения содержания компетенция представляет собой
сложное правовое образование. Компетенция органа либо должностного лица публичной власти представляет собой совокупность его
властных полномочий по предметам ведения, установленным законодательством.
Под предметами ведения субъекта компетенции обычно понимается сфера (отрасль, группа) общественных отношений. Полномочия (совокупность прав и обязанностей) представляют собой
меру возможного и должного поведения субъекта компетенции
(органа, должностного лица публичной власти) в рамках его предметов ведения.
Компетенция местного самоуправления: общие положения
В ст. 130 Конституции РФ 1993 г. сказано, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное
решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Статья 132 Конституции РФ 1993 г. предусматривает, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной
собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный
бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. То есть в двух статьях Конституции РФ 1993 г. о
вопросах местного значения говорится применительно к местному
самоуправлению è ê органам местного самоуправления.
Используя правила формальной логики, можно сделать вывод,
что ст. 130 Конституция РФ 1993 г. определяет предназначение местного самоуправления в государстве в целом, закрепляя, что данный институт публичной власти обеспечивает решение вопросов
1
Постовой Н.В. Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и
пути их решения. М.: ИД «Юриспруденция», 2009. С. 4.
206
Глава 7
местного значения. Иными словами, в данной статье говорится о
том, для каких целей в государстве учреждается, признается местное самоуправление.
Статья 132 Конституции РФ 1993 г. употребляет термин «вопросы
местного значения» применительно к органам местного самоуправления, которые, как известно, являются организационной формой
(наряду с формами непосредственной демократии) осуществления
населением местного самоуправления. В данном случае Конституция
РФ определяет конкретные задачи органов местного самоуправления, которые они должны решать в процессе своей управленческой
деятельности, называя важнейшие из них и оставляя этот перечень
открытым для последующего уточнения в законодательстве.
Таким образом, Конституция РФ 1993 г. употребляет понятие
«вопросы местного значения» в двух аспектах: во-первых, в качестве
функционально-целевой характеристики местного самоуправления как
института публичной власти и, во-вторых, в качестве конкретных
управленческих задач и функций органов местного самоуправления,
посредством которых обеспечивается решение соответствующих задач в границах муниципальных образований.
Конституционно-правовая категория «вопросы местного значения» является ключевой для понимания особенностей компетенции
муниципального уровня публичной власти. Она характеризует тот
круг вопросов в различных сферах общественных отношений
(предметах ведения), для осуществления которых и создается местное самоуправление; решение данных вопросов относится исключительно к компетенции населения муниципального образования и
его органов местного самоуправления, за исключением случаев,
предусмотренных законодательством.
В ст. 2 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.
вопросы местного значения определяются как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией
РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Акцент делается на самостоятельном осуществлении этих вопросов
населением, однако никакой иной конкретизации цитируемое определение более не содержит. Как отмечает В.И. Васильев, закрепленное в законе содержание данного термина не дает исчерпывающего представления об особенностях его правового наполнения в
соотношении с другими понятиями. В этом плане он ограничивается тавтологией: «вопросы — это вопросы». По сути дела, все, что
Компетенция местного самоуправления в Российской Федерации
207
характеризует по закону вопросы местного значения, относится и к
полномочиям субъектов местного самоуправления
Таким образом, остается неясным, какие именно вопросы обеспечивают непосредственную жизнедеятельность населения, каковы
их отличия от вопросов, решаемых органами государственной власти. Как показала практика, четко отделить вопросы местного значения от вопросов государственного значения невозможно. Всегда в
вопросах местного значения можно увидеть государственный интерес, а некоторые вопросы государственной значимости решаются
порой органами местного самоуправления, поскольку их решение
по месту жительства граждан является более эффективным.
Поэтому целесообразнее говорить не об особых по своей сути
вопросах местного значения, а о тех вопросах, которые в конкретных экономических, социально-культурных и иных условиях данного государства органы местного самоуправления могут самостоятельно и эффективно осуществлять. Критерии разграничения вопросов местного и государственного значения, по мнению Р. Бабуна, следующие: наличие или отсутствие единых государственных
стандартов на решение того или иного вопроса, на уровень и качество предоставляемых услуг. Причем речь может идти только о минимальных социальных стандартах, определяющих потребность в
бюджетных расходах, а не о технических, экологических и иных
стандартах и нормативах, устанавливаемых органами государственной власти и обязательных для исполнения
2
Рассматривая предметы ведения органов местного самоуправления, следует подчеркнуть, что вопросы местного значения являются
их главным, но не единственным компонентом. Органы местного
самоуправления участвуют в решении государственных вопросов в
случае наделения их федеральными законами и (или) законами
субъектов РФ отдельными государственными полномочиями. Кроме того, они вправе по собственной инициативе осуществлять полномочия по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, в случае, если такая возможность предусмотрена федеральными законами.
Таким образом, компетенция местного самоуправления является
правовым средством (формой) определения места и роли данного
института публичной власти в системе управления делами государства и общества. По своему содержанию она представляет собой
1
.
.
1
Васильев В.И. О некоторых понятиях муниципального права // Журнал рос.
права. 2013. ¹ 12. С. 46.
2
Бабун Р.В. К вопросу о вопросах: местных и государственных // Местное пра-
âî. 2012. ¹ 3. Ñ. 18.
