Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы муниципального права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Представительная и непосредственная демократия на уровне местного самоуправления
131
проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в
силу указанного закона субъекта РФ
Следует отметить, что в целом концепция Федерального закона
о местном самоуправлении 2003 г. в вопросе структуры органов местного самоуправления базируется на принципе разделения властей.
Однако в некоторых случаях допускается отхождение от правил
Это прежде всего касается сельских поселении. Так, например, уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющего полномочия председателя
представительного органа муниципального образования.
В другом случае уставами муниципального района и поселения,
являющегося административным центром муниципального района,
может быть предусмотрено образование местной администрации
муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. Как следствие этого, в поселении, являющемся административным центром
муниципального района, местная администрация вообще не образуется. Глава поселения входит в состав представительного органа
поселения с правом решающего голоса и исполняет полномочия
его председателя. Как видно, Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г. допускается создание так называемой объединенной, или совместной, администрации.
Эта возможность реализована относительным большинством
муниципальных районов Ленинградской области, в Республике Тыва,
Ивановской и Смоленской областях, а также в единичных муниципальных районах — Татарстане, Пермском крае, Архангельской,
Астраханской, Брянской, Новгородской, Смоленской, Тамбовской,
Тверской областях и некоторых других субъектах РФ. Однако эта
модель не является широко распространенной среди субъектов РФ
и скорее является исключением из правил
1
.
2
.
3
.
1
Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. И.В. Бабичева,
Е.С. Шугриной. С. 304.
2
См. подробнее: Пешин Н.Л. Зарубежные и российские проблемы разделения властей на муниципальном уровне // Современные проблемы организации публичной
власти: Монография / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Юстицинформ, 2014. С. 303—347.
3
Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. И.В. Бабичева,
Е.С. Шугриной. С. 286.
132
Глава 5
Исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления (местная администрация) в отличие от представительного
органа местного самоуправления осуществляет свою деятельность
на основе принципа единоначалия. При этом главой местной администрации может быть глава муниципального образования либо
лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по
контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение
указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом
муниципального образования. Условия контракта в части решения
вопросов местного значения всегда определяются представительным органом местного самоуправления, а в части осуществления
отдельных государственных полномочий — федеральными законами
и законами субъектов РФ. Следует отметить, что контракт с главой
местной администрации заключается главой муниципального образования, но, несмотря на это, глава местной администрации подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального
образования.
В соответствии с законом субъекта РФ уставом муниципального
образования определяются порядок формирования, полномочия,
срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов. Перечисленные вопросы относятся к
обязательным и должны быть закреплены в уставе муниципального
образования.
С учетом исторических и иных местных традиций законом
субъекта РФ устанавливаются наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного
органа муниципального образования). Так, в Московской области
встречаются следующие наименования органов местного самоуправления: Совет депутатов, глава, администрация
представительный орган городского округа называется городской
Думой, в Псковской области — собраниями депутатов. Представительные органы муниципальных образований в Нижегородской области имеют следующие наименования:
муниципального района — Земское собрание;
городского округа — городская Дума, Совет депутатов;
города районного значения — городская Дума;
рабочего поселка — поселковый Совет;
1
. В Самарской области
1
Закон Московской области от 31 марта 2005 г. ¹ 98/2 005-ОЗ «О наименованиях органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области» // СПС «КонсультантПлюс».
Представительная и непосредственная демократия на уровне местного самоуправления
133
сельского поселения — сельский Совет
В соответствии с Уставом г. Калуги:
выборным представительным органом местного самоуправле-
ния является городская дума г. Калуги;
высшим должностным лицом в городском самоуправлении
является глава городского самоуправления города Калуги;
исполнительно-распорядительным органом местного само-
управления является городская управа г. Калуги;
городской голова г. Калуги — должностное лицо, возглав-
ляющее Управу, назначаемое Думой на должность городского
головы по контракту, заключаемому по результатам конкурса
на замещение указанной должности.
Структура органов местного самоуправления в случае создания
на межселенных территориях вновь образованного муниципального
образования или создания вновь образованного муниципального
образования путем преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме
(в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 300 человек — на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования
и закрепляется в уставе муниципального образования.
В данном случае предусматриваются два способа определения
структуры органов местного самоуправления:
непосредственно населением на местном референдуме или
сходе граждан;
представительным органом муниципального образования.
Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь
образованного муниципального образования обеспечивают органы
государственной власти субъекта РФ при условии наличия соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.
В частности, для проведения референдума по данному вопросу
избирательная комиссия субъекта РФ формирует избирательную
комиссию муниципального образования, назначает дату проведения
местного референдума.
Население муниципального образования может выступить с
инициативой по указанному вопросу в течение одного месяца со
дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ
1
.
