Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы муниципального права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Актуальные проблемы
муниципального права
Под науч
ной редакцией
заслуженного деятеля науки РФ, заслуженного юриста РФ,
доктора юридических наук, профессора Б.С. Эбзеева
доктора юридических наук, профессора Е.Н. Хазова
Под общей редакцией
доктора юридических наук, профессора В.В. Комаровой
доктора юридических наук, доцента Л.Т. Чихладзе
Рекомендовано Комитетом Совета Федерации
по конституционному законодательству и государственному строительству
в качестве учебника для обучающейся образовательной организации
высшего образования по образовательным программам высшего образования, на-
правлению подготовки 40.04.01 «Юриспруденция»,
квалификация (степень) «магистр»
Рекомендовано Ме
«Профессиональный учебник» в качестве учебника
для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»;
по научной специальности 12.00.02 «Конституционное право;
конституционный судебный процесс; муниципальное право»
Рекомендовано Науч
образования и науки в качестве учебника для студентов вузов,
обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»;
по научной специальности 12.00.02 «Конституционное право;
конституционный судебный процесс; муниципальное право»
дународным учебно-методическим центром
ж
но-исследовательским институтом
Москва 2023
ÓÄÊ 342.553(470+571)(075.8)
ÁÁÊ 67.400.7(2Ðîñ)ÿ73-1
À43
кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор,
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили,
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники
Актуальные проблемы муниципального права: учебник
À43 для магистров, обучающихся по направлению подготовки
«Юриспруденция» / под науч. ред. Б.С. Эбзеева, Е.Н. Хазова; под общ. ред. В.В. Комаровой, Л.Т. Чихладзе. —
М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2023. — 319 с. — (Серия «Magister»).
ISBN 978-5-238-03138-5
Агентство CIP РГБ
Учебник подготовлен в соответствии с требованиями Федерального
закона от 29 декабря 2012 г. ¹ 273-ФЗ «Об образовании в Российской
Федерации» и Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования. На основе новейшего законодательства, правоприменительной и судебной практики рассматриваются институты муниципального права Российской Федерации.
Для магистров, аспирантов, ученых и практиков, осуществляющих
деятельность в органах государственной власти и местного самоуправления, а также всех тех, кто интересуется проблемами муниципального и
конституционного права Российской Федерации.
ÁÁÊ 67.400.7(2Ðîñ)ÿ73-1
ISBN 978-5-
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2018
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания
(Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. ¹ 44-ФЗ).
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в
какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного
разрешения издательства.
238-03138-5
Коллектив авторов
Б.С. Эбзеев — д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ,
заслуженный юрист РФ, член Центральной избирательной
комиссии РФ (предисловие)
Ò.Ì. Бялкина — д.ю.н., профессор, заведующая кафедрой консти-
туционного и муниципального права юридического факультета
Воронежского государственного университета (глава 7)
Ï.À. Бышков — к.ю.н., доцент, заместитель заведующего кафедрой
муниципального права юридического института РУДН (глава 9)
Þ.Ã. Бабаева — к.ю.н., доцент, заместитель заведующего
кафедрой юриспруденции Московского городского государственного университета Правительства Москвы (глава 3)
À.À. Галушкин — к.ю.н., доцент кафедры муниципального права
юридического института РУДН (параграф 4 главы 6)
Ê.Ï. Голованов — к.ю.н., старший научный сотрудник НИИ
образования и науки (глава 6; параграф 4 главы 6)
Ä.Â. Гаглоев — к.ю.н., доцент кафедры конституционного права
и конституционного судопроизводства РУДН (параграф 1
главы 1)
Е.П. Забелина — к.ю.н., доцент кафедры государственного и
муниципального управления Института государственного
управления и права Государственного университета управления (глава 11)
Â.Â. Комарова — д.ю.н., профессор, заведующая кафедрой
конституционного и муниципального права Университета
им. О.Е. Кутафина (параграф 2 главы 5)
П.А. Кучеренко — д.ю.н., профессор, профессор кафедры му-
ниципального права юридического института РУДН. Руководитель Аппарата Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству
(параграф 1 главы 3)
4
Ì.À. Месилов — к.ю.н., доцент кафедры юриспруденции Мос-
