Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Актуальные проблемы муниципального права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

06.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 1415 / 3215 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 > Следующая >>>

Представительная и непосредственная демократия на уровне местного самоуправления

141

ловно, желательны полнота и четкость используемых формулировок, завершенность и логичность устанавливаемых механизмов.

Вероятно, для простоты восприятия в структуре конституции (устава) субъекта целесообразнее выделять специальный структурный элемент, посвященный местному самоуправлению, например раздел, логично подразделенный на главы, состоящий из статей. Далеко не все конституции (уставы), использующие для закрепления местного самоуправления только статьи, имеют их наименование, что не способствует поиску необходимых норм жителями соответствующего субъекта.

Содержательная характеристика местного самоуправления в конституциях, уставах субъектов Федерации зависит от воли законодателя.

Различные аспекты местного самоуправления превалируют в конституциях, уставах субъектов Федерации. Право на местное самоуправление закреплено в Республике Тыва, Приморском крае, Астраханской, Воронежской, Ивановской, Костромской областях. Закрепление местного самоуправления как формы народовластия мы видим в уставах Курской области и Алтайского края; как вид публичной власти местное самоуправление закреплено в уставах Ивановской, Воронежской, Кемеровской, Вологодской областей.

В Уставе Иркутской области закреплены цели местного самоуправления (ст. 82): «…обеспечение самостоятельного и под свою ответственность решения населением вопросов местного значения исходя из его интересов на основе гарантированности прав граждан на осуществление местного самоуправления, самостоятельности органов местного самоуправления в пределах своих полномочий по решению вопросов местного значения, учета исторических и иных местных традиций, необходимости достижения баланса местных и государственных интересов, развития межмуниципального сотрудничества». Это новелла законодателя субъектов, могущая стать примером определения идеологии муниципальной власти.

Закрепляя принципы в сфере местного самоуправления, законодатели субъектов пошли по двоякому пути: в Уставе Вологодской области установлены принципы деятельности органов государственной власти области в сфере местного самоуправления.

В Конституции Республики Саха (Якутия) (ст. 98) перечислены принципы осуществления местного самоуправления в Республике Саха (Якутия):

1) законности, самостоятельности, ответственности;

2) сочетания местных и общегосударственных интересов с уче-

том экономико-географических особенностей;

142

Глава 5

3) соразмерности материальных и финансовых ресурсов полно-

мочиям органов местного самоуправления;

4) соблюдения национально-этнических и исторических традиций;

5) подотчетности органов и должностных лиц местного само-

управления перед населением, а также открытости их деятельности.

В Уставе Кемеровской и Свердловской областей также установлены принципы организации местного самоуправления.

Территориальные основы местного самоуправления не только устанавливаются в конституциях и уставах субъектов Федерации, но и являются формой проявления особенностей того или иного субъекта Федерации. Например, в Конституции Республики Саха (Якутия) (ст. 99) закреплено, что местное самоуправление осуществляется в улусах (районах), городе республиканского значения Якутске, городах, наслегах, поселках и других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; в местностях компактного проживания коренных малочисленных народов Севера местное самоуправление осуществляется с учетом национально-этнических особенностей в порядке, установленном законом. В Уставе Самарской области (ст. 101) перечисляются территории Самарской области, где осуществляется местное самоуправлении: в городских, сельских поселениях, муниципальных районах и городских округах.

Законом Волгоградской области от 29.06.2012 в Устав введено (ст. 8.1) понятие казачества в Волгоградской области: «исторически сложившаяся общность, имеющая самобытные традиции и культуру. Органы государственной власти Волгоградской области в целях восстановления исторической справедливости в отношении казачества осуществляют необходимые меры по реализации федерального законодательства о казачестве, принимают нормативные правовые акты по вопросам возрождения казачества в Волгоградской области и обеспечивают их исполнение».

Официальные символы муниципальных образований, закрепленные в Конституции Республики Тыва, в Уставе Приморского края, можно также расценивать как дополнительную гарантию национальных и исторических традиций в соответствующем субъекте Федерации. Официальные символы муниципальных образований призваны отражать исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.