1
Закон Нижегородской области от 6 мая 2005 г. ¹ 41-З «О наименованиях органов местного самоуправления муниципальных образований в Нижегородской
области» // СПС «КонсультантПлюс».
134
Глава 5
данного муниципального образования. Указанная группа граждан
должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3%
их общей численности. При отсутствии инициативы граждан о проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного
муниципального образования после его избрания.
Внимательное изучение положений Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. свидетельствуют, что проведение референдума по вопросу определения структуры органов местного
самоуправления возможно только во вновь образованном муниципальном образовании, иные случаи законом не предусматриваются.
Хотя, согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ 1993 г., структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Следовательно, в данном случае нет ответа на вопрос, к какому виду муниципального образования применима указанная конституционная норма. Более того, получается, что положения ч. 1 ст.
131 Конституции РФ 1993 г. применимы ко всем видам муниципальных образований без исключения. Однако Конституционный Суд
РФ не находит противоречий между нормой Конституции РФ 1993 г.
и положениями Федерального закона о местном самоуправлении
2003 г. Так, например, в постановлении Конституционного Суда РФ
от 1 декабря 2015 г. ¹ 30-П приведена следующая правовая позиция:
Структура органов местного самоуправления должна определяться
населением не произвольным образом, а в рамках установленных
федеральным законом общих принципов организации местного са-
моуправления, в том числе к формам осуществления местного са-
моуправления, способам и процедурам формирования органов му-
ниципальной власти, их полномочиям и т.п. Соответственно феде-
ральный законодатель, определяя на основе баланса конституцион-
ных ценностей и общенациональных интересов наиболее эффек-
тивный в конкретных исторических условиях организационно-
правовой механизм достижения конституционных целей с участием
всех уровней публичной власти, вправе не только выбирать опти-
мальные, на его взгляд, на данном этапе варианты (способы) фор-
мирования органов местного самоуправления, но и осуществлять
разграничение относящихся к установлению общих принципов ор-
ганизации местного самоуправления полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами госу-
дарственной власти субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает решение особого вопроса местного значения: осуществление
Представительная и непосредственная демократия на уровне местного самоуправления
135
внешнего муниципального финансового контроля в муниципальном
образовании. Для этого представительному органу местного самоуправления требуется создавать специальный орган местного самоуправления — контрольно-счетный. Для гарантированного обеспечения решения данного вопроса местного значения был принят
Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований» 2011 г.
Согласно указанному федеральному закону, муниципальные
контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно. Даже прекращение полномочий создавшего их представительного органа местного самоуправления не может повлечь приостановление их деятельности. В некоторых случаях представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района,
вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового
контроля, а в городах федерального значения представительные органы внутригородских муниципальных образований вправе заключать соглашения с контрольно-счетными органами субъектов РФ —
городов федерального значения о передаче им полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.
Контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счетного органа.
В состав аппарата контрольно-счетного органа входят инспекторы и
иные штатные работники. На инспекторов контрольно-счетных
органов возлагаются обязанности по организации и непосредственному проведению внешнего государственного или муниципального
финансового контроля в пределах компетенции соответствующего
контрольно-счетного органа.
Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. в случаях, предусмотренных ч. 5 и 11 ст. 37 и ст. 74.1 положений
ливает участие органов государственной власти и их должностных
лиц в формировании органов муниципальной власти, назначении
на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления. В частности, такое допустимо только:
1
устанав-
1
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. ¹ 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // СПС «КонсультантПлюс».
136
Глава 5
при формировании конкурсной комиссии при назначении по
контракту главы местной администрации (ч. 5 ст. 37);
при расторжении контракта с главой местной администра-
ции, назначении по контракту (ч. 11 ст. 37);
формировании конкурсной комиссии при избрании главы
муниципального образования из числа кандидатур, предложенных этой комиссией (ч. 2.1 cт. 36);
удалении главы муниципального образования в отставку
(ñò. 74.1).
Однако возникает вопрос о допустимости участия органов и
должностных лиц государственной власти в функционировании местного самоуправления. Представляется, что с учетом понимания концепции местного самоуправления, закрепленной в рассматриваемом
законе, на этот вопрос можно ответить положительно. Так, например,
согласно ч. 2 ст. 6 Федерального закона о местном самоуправлении
2003 г., «осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочии органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в отношении муниципальных образований
и органов местного самоуправления допускается только в случаях и
порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами
и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации». Иными словами, речь идет о соблюдении принципа законности,
который, в свою очередь, выражается в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ
1993 г.: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Кроме того,
в ч. 1 ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. прописано, что «любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законами». В контексте вышесказанного важна и ч. 2 рассматриваемой статьи, где говорится:
«Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения
соблюдения законности и конституционных принципов...».