ковского городского университета управления Правительства
Москвы (параграф 3 главы 1)
А.М. Осавелюк — д.ю.н., профессор, профессор кафедры кон-
ституционного и муниципального права Университета
им. О.Е. Кутафина (глава 8; параграф 4 главы 8)
Ä.À. Пашенцев — д.ю.н., профессор, профессор кафедры юрис-
пруденции Московского городского университета управления
Правительства Москвы (параграф 2 главы 1)
О.С. Поддубная — заведующая кафедрой НОУДПО «Институт
Ай Ти» (глава 4; параграф 3 главы 5; глава 10)
Ð.Ì. Усманова — д.ю.н., доцент, декан юридического факультета,
заведующая кафедрой конституционного и муниципального
права Стерлитамакского филиала Башкирского государственного университета (глава 2)
Ë.Ò. Чихладзе — д.ю.н., доцент, заведующий кафедрой муници-
пального права юридического института РУДН; профессор
кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного областного университета (параграф 1 главы 1; параграф 4 главы 1;
параграф 3 главы 5; глава 3; параграф 1 главы 5)
Â.Â. Федоров — к.ю.н., ответственный секретарь Экспертного
консультативного совета Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству (параграф 1 главы 5)
Е.Н. Хазов — д.ю.н., профессор, профессор кафедры конститу-
ционного и муниципального права Московского университета
МВД России им. В.Я. Кикотя (параграф 4 главы 8)
Предисловие
Создавая свою государственность, многонациональный российский
народ на референдуме 12 декабря 1993 г. принял Конституцию Российской Федерации. В ней он закрепил основы организации и деятельности публичной власти. Наиболее важной и близкой к населению является муниципальная публичная власть. Это и определяет необходимость
ее изучения в высшей школе. Данное обстоятельство поставило вопрос
о книгообеспечении учебных курсов «Муниципальное право» (для бакалавров) и «Актуальные проблемы муниципального права» (для магистров) учебниками и учебными пособиями. Безусловно, в этом направлении ведется весьма успешная работа, особенно в рамках написания
учебников и учебных пособий по муниципальному праву. Уже сейчас в
учебном процессе для бакалавров используются пособия, много раз
переиздававшиеся и прекрасно зарекомендовавшие себя
переиздание пособий свидетельствует о том, что в Российской Федерации идет широкомасштабный процесс совершенствования как
муниципального законодательства, так и методики преподавания
муниципального права.
Если в библиотеках и на книжных лавках часто встречаются учебные материалы для бакалавров, то ситуация с книгообеспечением для
магистров по курсу «Актуальные проблемы муниципального права»
пока еще не такая радужная. На данный момент можно выделить учебник под редакцией Г.Н. Чеботарева
Следует отметить, что учебники и учебные пособия для магистров,
безусловно, отличаются от учебников и учебных пособии для бакалавров. Думается, что дублирование материалов в пособиях, написанных
для разных уровней образования, должно быть сведено к минимуму.
2
.
1
. Стабильное
1
Васильев В.И. Муниципальное право России. М.: Юстицинформ, 2012; Соловьев С.Г.
Муниципальное право России. М.: Инфра-М, 2013; Муниципальное право России /
Под ред. С.А. Авакьяна. М.: 2013; Муниципальное право Российской Федерации /
Под ред. Н.С. Бондаря. М.: Юрайт, 2013; Муниципальное право России / Под ред.
М.Н. Кокотова. М.: Юрайт, 2016; Муниципальное право / Под ред. В.И. Фадеева. М.:
Проспект, 2013; Муниципальное право / Под ред. А.Н. Костюкова. М.: ЮНИТИДАНА, 2011; Пешин Н.Л. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юрайт,
2011; Чанов С.Е. Муниципальное право: Учебник и практикум для прикладного бакалавриата. М.: Юрайт, 2015; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Норма, 2012.
2
См. подробнее: Актуальные проблемы муниципального права: Учебник для
магистров / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М.: Норма — Инфра-М, 2015.
6
Это связано с тем, что учебный курс в магистратуре однозначно строится на глубоком изучении проблем функционирования и организации
местного самоуправления.
В случае с магистратурой вполне оправданным является более детальное рассмотрение отдельных узловых проблем местного самоуправления. Тем самым знания, полученные в бакалавриате, углубляются и
закрепляются в магистратуре, что, безусловно, положительно влияет на
становление, с одной стороны, профессионального ученого-юриста, с
другой — юриста-практика, непосредственно занимающегося проблемами реализации населением права на местное самоуправление.