Законодатели конституций и уставов субъектов Федерации используют метод двойного перечня форм прямой демократии, общественно-политического участия отдельно для осуществления государственной власти, отдельно для местного самоуправления. Примером наиболее полного закрепления может стать ст. 68 Устава

Представительная и непосредственная демократия на уровне местного самоуправления

143

Брянской области1, закрепившая перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Так, в Брянской области население непосредственно осуществляет местное самоуправление и участвует в его осуществлении через:

 местный референдум по вопросам местного значения;

 муниципальные выборы;

 голосование по отзыву депутата, члена выборного органа ме-

стного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

 сход граждан для решения вопросов местного значения;

 правотворческую инициативу граждан по вопросам местного

значения;

 территориальное общественное самоуправление;

 публичные слушания для обсуждения проектов муниципаль-

ных правовых актов по вопросам местного значения;

 собрание граждан для обсуждения вопросов местного зна-

чения;

 конференцию граждан (собрание делегатов);

 опрос граждан;

 индивидуальные и коллективные обращения граждан в орга-

ны местного самоуправления;

 иные формы, не противоречащие Конституции РФ, феде-

ральным законам, законам Брянской области.

В ст. 4 Устава Ивановской области закреплены только формы участия населения в управлении делами: «…граждане и их объединения вправе: обращаться в органы государственной власти и органы местного самоуправления Ивановской области; принимать участие в разработке нормативных правовых актов органов государственной власти Ивановской области; осуществлять гражданский контроль деятельности органов государственной власти Ивановской области»

чиваются и гарантируются правовые институты демократии, вклю-

Согласно Уставу Московской области, на ее территории обеспе-

Устав Брянской области от 20 декабря 2012 ¹ 91-З (ред. от 6 апреля 2015) // Информационный бюллетень «Официальная Брянщина». 2012. ¹ 20. 21 декабря. http://www. pravo.gov.ru, 7 апреля 2015.

Закон Ивановской области от 18 февраля 2009 ¹ 20-ОЗ (ред. от 3 июня 2015) «Устав Ивановской области» // Собрание законодательства Ивановской области.

2009. ¹ 7(427). 6 марта; 2015. ¹ 23(742). 23 июня.

144

Глава 5

чающие: общероссийский, областной и местный референдумы; систему выборов депутатов и должностных лиц; гражданскую инициативу; народное обсуждение.

По решению законодательного органа государственной власти Московской области вопрос, отнесенный к ведению субъекта, может быть вынесен на консультативный референдум, результаты которого имеют рекомендательный характер.

Органы государственной власти Московской области вправе выносить важнейшие вопросы социально-экономического развития и проекты нормативных правовых актов Московской области на областное народное обсуждение.

Отметим широту закрепления в конституциях и уставах субъектов Федерации подходов к классификации форм демократии, количества закрепляемых форм.

Вероятно, увеличение количества форм народовластия в субъектах Федерации на уровне конституций и уставов — формальный признак открывающихся возможностей процесса согласования интересов.

В конституциях и уставах субъектов РФ в качестве форм названы:

 территориальное общественное самоуправление в Республике

Тыва, Алтайском, Красноярском, Пермском краях, Брянской, Владимирской, Воронежской, Иркутской, Калужской, Магаданской, Мурманской, Московской, Новосибирской, Орловской, Пензенской, Тамбовской, Томской, Тюменской областях, Ненецком автономном округе;

 голосование по вопросам изменения границ муниципального

образования, преобразования муниципального образования Пермского края, Брянской, Ивановской, Иркутской, Калужской, Магаданской областей;

 публичные слушания как форма непосредственно осуществ-

ляется гражданами местного самоуправления закреплены в уставах Иркутской, Калужской, Магаданской, Мурманской областей.

Отраслевое законодательство в субъектах Федерации также отличается от федерального, закрепляющего формы прямой демократии. Примером актов субъектов Федерации, регулирующих местный референдум, могут быть Кодекс о референдумах в Костромской области, Кодекс Курской области о выборах и референдумах, Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов, Кодекс о выборах, референдуме и отзыве выборных лиц в Воронежской области.

Приняты специальные законы об отзыве (Закон Архангельской области от 21 июня 2006 г. «О порядке голосования по отзыву депутата представительного органа муниципального образования, члена

Представительная и непосредственная демократия на уровне местного самоуправления

145

выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Архангельской области»); о наказах (законы Республики Саха (Якутия) от 25 декабря 2003 г. 94-З «О наказах избирателей депутатам представительного органа местного самоуправления и главе муниципального образования в Республике Саха (Якутия)», Камчатского края от 9 октября 2012 г. «О наказах избирателей в Камчатском крае»).

