Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Актуальные проблемы муниципального права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

06.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 89 / 329 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Глава 3

Муниципальные правовые акты: понятие и система

В результате освоения данной главы обучающиеся должны

знать:

 специфику муниципальных правовых актов  особенности применения муниципальных правовых актов  понятие и виды муниципальных правовых актов  соотношение устава муниципального образования и решений, при-

нятых на референдуме (сходе) граждан

 виды муниципальных правовых актов, принимаемых представитель-

ным органом муниципального образования

 виды муниципальных правовых актов, принимаемых главой муници-

пального образования

уметь:

 выявлять признаки муниципальных правовых актов  определять и толковать муниципальные правового акта  определять юридическую силу муниципального правового акта  определять соотношение по юридической силе устава муниципального

образования и решений, принятых на референдуме (сходе) граждан

владеть:

 юридической терминологией  навыками работы с муниципальными правовыми актами  навыками анализа соответствующих правовых явлений, юридических

фактов, правовых норм и правовых отношений, являющихся объектами профессиональной деятельности

 навыками анализа правоприменительной практики  навыками разрешения правовых проблем и коллизий

Ключевые слова: муниципальное образование, муниципальные право- вые акты, решения, принятые на референдуме (сходе) граждан, нормативный правовой акты, устав муниципального образования, местный референдум, решения представительного органа муниципального образования, постановление и распоряжение главы муниципального образования.

3.1. Понятие и сущность муниципальных правовых актов

В ст. 4 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. устанавливается правовая основа местного самоуправления, состоящая из международных актов, федеральных нормативных правовых актов и актов субъектов РФ, а также муниципальных правовых актов.

Глава 3

Муниципальные правовые акты обладают признаками нормативного правового акта, а именно:

 содержат в себе норму права;

 обязательны для исполнения на соответствующей территории;

 за их неисполнения предусматривается ответственность;

 распространяется по кругу лиц;

 принимаются в особом порядке;

 находятся в иерархическом соподчинении;

 обладают атрибутами нормативного правового акта.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. муниципальными правовыми актом являются

1) решения, принятые по вопросам местного значения, 2) акты, принятые по вопросам переданных органам местного самоуправления государственных полномочий. Сущностная характеристика му- ниципальных правовых актов в том, что они не принимаются и не могут приниматься органами государственной власти, но при этом содержат норму права. Кроме того, муниципальные правовые акты не являются корпоративными актами.

В литературе по проблемам местного самоуправления отмечается, что на практике к муниципальным правовым актам приравниваются также соглашения о передаче полномочий органами местного самоуправления различных муниципальных образований друг другу. Однако такие соглашения сложно назвать нормативными правовыми акта-

ìè

. Причины, по которым соглашения не могут быть муниципальными правовыми актами, следуют из анализа положений ч. 1 ст. 2 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. Для понимания указанной проблематики рассмотрим эти причины.

Во-первых, в ч. 1 ст. 2 указанного закона внимание акцентируется на том, что муниципальный правовой акт принимается одним органом или должностным лицом местного самоуправления, а соглашение заключается между двумя органами местного самоуправления

Во-вторых, на территории конкретного муниципального образования муниципальные правовые акты устанавливают общеобязательные и постоянно действующие правила поведения. А соглашения направлены на решение конкретной задачи.

В-третьих, в системе муниципальных правовых актов, установленной ст. 43 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., отсутствует соглашение. Соответственно законодатель не относит

Актуальные проблемы муниципального права: Учебник для магистрантов / Отв.

ред Г.Н. Чеботарев. С. 77.

Òàì æå. Ñ. 77—78.

Муниципальные правовые акты: понятие и система

соглашение к муниципальному правовому акту. Но при этом соглашения в некоторой степени обладают элементами нормативности.

Существует еще одна проблема, на которую следует обратить внимание. В п. 3 ч. 1 ст. 43 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. устанавливается, что к муниципальным правовым актам относятся акты иных органов местного самоуправления и должностных лиц. На практике (в уставах муниципальных образований) к таким актам относят приказы руководителей органов местной администрации с правами юридического лица. Однако вряд ли органы местной администрации можно отнести к иным органам. Соответственно их руководители не относятся к должностным лицам местного самоуправления. Они не наделяются исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и по организации деятельности органов местного самоуправления. Руководители органов местной администрации возглавляют структурные подразделения местной администрации, обеспечивающие реализацию полномочий администрации в определенной сфере

Думается, что четкая неопределенность в данном вопросе приводит к необоснованному расширению полномочий органов местной администрации. Кроме того, демонстрирует непонимание в некоторых субъектах РФ внутренней структуры и сущностных характеристик тех или иных органов местного самоуправления.