В предлагаемом учебнике излагаются не все вопросы, которые могут
возникнуть при изучении местного самоуправления. Здесь рассматриваются как наиболее сложные, дискуссионные, многоуровневые вопросы, так и
вопросы, которые практически не изучаются или ограниченно изучаются в
курсе «Муниципальное право» для бакалавров. Например, интерес должны
вызвать такие рассматриваемые в учебнике темы, как «Российская модель
местного самоуправления», «Учет исторических и иных местных традиций
при организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
«Актуальные проблемы прямого народовластия (уровень местного самоуправления)», «Компетенция местного самоуправления в Российской
Федерации», «Организация местного самоуправления в Москве и Московской области» и другие.
В данном учебнике (думается, как и в других учебниках и учебных
пособиях, написанных для магистров) сложно найти строгую структуру
глав, в основе которых традиционно лежит структура Федерального
закона о местном самоуправлении 2003 г.
Те или иные темы, предложенные в учебнике, раскрываются специалистами, непосредственно занимающимися конкретной проблематикой. Это, на наш взгляд, направлено на глубокое изучение проблемы и
его разъяснение соответствующим специалистом. Авторский коллектив,
работающий над учебником, представляют такие известные учебные заведения, как Российский университет дружбы народов, Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина (МГЮА),
Московский городской университет управления Правительства Москвы,
Башкирский государственный университет, Воронежский государственный университет.
Думается, что читатели выскажут свои пожелания, которые вместе
с изменениями в законодательстве обязательно будут учтены авторами
в последующих изданиях учебника.
1
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправле-
ния в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
1
Глава 1
Особенности местного самоуправления
в Российской Федерации
В результате изучения данной главы обучающиеся должны
знать:
специфику и сущность местного самоуправления как основы кон-
ституционного строя
сущность самоуправления как формы народовластия
признаки местного самоуправления
принципы местного самоуправления
функции местного самоуправления
гарантии местного самоуправления
уметь:
выделять особенности российской модели местного самоуправления
юридически правильно квалифицировать признаки местного само-
управления
раскрывать содержание принципов местного самоуправления
раскрывать содержание гарантий местного самоуправления
раскрывать содержание функции;
владеть:
юридической терминологией
навыками анализа сущности местного самоуправления в системе
публичной власти России
навыками разрешения правовых проблем и коллизий
Ключевые слова: основы конституционного строя, местное самоуправление, субъективные права, признаки местного самоуправления, принципы
местного самоуправления, функции местного самоуправления, гарантии
местного самоуправления.
1.1. Модель местного самоуправления в Российской Федерации
Анализ опыта публичного управления Российской Федерации и
зарубежных стран показывает, что дуалистическая (смешанная) модель местного самоуправления является весьма распространенной,
поскольку строится на сочетании государственного управления и местного самоуправления. В системе современного, демократического
публичного управления, где источником власти является народ, органы государственной и муниципальной власти должны взаимодей-
8
Глава 1
ствовать по определению, поскольку обеспечивают жизнедеятельность народа Российской Федерации в целом и населения муниципального образования как составной части народа в частности.
В любом современном государстве публичная власть действи-
тельно должна быть единой, поскольку ее основным источником
является народ. Единство публичной власти обеспечивается такими
управленческими принципами, как централизация è децентрализа-
öèÿ. Представляется, что доминирование в модели местного самоуправления одного из этих принципов либо их сочетание определяет особенности реализации местного самоуправления в государстве.
Однако в любом случае, даже если в системе местного самоуправления преобладает децентрализация, выражающаяся в наличии выбираемых населением муниципального образования органов местного самоуправления, вряд ли возможна их полная самостоятельность от государства.
Следовательно, можно и нужно говорить об элементах централизации в децентрализованной модели местного самоуправления
(административно децентрализованная модель). Однозначно, что в
таком случае важную роль должны играть рациональные механизмы
и формы, обеспечивающие эффективное взаимодействия органов
государственной и муниципальной власти. Думается, что для результативного функционирования местного самоуправления важно
взаимодействие между органами государственной власти и местного
самоуправления, основанное на поддержке последнего государством. Необходимость взаимодействия априори создает феномен дуализма в управлении на местах. Это, в свою очередь, определяет
обязательное наличие императивных и диспозитивных методов в
механизме взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
1
.
Последовательный поиск оптимальной для конкретных исторических вызовов конфигурации отношений государственных органов
и органов местного самоуправления, формируемых непосредственно населением муниципальных образований, был, есть и будет актуальной проблемой. С точки зрения решения вышеобозначенных
задач (на современном этапе государственного строительства) Российская Федерация находится среди тех стран, в которых система
организации местного самоуправления пока только находится в
процессе становления. Думается, что причиной тому может являться ряд ключевых особенностей развития Российского государства,
среди которых особое значение следует отвести двум важнейшим
факторам: во-первых, Россия даже в исторические этапы пребывания
1
Чихладзе Л.Т. Актуальные проблемы местного самоуправления в Российской
Федерации: Монография. М.: ИИУ МГОУ, 2016. С. 7.