1á. Влияние Конституционного Суда России на становление мест- ного самоуправления. Зависимость институционализации от правовых позиций Конституционного Суда России. Излишне напоминать, что

признание местного самоуправления уровнем публичной власти, введение в правовой оборот этой позиции — заслуга Конституционного Суда РФ, который в постановлении от 24 января 1997 г. ¹ 1-П сформулировал соответствующую правовую позицию

Существенное влияние на институт муниципальных выборов, его расширение за счет непрямых выборов сыграла правовая позиция Конституционного Суда России о том, что «федеральный законодатель, определяя на основе баланса конституционных ценностей и общенациональных интересов наиболее эффективный в конкретных исторических условиях организационно-правовой механизм достижения конституционных целей с участием всех уровней публичной власти, вправе выбирать оптимальные, на его взгляд, на данном этапе варианты (способы) формирования органов местного самоуправления», признавая конституционность непрямых выборов в некоторых видах муниципальных образований

. Постановлением

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. ¹ 1-П «По делу о проверке конституционности закона Удмуртской республики от 17 апреля 1 996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской республике» // СПС «КонсультантПлюс».

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2011 ¹ 9-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова» // СПС КонсультантПлюс; Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 ¹ 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СПС «КонсультантПлюс».

146

Глава 5

Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. ¹ 15-П1 указано, что применение пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы сельских поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов создает риск искажения волеизъявления избирателей, отступления от принципа свободных и справедливых выборов и нарушения равенства избирательных прав граждан.

Существует также практика проверки конституционности избирательного законодательства в сфере регулирования избирательных процедур (возможность для лица, замещающего должность главы муниципального образования, осуществлять лично сбор подписей в поддержку его выдвижения кандидатом на выборах в органы местного самоуправления — определение Конституционного Суда РФ от 7 февраля 2012 ¹ 252-О-О

Существенное влияние на институт местного референдума имеет постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. ¹ 17-П, где Конституционный Суд отметил, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа по смыслу Конституции РФ не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июля 2011 ¹ 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьей 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и гражданина И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана» // СПС «КонсультантПлюс».

Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 7 февраля 2012 ¹ 275-О-О «По жалобе гражданки Семеновой Л.А. на нарушение ее конституционных прав положениями пункта 6 статьи 37 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»» // СПС «КонсультантПлюс».

Представительная и непосредственная демократия на уровне местного самоуправления

147

В своем постановлении от 2 апреля 2002 г. ¹ 7-П1 Конституционный Суд РФ указал на возможность органов местного самоуправления закреплять в уставах процедуры отзыва, дополнительные гарантии прав его участников.

Конституционный Суд РФ в ряде решений (постановления от 16 октября 1997 г. ¹ 14-П ние от 14 января 2000 г. ¹ 2-О

, от 10 июня 1998 г. ¹ 17-П3, определе-

) выразил правовую позицию по вопросу о введении федеральным законодателем института досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления в установленных законом случаях, согласно которой использование при этом судебной процедуры во многом предопределяет уровень защищенности конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления. Конституционный Суд РФ признал не противоречащим Конституции РФ закрепление судебного порядка решения данного вопроса, по существу устранил неопределенность в вопросе о конституционности законоположений, устанавливающих судебный порядок досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления в тех случаях, когда органы местного самоуправления фактически не способны осуществлять свои функции.

О сходе как о форме прямой демократии и форме обеспечения

сбалансированного использования гражданами институтов прямой

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. ¹ 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе «в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Ханаева» // СПС «КонсультантПлюс».

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 г. ¹ 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» // СПС «КонсультантПлюс».

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 г. ¹ 17-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»» // СПС «КонсультантПлюс».

Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 2000 г. ¹ 2-О «По запросу Московского областного суда о проверке конституционности отдельных положений статьей 1 и 3 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»» // СПС «КонсультантПлюс».

148

Глава 5

и представительной демократии при осуществлении местного самоуправления сформулирована правовая позиция Конституционного Суда РФ в определении от 8 апреля 2010 г. ¹ 454-О-О

О круге лиц, имеющих право вносить проекты муниципальных правовых актов, и о возможности его дополнения уставом муниципального образования, а также порядке реализации права внесения проекта муниципального правового акта инициативной группой граждан сформулирована правовая позиция Конституционного Суда РФ в определении от 18 июля 2017 г. ¹ 1551-О.

Об использовании форм прямой демократии при решении вопросов изменения границ муниципальных образований сформулирована правовая позиция Конституционного Суда РФ в определении от 6 марта 2008 г. ¹ 214-О-П.

2. Многообразие форм непосредственной демократии для осущест-

вления местного самоуправления: закреплено 12 форм (местный ре-

ферендум, муниципальные выборы, отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрание граждан, конференция граждан (собрание делегатов), опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление).

Этот перечень не закрыт, его можно продолжить митингами, шествиями, демонстрациями, пикетами, наказами, отчетами, обсуждениями, консультативным референдумом, деятельностью политических партий — в совокупности это 21 форма непосредственной демократии.