Кроме того, следует обратить внимание на то, что в основе ответственности представительного органа муниципального образования
перед государством или ответственности главы муниципального образования и главы местной администрации лежит судебное решение, в
котором определяется состав конкретного правонарушения. Иными
словами, неправомерная деятельность органов и должностных лиц
местного самоуправления определяется в судебном порядке.
Представительная и непосредственная демократия на уровне местного самоуправления
137
В любом случае вмешательство органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления должно быть
минимальным и допустимым только строго ограниченных законам
в рамках. В теории муниципального права Российской Федерации
формируется устойчивая позиция ученых-государствоведов о том,
что
в российской практике организационные структуры муниципаль-
ных образований формировались и продолжают формироваться под
воздействием доктрины укрепления «единой вертикали» исполни-
тельной власти. Модель организации государственной власти на
федеральном уровне переносилась на уровень местного самоуправ-
ления, что привело к специфической российской модели структуры
местного самоуправления «слабый Совет — сильный мэр». Эта тра-
диция нашла свое нормативное закрепление в Федеральном законе
2003 г., в соответствии с положением которого (ст. 36) глава муни-
ципального образования является высшим должностным лицом и
одновременно органом местного самоуправления в структуре орга-
нов муниципального образования1.
Организационные модели местного самоуправления, раскрытые
выше, многообразны, и каждая из них порождает ряд особенностей
в функционировании органов местного самоуправления. Исторические и иные местные традиции также могут накладывать отпечаток
на организационные взаимодействия внутри органов местного самоуправления. На практике часто представительный орган рассматривает и принимает проекты муниципальных правовых актов, которые полностью проработаны или представлены местной администрацией, а также прокуратурой или органами государственной власти субъектов РФ. Такое нормотворчество носит часто исполнительно-обеспечивающий характер и иногда не отражает волю местных депутатов или населения в целом. Также встречаются внутренние противоречия между структурными подразделениями (или
фракциями) в органах местного самоуправления. Так как часто они
носят организационный характер, то применить нормы федерального закона для разрешения конфликтов затруднительно. В данном
случае либо используется принцип сочетания коллегиальности и
единоначалия для решения спорных вопросов (например, создание
рабочих или согласительных групп или комиссий), либо вопрос
выносится на обсуждение населению. Кроме того, применяются и
политические инструменты, в том числе «административный ресурс» и решение вопроса главой муниципального образования.
1
Актуальные проблемы муниципального права / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. С. 68.
138
Глава 5
В некоторых ситуациях прибегают к помощи органов государственной власти (например, для дачи разъяснений по вопросу либо
получения решения суда и т.п.). Многообразие используемых
методов решения спорных и сложных вопросов на уровне местного самоуправления позволяет эффективно взаимодействовать и
решать вопросы, входящие в круг полномочий органов местного
самоуправления.
5.2. Проблемы прямого народовластия
(уровень местного самоуправления)
В соответствии со ст. 3 Конституции РФ 1993 г. носителем суверенитета и единственным источников власти в России является
ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть
непосредственно, а также через органы государственной власти и
местного самоуправления. В сущностной функциональной характеристике конституционного определения местного самоуправления
главное значение имеют его природа è субъект. Местное самоуправление позволяет демократизировать систему управления и решать
местные вопросы с гораздо меньшей степенью бюрократизации и
большей эффективностью по сравнению с централизованной системой управления. Оно позволяет лучше сочетать интересы и права
человека и малых сообществ с региональными и государственными
интересами.
Формы, составляющие систему прямого народовластия на уровне местного самоуправления, их многоплановость, без сомнения,
отличают Россию от других государств. Анализ действующего законодательства, закрепляющего формы непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления и механизмы их реализации, позволил автору выделить следующие особенности.
1. Несомненное расширение количественного состава системы
форм непосредственной демократии. За последние несколько лет
расширилась группа форм, используемых при осуществлении только муниципальной власти (например, в 1995 г. с принятием Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г. появилось территориальное общественное самоуправление, в 2003 г. нормами
Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. — голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сход, публичные слушания).
1à. Конституционно-правовое закрепление форм непосредственного
народовластия на уровне местного самоуправления. Отметим, что ме-
стное самоуправление как вид публичной власти в конституциях
Представительная и непосредственная демократия на уровне местного самоуправления
139
(уставах) субъектов Российской Федерации закреплен весьма разнообразно, что очевидно из анализа структурных элементов этих актов.
Встречаются субъекты Федерации, в тексте конституций (уставов) которых совершенно отсутствует структурная единица, посвященная местному самоуправлению (например, Белгородская область). Несколькими статьями ограничились уставы Астраханской (ст. 6), Волгоградской (ст. 8), Костромской областей (ст. 10).
В некоторых субъектах муниципальной власти посвящены целые разделы, однако состоящие из нескольких статей. Так, в уставах краев Красноярского (разд. VII «Местное самоуправление в
крае» четыре статьи
самоуправление» пять статей
VII «Местное самоуправление в крае»
(разд. VII «Местное самоуправление»)
Некоторые субъекты Федерации, посвятив местному самоуправлению разделы, по традиции нормотворческой техники разделили
их на главы.