Местное самоуправление в Российской Федерации — организационно обособленная форма осуществления народом своей власти, основанная на наличии собственной компетенции и самостоятельности в пределах этой компетенции. Все это делает необходимым регулирование спектра вопросов, связанных с установлением порядка осуществления местного самоуправления, решения вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, включая средства бюджета, уставами муниципальных образований и местными правовыми актами, носящими общеобязательный характер. Регулирование вопросов деятельности местного самоуправления муниципальными правовыми актами осуществляется в пределах, установленных законодательством и обеспечивающих самостоятельность решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения.

Органы и должностные лица местного самоуправления в пределах своих полномочий принимают муниципальные правовые акты по вопросам местного значения. Они имеют право принимать

Актуальные проблемы муниципального права магистрантов / Отв. ред Г.Н. Чебо-

тарев. С. 80.

Глава 3

муниципальные правовые акты только по тем вопросам и в пределах тех прав и обязанностей, которые закреплены в уставе. Порядок и способы решения конкретных вопросов местного значения в поселении должны быть определены муниципальными правовыми актами.

По вопросам осуществления отдельных переданных государственных полномочий муниципальные правовые акты могут приниматься только на основании и во исполнение положений, установленных федеральными законами и (или) законами субъектов РФ о передаче данных полномочий органам местного самоуправления.

Комплексность муниципального правового регулирования обусловлена важностью задач, решаемых органами местного самоуправления. Муниципальное правовое регулирование затрагивает различные правоотношения во всех сферах общественной жизни, пересекается с нормами различных отраслей права. Местное правотворчество должно базироваться не только на законодательстве в сфере местного самоуправления, но и на отраслевых правовых нормах, причем как федерального, так и регионального уровня, учитывая федеративную форму государственного устройства России

3.2. Система муниципальных правовых актов

В совокупности те или иные муниципальные правовые акты составляют взаимосвязанную и, как следствие, этого строго соподчиненную иерархическую систему. Так, например, согласно ст. 43 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., системообразующими муниципальными правовыми актами являются:

 устав муниципального образования;

 правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе

граждан);

 нормативные и иные правовые акты представительного орга-

на муниципального образования;

 правовые акты главы муниципального образования;

 постановления и распоряжения главы местной администрации;

 правовые акты иных органов местного самоуправления и

должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

В муниципальном образовании высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов обладают два акта: 1) устав муниципального образования и 2) оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе) граждан.

Муниципальное право России: Учеб. пособие / Л.Т. Чихладзе, А.А. Галушкин,

П.А. Бышков; Под ред. Л.Т. Чихладзе. М.: РУДН, 2017. С. 90—91.

Муниципальные правовые акты: понятие и система

Анализируя данное положение закона, может показаться, что, с одной стороны, устав муниципального образования и решения, принятые на референдуме (сходе) граждан, обладают одинаковой юридической силой по отношению друг к другу. Данный аргумент базируется на том, что оба акта являются актами высшей юридической силы. Однако, с другой стороны, то, что устав муниципального образования стоит на первом месте, а решения, принятые на референдуме (сходе) граждан, — на втором не позволяет однозначно утверждать, что устав муниципального образования обладает более высокой юридической силой по отношению к решениям, принятым на референдуме. Тем самым получается, что в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. нет прямого указания о соотношении юридической силы между двумя рассматриваемыми актами. Однако более детальный анализ положений ст. 12 Федерального закона 2002 г. ¹ 67-ФЗ ний, принятых на референдуме (сходе) граждан, над уставом муниципального образования.

В рассматриваемом законе устанавливается перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум. Кроме того, запрещается установление иных ограничений для вопросов референдума. Примечательно, что на местном референдуме не могут приниматься решения, противоречащие законодательству РФ и субъектов РФ. Но при этом отсутствует запрет на принятие здесь решений, противоречащих положениям устава муниципального образования

Существует точка зрения, что решения, принятые на референдуме, обладают более высокой юридической силой, чем устав муниципального образования, поскольку не требуют государственной регистрации, и, как следствие этого, прямо вступают в юридическую

ñèëó

. Тем самым сложно однозначно утверждать о высшей юридической силе устава муниципального образования над решениями, принятыми на референдуме (сходе) граждан, и наоборот.

Однозначно то, что устав муниципального образования обладает высшей юридической силой среди муниципальных правовых актов, принятых органами и должностными лицами муниципального

позволяет сделать вывод о приоритете реше-

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. ¹ 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

Сергеев А.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 355—358.