Особенности местного самоуправления в Российской Федерации
9
под внешним воздействием всегда находилась в поиске собственного
цивилизационного пути развития (в том числе и правового); вовторых, эффективному развитию системы местного самоуправления
препятствует отсутствие устойчивых традиций децентрализованного
самостоятельного («своими силами и под свою ответственность»)
решения вопросов местного значения. Подобный поиск возможностей объединения интересов государственных институтов, проводящих собственную публичную политику, и населения соответствующих муниципальных образований осуществляется на сегодняшний
день не только в России, но и в бывших советских союзных республиках. Таким образом, идет постоянный поиск эффективной модели
местного самоуправления и местного управления. Похоже, наметилась общая тенденция на всем постсоветском пространстве, которая
началась с распадом СССР и продолжается по сей день1.
Тесное рациональное взаимодействие с органами государственной власти посредством выработки единых (для всех уровней публичной власти) стандартов обеспечения социальных условий характеризует современное местное самоуправление в качестве одной из
основ конституционного строя Российской Федерации. Решение генеральной задачи, заключающейся в обеспечения жизнедеятельности
народа, для государства видится одним из первоочередных вызовов.
Потому общая для всех стратегическая линия развития общества и
государства должна остаться неизменной и охраняемой законом.
Конституция Российской Федерации 1993 г.2, будучи фундаментальной правовой основой взаимоотношений государства и отделенных от нее органов местного самоуправления, закрепляет исключительные пределы самостоятельности таковых. Будучи, помимо всего
прочего, отдельным уровнем публичной власти, местное самоуправление «конституционно защищено» от вмешательства в свою деятельность со стороны государства. Тем самым сохранение и развитие
местного самоуправления как формы самоорганизации населения на
территории муниципального образования являются безусловными и
важными факторами в деле становления народовластия в Российской
Федерации. Правовые нормы Конституции РФ 1993 г. во многом
направлены на обеспечение самостоятельности и организационной
обособленности местного самоуправления от государства. Последнее
свидетельствует о формировании в Российской Федерации общественной теории (модели) местного самоуправления.
К основным признакам данной теории, реализуемым в современном муниципальном законодательстве, можно отнести:
1
См. подробнее: Чихладзе Л.Т. Актуальные проблемы муниципального права
государств — участников СНГ: Учеб. пособие. М.: РУДН, 2017. С. 11—14.
2
Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием
12 декабря 1993 г. // СПС «КонсультантПлюс».
10
Глава 1
1) широкий перечень форм непосредственного осуществления
населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления;
2) по вопросам местного значения населением муниципальных
образований непосредственно или органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные паровые акты;
3) местное самоуправление осуществляется на территории муниципального образования;
4) местное самоуправление осуществляется через органы местного самоуправления, которые, в свою очередь, не являются органами государственной власти;
5) финансовая и экономическая самостоятельность местного
самоуправления;
6) межмуниципальное сотрудничество.
По нашему мнению, проблема организации эффективной модели функционирования аппарата управления должна решаться в
комплексном единстве, а не отдельно для разных уровней организации публичной власти в стране. В связи с этим рассматривать
современную проблематику обеспечения деятельности государственного аппарата в отрыве от проблем местного самоуправления
видится ошибочным подходом, поскольку именно на первичном
уровне существенным образом должны решаться наиболее актуальные для жизни человека проблемы. По мнению ряда ученых, в этом
взаимодействии именно государство обязано брать на себя инициативу по обеспечению наиболее рациональных способов решения
проблем, стоящих перед обществом в целом1.
Часть современных исследователей по рассматриваемой проблеме считают, что органы местного самоуправления не являются
абсолютно самостоятельными не только по причине отсутствия
бюджетной обеспеченности собственных полномочий, но и по причине исходящей от государства рамочной федеральной правовой
регламентации, выраженной в наличии федеральных законов и подзаконных актов федерального уровня2.
1
Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999.
С. 7; Ðîé Î.Ì. Система государственного и муниципального управления. СПб.:
Питер, 2003. С. 9.
2
Подобного мнения, к примеру, придерживается А.Р. Еремин См.: Еремин А.Р. Местное самоуправление как децентрализованная форма организации публичной власти в государстве // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы: Материалы Междунар. науч. конф.
Москва, 7—9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: ТК «Велби», 2006. С. 302.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]