Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы муниципального права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
251
Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных данным законом.
Основания для отзыва и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.
Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного
самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве
оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного
самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считаются отозванными, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном
образовании (избирательном округе).
Как показывает анализ основополагающих нормативных правовых актов муниципальных образований, в уставах многих муниципальных образований в качестве основания для отзыва указывается
несколько подходов к установлению порядка и оснований для отзыва выборных должностных лиц муниципального образования
В подобных ситуациях, когда имеется некоторая множественность, чтобы более точно определиться с ответственностью, многие
авторы справедливо предлагают основания для отзыва объединить в
несколько относительно однородных групп:
1) нарушение (несоблюдение) депутатом Конституции РФ, федерального законодательства, устава (основного закона) и законодательства субъекта РФ, устава и иных нормативных актов муниципального образования;
2) невыполнение депутатом своих полномочий (обязанностей),
определенных уставом и муниципальными правовыми актами (систематическое неучастие в заседаниях Совета депутатов без уважительных причин и т.п.);
3) совершение действий, порочащих звание депутата;
4) утрата доверия избирателей;
5) выяснение обстоятельств о противоправной деятельности депутата представительного органа местного самоуправления, открыв-
1
.
1
Заболотских Е.М. Ответственность органов и должностных лиц местного само-
управления: Науч.-практ. пособие. М.: Проспект, 2015. С. 79.
252
Глава 8
шихся после его избрания, если данные обстоятельства могли быть существенными или решающими при определении выбора избирателей
Как справедливо указано в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г., инициативе отзыва должно предшествовать решение суда (профессиональная деятельность), установившее факт
правонарушения, совершенного отзываемым. Устанавливаемые уставами основания для отзыва, указанные в предыдущем абзаце, также
представляют собой определенную профессиональную деятельность.
Отзываемые выборные лица работают в органах, в которых наряду с
ними работают такие же профессионалы, которые не только в состоянии оценить нарушение профессиональной деятельности и имеют возможность видеть правонарушения, например систематическое
неучастие в заседаниях Совета депутатов без уважительных причин.
Но в соответствии с законодательством субъектов Федерации профессиональные проблемы должны решать непрофессионалы (избиратели). Да и способ решения проблемы представляется обреченным
на неудачу, так как избранное лицо считается отозванным, «если за
отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе)».
И это притом, что на выборах представительных органов местного
самоуправления законодатель нижний порог явки не установил.
Не случайно многие авторы отмечают, что в демократических
зарубежных государствах отзыв выборных лиц муниципального образования не получил широкого распространения
2
. А в тех государствах, где он применяется на муниципальном уровне, голосование
избирателей за досрочное прекращение полномочий учитывается
при решении этого вопроса компетентными органами
3
.
1
.
8.3. Ответственность органов и должностных лиц
местного самоуправления перед физическими
и юридическими лицами
В соответствии со ст. 76 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. ответственность органов и должностных лиц
местного самоуправления перед физическими и юридическими
лицами наступает в порядке, установленном федеральным законом.
Данная норма является бланкетной.
1
Шугрина Е.С. Злоупотребление правом, злоупотребление властью при досрочном прекращении полномочий глав муниципальных образований, назначении
на должность // Местное право. 2012. ¹ 4. С. 3—12.
2
Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4 т.
Т. 1—2. 2-е изд., испр. и доп. / Отв. ред. Б.А. Страшун. М.: БЕК, 1996. С. 324—327.
3
Там же. Т. 4. / Отв. ред. Б.А. Страшун. М.: Норма, 2001. С. 553—554.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
253
Поэтому проблемным является вопрос соотношения муниципально-правовой и гражданско-правовой ответственности органов и
должностных лиц местного самоуправления перед физическими и
юридическими лицами. По этому вопросу ученые не могут прийти
к единому выводу.
Некоторые авторы считают, что ст. 76 указанного закона устанавливает возможность привлечения органов и должностных лиц
местного самоуправления к гражданско-правовой ответственности.
Основанием юридической ответственности в данном случае, считают они, является нарушение прав юридических и физических лиц,
причинение им имущественного вреда в результате незаконного
действия (бездействия) или принятия незаконных решений органами или должностными лицами местного самоуправления.
Возмещение вреда и восстановление нарушенных прав осуществляются в порядке, установленном Гражданским кодексом РФ.
Данная точка зрения имеет право на существование, поскольку Закон о местном самоуправлении 2003 г. содержит отсылочную норму,
характеризующую ответственность данного вида перед физическими
и юридическими лицами.
Вторая точка зрения сводится к тому, что ответственность за
причинение вреда перед физическими и юридическими лицами
имеет собственное юридическое содержание, отличающееся от гражданско-правовой ответственности, а также имеет самостоятельные
основания возникновения. В постановлении Конституционного
суда от 9 июня 1992 г. ¹ 7-П «По делу о проверке конституционности постановления Совета Министров Российской Федерации
от 17 июля 1991 г. ¹ 403 «О мерах по реализации Распоряжения
Председателя Верховного Совета РСФСР и Председателя Совета
Министров РСФСР от 8 июля 1991 г. ¹ 1554—1 «О дополнительных мерах по формированию государственных хлебных и других
продовольственных ресурсов в 1991 году»» отмечено, что основание
возникновения ответственности государства в конституционном
смысле — это в первую очередь нарушение принципов конституционной государственности.