Адамоков Б.Б. Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования в субъектах Российской Федерации: Монография. М.: Проспект,

2016. Ñ. 41.

Глава 3

образования. Условно говоря, устав можно назвать «малой конституцией» муниципального образования, что, несомненно, подчеркивает особую роль и значение устава в системе муниципальных правовых актов. Анализ специфики устава позволяет выделить ряд характерных особенностей рассматриваемого акта по сравнению с другими. Так, например, устав: принимается в особом порядке; обладает учредительным характером; является комплексным муниципальным правовым актам; на ряду с решениями, принятыми на референдуме (сходе) граждан, обладает высшей юридической силой; определяет процедуру муниципального правотворчества.

Если в Федеральном законе о местном самоуправлении 1995 г. говорилось о том, что устав муниципального образования и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно, то в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. устанавливается четкое правило, что устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования. И только в исключительном случае может быть принят на сходе граждан, если он исполняет функции представительного органа муниципального образования. Однако в законе нет прямого запрета на принятие устава муниципального образования путем референдума. При этом судебная практика исходит из того, что все-таки такой запрет подразумевается ч. 3 ст. 44 рассматриваемого закона, где конкретно названы субъекты, правомочные на принятие устава (представительный орган муниципального образования и сход граждан в случае отсутствия представительного органа). Кроме того, принятие устава муниципального образования и муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования является исключительным полномочием представительного органа муниципального образования. Этим подтверждается исключительная роль представительного органа муниципального образования в вопросе принятия устава.

В рассматриваемом законе устанавливается процедура принятия устава, которая начинается правотворческой инициативой, субъектами которой могут быть население муниципального образования, депутаты представительного органа, глава муниципального образования, глава местной администрации, иные выборные органы муниципального образования, и заканчивается его обнародованием.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. ¹ 154 «Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

Муниципальные правовые акты: понятие и система

Если схематично изобразить стадии принятия устава, то получается следующее:

 правотворческая инициатива, которая характеризуется его

внесением на рассмотрение представительным органом муниципального образования;

 рассмотрение проекта устава;

 публичные слушания, смысл которых заключается в выясне-

нии позиции населения муниципального образования в отношении представленного проекта устава;

 государственная регистрация устава;

 обнародование.

С практической точки зрения важно то, что территориальными органами Министерства юстиции РФ разрабатываются модельные уставы, которые должны составлять основу уставов муниципальных образований. Роль и значение модельных уставов весьма велики, поскольку в них прописаны рекомендации по разработке и содержанию уставов муниципальных образований. Думается, что учет положении модельного устава, безусловно, должен повлиять на беспрепятственную регистрацию устава муниципального образования. Связи с этим возникает вопрос: не является ли модельный устав своеобразным способом оказания давления государственной власти на местное самоуправление? Думается, что нет, поскольку модельный акт не обязателен для исполнения органами местного самоуправления. В данном случае речь идет только лишь об оказании органами государственной власти муниципальным образованиям квалифицированной методической помощи. Тем самым очевидно, что модельный устав несет в себе рекомендательный характер.

Следует отметить, что важнейшим процедурным условием для принятия устава представительным органом муниципального образования является момент его предварительного опубликования и обсуждения на публичных слушаниях. Вынесение данного вопроса на публичные слушания является императивной нормой ст. 28 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. Но при этом в этой же статье закона устанавливается исключение из правил. Так, например, изменения, вносимые устав муниципального образования, направленные на приведение положении устава в соответствие с нормами Конституции РФ и федеральным законам, не требуют проведения публичных слушаний. В этом случае также отсутствует необходимость предварительного опубликования документа.

Следует отметить, что в ч. 1 ст. 44 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. установлены вопросы, которые обязательно должны быть включены в устав. Однако с практической точки зрения следует иметь в виду, что перечень обязательных

Глава 3

вопросов, указанных в законе, не является исчерпывающим. Так, например, согласно п. 2 ст. 44 рассматриваемого закона, уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Действительно, ряд федеральных законов, в том числе и Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г., содержат указания на дополнительные вопросы, которые также подлежат уставному регулированию. Например, ряд требований к регулированию уставом отдельных вопросов содержится в Федеральном законе 2002 г. ¹ 67-ФЗ, в Гражданском кодексе РФ 1994 г. ганов местного самоуправления), в Градостроительном кодексе РФ 2004 г. о местном самоуправлении 2003 г.