В Уставе Иркутской области, к примеру, раздел IV «Основы местного самоуправления в Иркутской области«, состоящий из двух
глав — «Основные начала организации и осуществления местного
самоуправления в Иркутской области« (гл. 19) и «Основные гарантии самостоятельности органов местного самоуправления в Иркутской области« (гл. 19)
Устав Московской области содержит раздел 5 «Местное самоуправление в Московской области«, состоящий из главы 5.1
«Понятие местного самоуправления, его территория и статус»,
главы 5.2 «Формы осуществления местного самоуправления. Органы местного самоуправления» и главы 5.3 «Гарантии и защита прав
местного самоуправления».
1
), в Республике Татарстан (разд. V «Местное
5
.
2
), в уставах Красноярского края (разд.
3
) и Мурманской области
4
по девять статей.
1
Устав Краснодарского края (ред. от 30 декабря 2013) // Кубанские новости.
1997. ¹ 169. 11 сентября (Устав); 2013. ¹ 241. 30 декабря.
2
Конституция Республики Татарстан от 6 ноября 1992 (ред. от 22 июня 2012) //
Республика Татарстан. 2002. ¹ 87/88. 30 апреля; 2012. ¹ 125/126. 26 июня.
3
Устав Красноярского края от 5 июня 2008 ¹ 5—1777 (ред. от 4 апреля 2013) //
Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2008.
¹ 29 (250). 16 июня; 2013. ¹ 14(589). 15 апреля.
4
Устав Мурманской области (принят Мурманской областной Думой 26 ноября
1997) (ред. от 05 марта 2015) // Мурманский Вестник. 1997. ¹ 235. 6 декабря.
С. 6—7; 2015. ¹ 43. 12 марта. С. 3.
5
Устав Иркутской области от 17 апреля 2009 ¹ 1 (ред. от 07 июля 2015) // Ведомости ЗС Иркутской области. 2009. ¹ 9. 14 мая; 2015. ¹ 27. 20 июля.
140
Глава 5
В Уставе Самарской области1 содержится раздел 3 «Организация местного самоуправления в Самарской области», включающий
четыре главы: «Территориальная организация местного самоуправления в Самарской области» (гл. 13), «Органы и должностные лица
местного самоуправления в Самарской области» (гл. 14), «Гарантии
осуществления местного самоуправления на территории Самарской
области» (гл. 15), «Наделение органов местного самоуправления в
Самарской области отдельными государственными полномочиями»
(гл. 16).
Однако, следуя традиции нормотворчества, некоторые субъекты,
выделив разделы о местном самоуправлении, тем не менее их
структуру свели к одной, зачастую одноименной с названием раздела главе. Так, Устав Курской области содержит раздел VII «Местное
самоуправление в области», состоящий из главы 14 «Общие принципы организации местного самоуправления в области»
(Основном законе) Калининградской области раздел VIII «Местное
самоуправление в Калининградской области» состоит из одноименной главы 16
3
.
Не всегда конституции и уставы субъектов ограничивают регулирование местного самоуправления специально выделенной частью. Так, в Уставе Оренбургской области, помимо специальной
главы 7 «Местное самоуправление», вопросы взаимодействия законодательного собрания, правительства области и органов местного
самоуправления регулируются специальной главой 8, как и
государственная и муниципальная службы в Оренбургской области,
которой посвящена глава 9.
Презюмируем, что структура конституций (уставов) субъектов
РФ разрабатывается их законодателями с учетом требований законодательной техники, мировых и национальных конституционных
традиций, необходимости сохранения и развития конституционных
ценностей. Помимо других причин, структура конституции (устава)
обусловлена удобством пользования актом, его максимальной компактностью, доступностью для понимания простых граждан. Безус-
2
. В Уставе
1
Устав Самарской области от 18 декабря 2006 ¹ 179-ГД (ред. от 6 июня 2015) //
Волжская коммуна. 2006. ¹ 237 (25 790). 20 декабря; 2015. ¹ 170(29369). 7 июня.
2
Закон Курской области от 2 октября 2001 ¹ 67-ЗКО (ред. от 28 апреля 2015)
«Устав Курской области» // Курская правда. 2001. ¹ 161. 5 октября. Официальный сайт администрации Курской области http://adm. rkursk.ru, 28 апреля 2015.
3
Закон Калининградской области от 18 января 1996 ¹ 30 (ред. от 25 апреля
2013) «О вступлении в действие Устава (Основного Закона) Калининградской
области» // Янтарный край. 1996. ¹ 20. 26 января; Калининградская правда
(вкладыш «Официальный вестник Правительства Калининградской области»).
2013. ¹ 77. 7 ìàÿ.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]