Анализ высказанных в юридической литературе позиций по
указанной проблеме позволяет сделать вывод, что ответственность
органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами является неоднородной, поскольку указанный вид юридической ответственности может возникать как из публично-правовых, так и из частноправовых отношений. Поэтому правовой статус органов местного самоуправления в
этом вопросе имеет ряд особенностей. Они выражаются в том, что,
с одной стороны, органы местного самоуправления и их должност-
254
Глава 8
ные лица являются носителями властных полномочий, а с другой —
могут выступать в качестве равноправных участников гражданского
оборота. То есть в качестве субъектов гражданско-правовых отношений с физическими и юридическими лицами. Реализация указанной
двойственности статуса обеспечивается институтами муниципальноправовой и гражданско-правовой ответственности.
Следует иметь в виду, что только органы местного самоуправления несут ответственность перед физическими и юридическими
лицами в случае совершения действий, нарушающих их права и
свободы, причиняющих имущественный и иной ущерб. Поскольку
должностные лица органов местного самоуправления не являются
субъектами гражданского права, поэтому они не могут быть привлечены к данному виду ответственности.
Ущерб, причиненный в результате незаконных действий (бездействия), в том числе издания не соответствующего закону или
уставу акта местного самоуправления, подлежит возмещению муниципальным образованием.
Органы местного самоуправления несут ответственность перед
физическими и юридическими лицами в случаях, предусмотренных
Гражданским кодексом РФ 1994 г.:
а) принятие органами или должностными лицами местного
самоуправления незаконных актов, нарушающих права и свободы
граждан;
б) причинение имущественного или иного вреда противоправными
действиями органа или должностного лица местного самоуправления.
При этом общие основания ответственности за причинение
вреда и возмещение ущерба установлены ст. 1069 Гражданского кодекса РФ 1994 г. Но норма данной статьи сформулирована с учетом
императивных требований ст. 16 Гражданского кодекса РФ: убытки,
причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов
местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том
числе издания не соответствующего закону или иному правовому
акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. Другими
словами, в данной статье в отличие от общих правил деликтной гражданско-правовой ответственности установлен административновластный характер действия органов местного самоуправления.
Характеризуя правовую природу данного вида ответственности,
необходимо отметить, что указанная норма законодательства юридически подтверждает неоднородность, двойственную природу изучаемого вида ответственности, указывает на ее гражданско-правовую
и публично-правовую природу.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
255
Ответственность указанных субъектов может также наступать и за
причинение вреда в результате хозяйственной и технической деятельности. Например, в результате невыполнения органами или должностными лицами местного самоуправления условий гражданско-правовых
договоров с физическими и юридическими лицами. Ответственность в
этом случае наступает в общем порядке (ст. 1064 ГК РФ).
Следует иметь в виду, что законодательством предусмотрен как
внесудебный, так и судебный порядок разрешения споров при привлечении органов и должностных лиц местного самоуправления к
гражданско-правовой ответственности и возмещении ущерба.
8.4. Ответственность органов и должностных лиц
местного самоуправления перед государством
В отечественной юридической литературе ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством рассматривается как в широком, так и узком смысле. При этом
ответственность перед государством в широком смысле авторы
обычно представляют как совокупность ряда отраслевых видов
юридической ответственности: уголовной, административной, конституционно-правовой и др.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в узком смысле предусмотрена ст. 72, 74.1 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. Она установлена законодателем за издание органами и должностными лицами местного
самоуправления незаконных правовых актов, а также ненадлежащее
осуществление делегированных государством полномочий.
Следует иметь в виду, что установленный федеральным законом
механизм привлечения к данному виду юридической ответственности подвергался существенному изменению. Прежний подход к установлению данного вида ответственности сохранен только для двух
субъектов: главы муниципального образования и представительного
органа муниципального образования. Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. установил для них два основания
ответственности — нарушение законодательства и ненадлежащее
осуществления муниципальными органами делегированных им отдельных государственных полномочий
1
.
1
Подробнее см.: Шугрина Е.С. Ответственность главы муниципального образования и местной администрации перед государством: закон и практика // Практика муниципального управления. 2013. ¹ 10. С. 34—38.
256
Глава 8
Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. в ст. 72
установил норму, в соответствии с которой ответственность органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального
образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
Как следует из указанных положений, основанием ответственности, помимо вопросов местного значения, находящихся в ведении муниципальных образований, являются также отдельные государственные полномочия, которыми могут быть наделены органы
местного самоуправления.
Статьей 73 указанного закона установлено несколько оснований
ответственности представительного органа муниципального образования перед государством. Одним из них является принятие нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ и законодательству. Если представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда
либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не
принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения
суда, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта
Федерации проект закона субъекта РФ о роспуске представительного
органа муниципального образования.
