Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Актуальные проблемы муниципального права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

06.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 1920 / 3220 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 > Следующая >>>

Экономическая основа местного самоуправления в Российской Федерации

191

Средства самообложения граждан упомянуты в ст. 56 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. Они понимаются как «разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 процентов от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен».

На сегодняшний день является очевидной необходимость совершенствования системы самообложения граждан на муниципальном уровне, при этом необходимо отметить противоречивость и сложность процесса самообложения, а также самого понятия «самообложение граждан».

Расходная часть бюджета не менее сложная категория, чем доходная, и включает в себя комплекс следующих ассигнований:

1) инвестиции, осуществляемые муниципальными образованиями, которые подразделяются на инвестиции в объекты государственной и муниципальной собственности и инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями;

2) обеспечительные ассигнования, предоставляемые на социальное обеспечение граждан, а также для обеспечения функций казенных учреждений;

3) субсидии, предоставляемые некоммерческим организациям, не являющимся муниципальными учреждениями, а также юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам.

Процессный подход к осуществлению ассигнований местного бюджета позволяет выявить аспект управления. Аспект управления расходами местного бюджета, или управление расходами местного бюджета, — это действия органов местного самоуправления, при которых достигается экономия бюджетных средств, их адресная направленность, а также по итогам инвестиционной деятельности достижение эффекта возврата вложенных денежных средств с получением дохода.

На сегодняшний день российская практика осуществления расходования бюджета требует повышение уровня управления расходованием, что требует введение определенных конструктивных мер. Очевидно, что для повышения уровня расходования бюджета требуются разработка, введение и использование муниципальных программ, отдельные концептуальные положения которых должны быть отражены в Бюджетном кодексе РФ. Таким образом, финансовая

192

Глава 6

самостоятельность муниципальных образований должна определяться комплексом мер, направленных на повышение доходной части бюджета, и эффективным управлением расходами местного бюджета с целью их последующего сокращения при достижении заданного целевого результата.

6.4. Взаимосвязь полномочий муниципальных образований с экономической основой местного самоуправления

Полномочия муниципальных образований Российской Федерации представляют собой совокупность прав и обязанностей, установленных в действующем законодательстве Российской Федерации, направленных на реализацию целей и задач органов местного самоуправления.

Полномочия органов местного самоуправления Российской Федерации — это условие осуществления прав и несение обязанностей,

установленное законами и иными нормативными правовыми актами.

В полномочиях органов местного самоуправления отражаются законодательные возможности осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. В соответствии со ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Тем не менее это положение не исключает представления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач.

В системе законодательства Российской Федерации полномочия муниципальных образований определены в Конституции РФ, кодифицированных актах Российской Федерации, федеральном законодательстве Российской Федерации, актах Правительства РФ, других нормативных правовых актах. Так, в соответствии со ст. 132 Конституции РФ 1993 г. органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Частью 2 ст. 132 Конституции РФ 1993 г. определено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Неотъемлемой частью полномочий муниципальных образований, являются вопросы местного значения. К вопросам местного значения муниципальных образований в Российской Федераций принято относить круг основных задач органов местного самоуправления,

Экономическая основа местного самоуправления в Российской Федерации

193

возникающих в связи с функционированием муниципального образования.

Определяя цели при планировании и решая сопутствующие задачи, органы местного самоуправления осуществляют поддержание жизни населения на необходимом уровне, обеспечивают развитие муниципального образования. Так, в ст. 14—16.2 главы 3 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрены вопросы местного значения для городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа (городского округа с внутригородским делением), внутригородского района. Необходимо отметить, что Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. наряду с полномочиями предусматривает права органов местного самоуправления, не отнесенных к вопросам местного значения. Представляется, что такая правовая конструкция сформирована законодателем для передачи нормативными актами части полномочий органов местного самоуправления федеральным органам государственной власти РФ, субъектов РФ. Таким образом, в Федеральном законе 2003 г. проведено разграничение вопросов местного значения городского и сельского поселения, даны определения вопросов местного значения внутригородского района.

Законами субъектов РФ могут перераспределяться вопросы местного значения между сельскими поселениями и муниципальными районами и между городскими округами с внутригородским делением и внутригородскими районами. Законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств. Так, например, в соответствии со ст. 14 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. к вопросам местного значения городского, сельского поселения относятся:

 составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, ут-

верждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением;

 составление и утверждение отчета об исполнении бюджета

поселения;

 установление, изменение и отмена местных налогов и сборов

поселения;

 владение, пользование и распоряжение имуществом, находя-

щимся в муниципальной собственности поселения;

 организация в границах поселения электроснабжения, теп-

лоснабжения, газоснабжения и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

194

Глава 6

 осуществление в ценовых зонах теплоснабжения муници-

пального контроля за выполнением единой теплоснабжающей организацией мероприятий по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения, необходимых для развития, повышения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения и определенных для нее в схеме теплоснабжения в пределах полномочий, установленных Федеральным законом «О теплоснабжении»;

 дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог ме-

стного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест);

 осуществление муниципального контроля за сохранностью ав-

томобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения.