208
Глава 7
совокупность полномочий субъектов местного самоуправления,
прежде всего органов местного самоуправления, по предметам ведения соответствующих муниципальных образований.
Принципы определения компетенции
местного самоуправления
Для адекватного определения вопросов местного значения, решением которых должны заниматься органы местного самоуправления, целесообразно разработать и закрепить в законодательстве
основополагающие идеи, которые будут выступать главным, объективным критерием разграничения компетенции между органами
государственной власти и органами местного самоуправления. Этим
целям служат нормы ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающей принципы правового регулирования
компетенции местного самоуправления. Их анализ позволяет сформулировать следующие принципы.
1. Вопросы местного значения должны определяться только базовым Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г.,
иные федеральные законы и законы субъектов РФ не могут дополнять и изменять их объем и содержание. Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения
изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон, за исключением случаев, установленных данным законом.
Изменения законодательства о местном самоуправлении последнего времени обусловили необходимость предусмотреть некоторые исключения из данного принципа. В связи с тем что ч. 3
ст. 14 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. за
сельскими поселениями закреплен определенный минимум в количестве 13 вопросов местного значения, субъектам РФ предоставлено
право своими законами относить к компетенции сельских поселений
другие вопросы местного значения из тех, что предусмотрены в ч. 1
ст. 14 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.
Второе исключение связано с появлением новых видов муниципальных образований городских округов с внутригородским делением и соответственно внутригородских районов городских округов с
внутригородским делением. Вопросы местного значения внутригородского района как самостоятельного муниципального образования установлены ст. 16.2 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. Законами субъектов РФ и уставом городского
округа с внутригородским делением и принятыми в соответствии с
ними уставом внутригородского района за внутригородскими рай-
Компетенция местного самоуправления в Российской Федерации
209
онами могут закрепляться также иные вопросы из числа установленных в соответствии с данным Федеральным законом вопросов
местного значения городских округов.
Однако указанные новеллы скорее подтверждают рассматриваемый принцип исключительности установления вопросов местного
значения Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г.,
поскольку предоставляют право субъектам РФ своими законами
корректировать их объем в отношении сельских поселений и внутригородских районов только из числа вопросов местного значения,
уже закрепленных соответствующими статьями данного закона.
2. Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением
вопросов местного значения, исполняются только за счет собственных средств местных бюджетов. Использовать в этих целях субвенции, предоставляемые местным бюджетам из федерального бюджета
и бюджетов субъектов РФ, не допускается. В случаях и порядке,
установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно
финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных
государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ.
3. Федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положения, определяющие объем расходов за счет средств местных бюджетов. Это означает, что при осуществлении вопросов местного значения муниципальные образования самостоятельно устанавливают и источники финансирования, и конкретные размеры
ассигнований на те или иные цели из местных бюджетов.
4. Возложение на муниципальные образования обязанности
финансирования расходов, возникших в связи с осуществлением
органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления иных муниципальных образований своих полномочий,
не допускается.
Помимо принципов, перечисленных в ст. 18 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., можно выделить и иные
принципы правового регулирования компетенции местного самоуправления.
1. Комплексность методов правового регулирования компетенции местного самоуправления. Местное самоуправление, являясь
специфическим государственно-правовым институтом, обладает
особым характером публичной власти, в которой соединяются и
государственные и общественные начала. Поэтому в правовом регулировании компетенции местного самоуправления сочетаются императивный и диспозитивный методы правового регулирования, а
именно принцип «дозволено то, что разрешено законом» сочетается
с принципом «дозволено также то, что не запрещено законом». Так,
210
Глава 7
вопросы местного значения муниципальных образований, закрепленные в ст. 14 16, 16.2, являются обязательными для решения органами местного самоуправления соответствующих муниципальных
образований. Полномочия по вопросам, не отнесенным к вопросам
местного значения, могут исполняться органами местного самоуправления при условии, что представительный орган муниципального образования примет об этом соответствующее решение. Кроме
того, принцип «можно то, что не запрещено» применим к определению возможностей деятельности территориального общественного самоуправления, иных форм самоорганизации граждан.
2. Соразмерность экономических и финансовых ресурсов местного самоуправления объему закрепленной за ним компетенции.
Данный принцип означает, что закрепленному в законодательстве о
местном самоуправлении объему компетенции муниципальных образований местного самоуправления должен корреспондировать
необходимый для ее реализации объем финансовых и материальных
ресурсов, обеспечение которого должно быть предусмотрено в соответствующих нормативных правовых актах (бюджетном, налоговом и ином законодательстве). При увеличении объема компетенции местного самоуправления соответственно должны увеличиваться его финансовые и экономические ресурсы, при уменьшении —
соответственно уменьшаться. Такой подход к определению компетенции местного самоуправления должен быть закреплен законодательно и не зависеть от воли и желания отдельных представителей
публичной власти. В противном случае будут возникать так называемые «нефинансируемые мандаты», а эффективная деятельность
местного самоуправления станет невозможной.
Об этом четко сказано в ст. 9 Европейской хартии местного са-
моуправления 1985 г., предусматривающей, что:
экономические и финансовые ресурсы местного самоуправле-
ния должны быть соразмерны предоставленным конституцией
или законом полномочиям;
органы местного самоуправления имеют право в рамках на-
циональной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми
они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих
функций;
финансовые системы, на которых основываются средства ме-
стных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при
осуществлении компетенции местных органов.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]