Другим основанием является установление соответствующим
судом факта, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев
подряд не проводил правомочного заседания. Тогда высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта РФ) в течение трех месяцев
со дня вступления в силу решения суда, установившего данный
факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации проект закона субъекта РФ о
роспуске представительного органа муниципального образования.
В соответствии со ст. 74 Федерального закона от местного самоуправления 2003 г. высшее должностное лицо субъекта Федерации
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
257
издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае:
1) издания указанным должностным лицом нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ и законодательству,
если такие противоречия установлены соответствующим судом, а
это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в
силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по
исполнению решения суда;
2) совершения указанным должностным лицом действий, в том
числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущего нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной
безопасности и обороноспособности Российской Федерации, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое использование межбюджетных трансфертов,
имеющих целевое назначение, бюджетных кредитов, нарушение
условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных
кредитов, полученных из других бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации, если это установлено соответствующим
судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих
полномочий мер по исполнению решения суда.
Высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы
муниципального образования или главы местной администрации.
Указанный акт издается не позднее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания
указанного акта, и не более шести месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.
В 2009 г. по предложению Президента РФ в Федеральный закон
о местном самоуправлении 2003 г. были внесены изменения
(ст. 74.1 «Удаление главы муниципального образования в отставку»),
которыми была введена новая мера ответственности — удаление
главы муниципального образования в отставку, применение которой зависит от воли двух субъектов: депутатов представительного
органа местного самоуправления и высшего должностного лица
субъекта РФ.
Основаниями для удаления главы муниципального образования
в отставку установлены:
1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 указанного Федерального закона;
258
Глава 8
2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей
по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных указанным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных
органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Федерации;
3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального
образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза
подряд;
4) несоблюдение ограничений, запретов, неисполнение обязанностей, которые установлены федеральными законами от 25 декабря 2008 г. ¹ 273-ФЗ «О противодействии коррупции», от 3 декабря
2012 г. ¹ 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»,
от 7 мая 2013 г. ¹ 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц
открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные
средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»;
5) допущение главой муниципального образования, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного
самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий
равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от
расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности,
если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов.
Инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования
в отставку, выдвинутая не менее чем 1/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования вместе с проектом
решения представительного органа муниципального образования об
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
259
удалении главы муниципального образования в отставку. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования и
высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного
обращения в представительный орган муниципального образования.
Инициатива высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ) об удалении главы муниципального образования в
отставку оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования. О выдвижении данной инициативы глава
муниципального образования уведомляется не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный
орган муниципального образования.
Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку
считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного
органа муниципального образования.
Сопоставление оснований и порядка применения двух мер ответственности главы муниципального образования («отрешение от
должности» и «удаление в отставку») позволило некоторым авторам сделать вывод, что порядок удаления главы муниципального
образования в отставку был существенно упрощен по сравнению с
процедурой отрешения главы муниципального образования от
должности (исключена судебная процедура исследования обстоятельств конституционного правонарушения, отсутствует право
гражданина на судебное обжалование применения данного вида
ответственности)
Выводы по главе. Муниципальную ответственность следует отличать от государственно-правовой. Ее сущность состоит в том, что
ответственность за правонарушения в сфере реализации вопросов
местного значения несут негосударственные органы публичной власти (органы местного самоуправления).
1
.
1
Шугрина Е.С., Нарутто С.В., Заболотских Е.М. Ответственность органов пуб-
личной власти: правовое регулирование и правоприменительная практика. М.,
2014. Ñ. 145.
260
Глава 8
В теории муниципального права считается, что ответственность
органов и должностных лиц местного самоуправления является
двухаспектной (позитивно-негативной).
В зависимости от характеристики субъекта ответственности ее
можно разделить на два вида: индивидуальную и коллективную ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Органы и должностные лица местного самоуправления несут
ответственность перед государством, населением муниципального
образования, физическими и юридическими лицами.
Контрольные вопросы
1. Дайте понятие и виды ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления в муниципальном праве.
2. Какой вид ответственности органов и должностных лиц местного
самоуправления является наиболее распространенным? Почему?
3. Назовите основания и формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
4. Назовите основания и формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и
юридическими лицами.
5. Назовите основания и формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.
Задания
1. Является ли муниципальный депутат субъектом должностных
преступлений?
2. Глава городского поселения совершил аморальный поступок. В
связи с этим депутаты Городского собрания приняли решение о его
увольнении. Проанализируйте данную ситуацию.
3. В отношении главы городского поселения возбуждено уголовное
дело. Можно ли временно отстранить главу муниципального образования от замещаемой должности по указанной причине? Свой ответ
обоснуйте.
4. 7 апреля 2013 г. Департаментом архитектуры и градостроительст-
ва администрации города было издано распоряжение об утверждении
проекта границ земельного участка для строительства административного здания с автомагазином. Данным распоряжением утвержден проект границ земельного участка для общественно деловых целей для
строительства. Земельный участок в соответствии с актом о выборе земельного участка для строительства объекта выделен обществу с ограниченной ответственностью «Победа».
ОАО «Счастливая звезда», считая, что указанное распоряжение не
соответствует действующему законодательству, нарушает его права и
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]