Следует отметить, что ст. 44 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. требует, чтобы в уставе определялись порядок и гарантии участия населения в осуществлении местного самоуправления. Тем самым в данном муниципальном правовом акте необходимо закрепить процедуры, направленные на реализацию различных формам участия граждан в осуществлении местного самоуправления. При предоставлении какого-либо права гражданину, населению ему должны корреспондировать обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления, обеспечивающие реализацию этого права.

Что касается установления в уставе структуры органов местного самоуправления, то следует отметить, что, помимо прямо предусмотренных Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г., могут быть и иные органы и должностные лица местного самоуправления. Но при этом принципиально важным является определение по отношению к этим органам порядка их формирования, установление полномочий и порядка их прекращения, подконтрольность и подотчетность и другие вопросы.

Важнейшим условием вступления устава в юридическую силу является его государственная регистрация, осуществляемая территориальными органами уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Так, например, в соответствии с п. 24 приказа Мини-

(косвенное указание на акты, определяющие статус ор-

, а также в значительном числе статей Федерального закона

Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1 994 г. ¹ 51-ФЗ //

СПС «КонсультантПлюс».

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г.

¹ 190-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

Муниципальные правовые акты: понятие и система

стерства юстиции РФ 2009 г. ¹ 1461 и п. 21 приказа Министерства юстиции РФ 2009 г. ¹ 147 гистрации уставов муниципальных образований наделены главные управления и управления Министерства юстиции РФ по субъекту РФ. Государственная регистрация устава муниципального образования является формой предварительного правового контроля за соответствием устава муниципального образования федеральным нормативным правовым актам. Кроме того, соответствующими органами государственной власти Российской Федерации проводится антикоррупционная экспертиза. Присваивается государственный регистрационный номер и выдается свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования.

Государственная регистрация уставов и актов о внесении изменений в уставы выполняется с соответствии с Методическими рекомендациями по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований 2017 г. С практической точки зрения такого рода рекомендации, безусловно, играют положительную роль в вопросе регистрации устава, поскольку разъясняют принципиальную позицию регистрирующих государственных органов. В свою очередь, позиция этих органов основывается на положениях закона. В данном случае речь о Федеральном законе о государственной регистрации уставов муниципальных образовании 2005 г.

Устав муниципального образования и изменения, вносимые в него, с одной стороны, проверяются на внутреннее содержание, а с другой — на соблюдение процедуры принятия устава. В указанном

полномочиями по государственной ре-

Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. ¹ 146 «Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. ¹ 147 «Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 1 февраля 2017 г. ¹ 9 «Об утверждении Методических рекомендациям по проведению территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований» // СПС «КонсультантПлюс».

Федеральный закон от 21 июня 2005 г. ¹ 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // СПС «КонсультантПлюс».

Глава 3

федеральном законе подробно регламентируется алгоритм действий органов местного самоуправления по направлению устава и сопутствующих документов в регистрирующие органы. Законом устанавливается 30-дневный срок принятия компетентными органами решения о государственной регистрации. Отказ в регистрации возможен только при выявлениях конкретных и обоснованных несоответствий положений устава федеральному законодательству. Мотивированное решение в течение пяти дней направляется главе муниципального образования. После устранения нарушений, указанных в решении, устав может быть повторно представлен на государственную регистрацию. Отказ в государственной регистрации или несоблюдение сроков регистрации, а также иных предусмотренных Федеральным законом о государственной регистрации устава 2005 г. действий регистрирующего органа могут быть обжалованы гражданами, органами местного самоуправления в судебном порядке.

Датой государственной регистрации устава муниципального образования считается день внесения сведений о нем в Государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ. Государственная регистрация устава муниципального образования удостоверяется свидетельством о государственной регистрации. Устав муниципального образования и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в него подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступает в силу после их официального опубликования (обнародования).

Государственная регистрация уставов муниципальных образований служит проявлением контрольной функции государства по отношению к муниципальному образованию. Безусловно, это мощный фактор воздействия государства на муниципальные образования. Устав — это учредительный документ, и его отсутствие делает невозможным функционирование местного самоуправления. Однако не стоит относиться к указанной регистрации устава как к орудию политической борьбы против правящей элиты в муниципальном образовании. Процесс и обстоятельства, предшествующие регистрации, строго регламентированы законами. Так, например, основаниями для отказа в регистрации устава муниципального образования служат противоречие юридического документа федеральным и региональным нормативным правовым актам и нарушение порядка принятия устава. Следовательно, речь здесь идет о правовой охране устава муниципального образования, с помощью которого обеспечивается режим законности.

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 89 / 329 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]