Вместе с тем перечень полномочий муниципальных образований Российской Федерации, предусмотренных законом, им не ограничен, отдельные полномочия муниципальных образований предусмотрены в системе федерального законодательства Российской Федерации в отдельных федеральных законах. Так, в соответствии со ст. 11 Земельного кодекса РФ 2011 г. местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

В соответствии со ст. 27 Водного кодекса РФ 2006 г. мочиям органов местного самоуправления в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, относятся: владение, пользование, распоряжение такими водными

к полномочиям органов

к полно-

Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. ¹ 136-ФЗ //

СПС «КонсультантПлюс».

Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. ¹ 74-ФЗ // СПС

«КонсультантПлюс».

Экономическая основа местного самоуправления в Российской Федерации

195

объектами; осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий; осуществление мер по охране таких водных объектов; установление ставок платы за пользование такими водными объектами, порядка расчета и взимания этой платы.

В соответствии со ст. 14 Жилищного кодекса РФ 2004 г. номочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся: учет муниципального жилищного фонда, установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда и

другие

Важно обратить внимание на то, что установленные законами Российской Федерации права дают не только правомочия в рамках установленной модели, но и предусматривают сопутствующие обязанности. Для органов местного самоуправления как реальных субъектов экономики, находящихся в условиях ограниченности ресурсов, такая ситуация в определенных случаях может служить обременением.

Так, в рамках существующей процедуры при передаче собственности в порядке разграничения государственной собственности на федеральную государственную собственность, государственную соб-

ê ïîë-

Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. ¹ 188-ФЗ //

СПС «КонсультантПлюс».

Отдельные полномочия предусмотрены в: Градостроительном кодексе РФ (ст. 8); Лесном кодексе РФ (ст. 84). В Федеральном законе РФ от 23 февраля 1995 ¹ 26-ФЗ предусмотрены полномочия органов местного самоуправления по регулированию отношений в области функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов (ст. 6). В Федеральном законе РФ от 27 июля 2010 ¹ 190-ФЗ «О теплоснабжении» предусмотрены полномочия муниципальных образований по организации теплоснабжения на территориях городских поселений, городских округов, муниципальных образований городов федерального значения (ст. 6). В соответствии со ст. 17 Федерального закона РФ от 21 ноября 2011 ¹ 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» предусмотрены полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья. Также отдельные полномочия органов местного самоуправления предусмотрены в федеральных законах РФ от 21 декабря 1994 ¹ 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (ст. 19), 31 декабря 2014 г. ¹ 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» (ст. 8), от 28 июня 2014 г. ¹ 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (ст. 6), от 24 июля 2007 г. ¹ 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (ст. 11), от 29 декабря 2012 г. ¹ 273-ФЗ «Об образовании» (ст. 11); иные федеральные законы.

196

Глава 6

ственность субъектов РФ и муниципальную собственность возникают обременения, связанные с состоянием передаваемого имущества

В определенных случаях при отсутствии инвестиционной привлекательности для привлечения частного капитала муниципальные образования находятся фактически в безвыходной ситуации. Примером может служить сложившаяся в последняя время ситуация

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.06.2006 ¹ 8-П «По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22.08.2004 ¹ 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с запросом Правительства Москвы»; Определение Конституционного Суда РФ от 01.11.2007 ¹ 827-О-П «По ходатайству главы города Екатеринбурга об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 07.12.2006 ¹ 542-О по запросу Законодательного собрания Республики Карелия о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22.08.2004 ¹ 122-ФЗ; «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также жалобе главы города Екатеринбурга на нарушение теми же законоположениями конституционного права на местное самоуправление»; Определение Конституционного Суда РФ от

04.12.2007 ¹ 828-О-П «По жалобе главы администрации муниципального района «Читинский район» Читинской области на нарушение конституционных прав отдельными положениями части 11 статьи 154 Федерального закона от

22.08.2004 ¹ 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 07.02.2012 ¹ 234-О-Р «Об отказе в принятии к рассмотрению ходатайства Совета народных депутатов Кемеровской области о разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 4.12.2007 ¹ 828-О-П»; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2012 ¹ 389-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации города Омска на нарушение конституционных прав и свобод статьей 16 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации». См.: СПС «КонсультантПлюс».

Экономическая основа местного самоуправления в Российской Федерации

197

с передачей муниципальным образованиям Российской Федерации ветхого жилого фонда, требующего существенных вложений для его восстановления.

Несмотря на достаточно обширный перечень полномочий, установленных действующим законодательством Российской Федерации, возможность их реализации детализируется и конкретизируется триадой вещных прав. Иными словами, обеспечение возможности реализации полномочий осуществляется по модели использования экономических ресурсов муниципального образования. Так, в соответствии со ст. 51 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 209 Гражданского кодекса РФ 1994 г. собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом.