Отметим выделение и закрепление форм непосредственного народовластия, используемых только при осуществлении местного самоуправления: сход, голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований, территориальное общественное самоуправление.

Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июня 2017 ¹ 1551-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общественной организации «Профсоюз работников образования города Череповцы Вологодской области» на нарушение конституционных прав и свобод статьями 35 и 35.1 Трудового кодекса Российской Федерации, статьей 11 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», статьями 26, 33 и части 1 статьи 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» // СПС «КонсультантПлюс».

Представительная и непосредственная демократия на уровне местного самоуправления

149

Законодательное подразделение форм непосредственной демократии на формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и на формы участия населения в осуществлении местного самоуправления тем не менее не охватывает всего многообразия существующих целей и функций форм прямого народовластия при осуществлении местного самоуправления. Непосредственная демократия выполняет следующие основные функции

 императивную (окончательное решение определенных вопросов);

 консультативную (выявление, сопоставление воли народа и

формируемого им органа власти, должностного лица);

 регулятивную (участие народа в системе социального управ-

ления, сконструированного на принципах представительного правления и народного суверенитета).

Возможна комплексная функция, совмещающая две или более основные функции. К вспомогательным функциям отнесем идеологическую, воспитательную, культурную и т.д.

При осуществлении местного уровня публичной власти в России представлены формы прямой демократии, выполняющие все функции.

Изначально к императивным формам непосредственного народовластия относились выборы, референдум и отзыв, в связи с тем что именно с помощью этих форм происходило императивное волеизъявление носителя власти — народа. Сюда же стоит отнести появившиеся в правовой действительности страны новые формы непосредственной демократии, с помощью которых можно императивно решать определенные вопросы: голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования, сходы, однако имея в виду, что не все они обладают императивной юридической силой принятых решений. Так, согласно Федеральному закону о местном самоуправлении 2003 г., сход обладает императивностью принятого решения в случаях, предусмотренных ст. 25.1.

Следующую группу форм народовластия — регулятивную — обусловливает наличие механизма воздействия на решения властных органов населением.

Эту группу составляют: обращения граждан; гражданская правотворческая инициатива, наказы избирателей; отчеты депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; собрания, конференции граждан.

Третья группа форм народовластия выполняет функцию консультативную, поскольку в законодательстве практически нет механизма учета, высказанного таким образом волеизъявления. Речь

Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: Учеб. пособие.

2-е изд. М.: Проспект, 2010.

150

Глава 5

идет о митингах, шествиях, демонстрациях, пикетированиях, публичных слушаниях, опросах граждан, обсуждениях.

Отметим как особенность появление на уровне местного самоуправления комплексных форм народовластия — формы осуществления власти народом, которые используют для поставленных перед ними задач непосредственное народовластие и формы представительного правления.

Примером может стать территориальное общественное самоуправление (ТОС) как форма народовластия на местном уровне. При осуществлении своих задач ТОС использует как формы прямой демократии, так и выборные органы, выборные должностные лица.

Еще одним примером комплексной формы народовластия может быть политическая партия. Основанием для ее отнесения к формам народовластия является возможность этого субъекта использовать для выполнения своих целей все закрепленные формы народовластия, инициировать их, а в случае представительства в органах власти проводить свои уставные цели с использованием форм работы этих органов. Политическая партия как форма комплексной группы народовластия обладает особенностью: она представлена не во всех муниципальных образованиях и имеет наибольшее влияние посредством использования депутатских фракций. Комплексными формами демократии ТОС и политическая партия могут быть названы и по иному критерию, а именно по выполняемым ими функциям.

Исходя из того, что современные формы прямого народовластия призваны выполнять одну из функций — императивную, консультативную или регулятивную, то названные комплексные формы народовластия совмещают в себе несколько функций: территориальное общественное самоуправление (императивно-регулятивноконсультативные); деятельность политических партий (регулятивноконсультативные). Комплексность этой группы проявляется еще в том, что для выполнения своих целей ими используются формы представительного правления в ТОС, могут создаваться выборные должностные лица, партии «во власти» используют все формы работы представительного органа.

В муниципальной практике впервые встречается форма непосредственной демократии консультативного характера, которая тем не менее обязательно должна проводиться по определенным вопросам местного значения, — это публичные слушания.

Нормами Федерального закона от 21 июля 2005 г. ¹ 97-ФЗ1 предусмотрен дополнительный механизм обязательности проведения публичных слушаний.

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. ¹ 97-ФЗ «О государственной регистра-

ции уставов муниципальных образований» // СПС «КонсультантПлюс».

<<< < Предыдущая 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 1415 / 3215 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]