В соответствии со ст. 212 Гражданского кодекса РФ 1994 г. в Российской Федерации признается частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. В соответствии с п. 3 указанной статьи особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в собственности гражданина или юридического лица, в собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом.

Законом определяются виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности. В соответствии со ст. 50 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное:

 для решения вопросов местного значения, установленных

действующим законодательством;

 осуществления отдельных государственных полномочий, пере-

данных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ;

 обеспечения деятельности органов местного самоуправления

и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

198

Глава 6

Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. в ст. 51 к формам реализации полномочий по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом относит:

 передачу имущества во временное или постоянное пользова-

ние (физическим лицам, органам государственной власти РФ, субъекта РФ, органам местного самоуправления иных муниципальных образований);

 отчуждение имущества (в том числе в форме приватизации

имущества), а также совершение иных не запрещенных законом сделок;

 создание муниципальных предприятий и учреждений, участие

в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Необходимым элементом при реализации полномочий муниципальных образований являются их функции. Функции муници- пальных образований присущи именно органам местного самоуправления, являются неотъемлемым атрибутом их деятельности и неразрывно связаны с ними. Функции муниципальных образований представляют собой основанные на законе постоянные и последовательные действия органов местного самоуправления, направленные на реализацию полномочий для поддержания жизни проживающего на территории муниципального образования населения и социально-экономического развития.

В действующем Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. функции муниципальных образований упоминаются в ст. 15.1, 41, 51, 77 (Права органов местного самоуправления муниципального района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов) органы местного самоуправления муниципальных районов имеют право на осуществление функций учредителя муниципальных образовательных организаций высшего образования.

В соответствии с п. 2 ст. 41 (Органы местного самоуправления как юридические лица) органы местного самоуправления, которые в соответствии с законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными

. Так, например, в соответствии с п. 7 ст. 15.1

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.

Экономическая основа местного самоуправления в Российской Федерации

199

казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций.

В соответствии с п. 4 ст. 51 (Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом) муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления ного перечня статей, функции муниципальных образований ограничиваются хозяйственной деятельностью органов местного самоуправления, уполномоченных на то уставом муниципального образования.

Во взаимосвязи с полномочиями муниципальных образований функции местного самоуправления представляют собой постоянную форму реализации комплекса вещных прав. Такая система предоставляет возможность уполномоченным органам местного самоуправления осуществлять необходимые действия по управлению муниципальной собственностью в соответствии с установленными законом РФ полномочиями в целях обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования и его социально-экономического развития.

Неотъемлемым элементом перечня функций муниципальных образования является бюджетная функция (фискальная функция) органов местного самоуправления

В Бюджетном кодексе РФ 1998 г. бюджетные функции органов местного специально не определены. Вместе с тем бюджетные функции прослеживаются в Бюджетном кодексе РФ, например, в описании бюджетного процесса Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 169 Бюджетного кодекса РФ 1998 г. проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Проект местного бюджета составляется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и принимаемыми с соблюдением его требований муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

. Как видно из представлен-

Органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

200

Глава 6

В случае если проект местного бюджета составляется и утверждается на очередной финансовый год, местная администрация муниципального образования разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план муниципального образования. Следовательно, бюджетная функция местной администрации муниципального образования при составлении местного бюджета может быть определена через процесс формирования прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств, а также через процесс формирования и утверждения среднесрочного финансового плана муниципального образования. По аналогии бюджетные функции органов местного самоуправления определяются при рассмотрении, утверждении и исполнении местных бюджетов, формировании отчетов об их исполнении.

Следует заключить, что полномочия муниципальных образований неразрывно связаны с экономической основой местного самоуправления. Именно используя экономическую основу местного самоуправления, муниципальные образования осуществляют реализацию установленных законом полномочий. Функции органов местного самоуправления фактически характеризуют их деятельность в хозяйственно-управленческой сфере в целях территориального развития муниципального образования и обеспечения нормальной жизнедеятельности населения.

Выводы по главе. Законодательное установление экономической основы местного самоуправления основано на закреплении ее состава (муниципальная собственность, местный бюджет, имущественные права). Экономическая основа местного самоуправления является средством реализации полномочий органов местного самоуправления. В свою очередь, механизмом реализации являются установленные в законодательстве Российской Федерации вещные и обязательственные права муниципальных образований.

При составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении местного бюджета муниципальные образования вступают в бюджетные отношения. При реализации имущественных прав муниципальные образования вступают в вещно-правовые и обязательственные отношения.

Функции органов местного самоуправления — это форма реализации комплекса вещных прав. Неотъемлемым элементом перечня функций муниципальных образования является бюджетная функция (фискальная функция) органов местного самоуправления.

Важным аспектом экономической основы местного самоуправления является ее развитие, для которого необходимо постоянное совершенствование действующих процедур планирования, а также развитие финансовой самостоятельности муниципальных образований.

<<< < Предыдущая 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 1920 / 3220 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]