Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы муниципального права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Представительная и непосредственная демократия на уровне местного самоуправления
161
с возможностью нарушения принципа равенства при определении
результатов волеизъявления избирателей.
Следует отметить, что при незначительном числе депутатов применение для формирования представительного органа муниципального образования правил пропорциональной избирательной системы
не исключает получения недостоверных результатов, искажения волеизъявления избирателей, потери или фактической передачи голосов между списками кандидатов. Следовательно, федеральный законодатель в целях установления гарантий избирательных прав граждан
обязан определять критерии использования пропорциональной избирательной системы и метод распределения депутатских мандатов.
Думается, что муниципальным выборам в большей мере характерна мажоритарная избирательная система, поскольку в таком случае
возможен вариант прямых контактов между населением муниципального образования и их представителями.
По указанной проблематике интерес вызывает научная позиция
А.В. Колесникова:
Вопрос о виде избирательной системы, применяемой на выборах в
конкретном муниципальном образовании, остается до сих пор дис-
куссионным, сопровождаемым спорадическими попытками ввести
в практику выборов представительных органов муниципальных об-
разований всех типов если не пропорциональную, то по крайней
мере смешанную (мажоритарно-пропорциональную) избирательную
систему. Вряд ли стоит сомневаться в том, что намерения перевести
выборы представительных органов местного самоуправления на из-
бирательные системы, по которым формируются федеральные и ре-
гиональные законодательные органы, направлены на укрепление
единства государственного руководства через каналы партийного
влияния на деятельность местного самоуправления. Однако это слабо
согласуется с конституционным принципом самостоятельности мест-
ного самоуправления, предполагающим и организационную самостоя-
тельность муниципалитетов1.
5.4. Муниципальная служба как вид
профессиональной деятельности
в системе органов местного самоуправления
Муниципальная служба как особый вид профессиональной деятельности регулируется специальным законодательством. При этом
Федеральный закон о муниципальной службе в Российской Феде-
1
Колесников А.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 118—119.
162
Глава 5
рации 2007 г. дает такое определение. Это «профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на
должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения
трудового договора (контракта)». Как видно из понятия, основным
отличием от других видов профессиональной деятельности является
фактор замещения должности муниципальной службы. Особенности
замещения таких должностей часто идентичны замещению должностей гражданской службы. Во многом применяется законодательство
о гражданской службе по аналогии или в части полного заимствования норм и переноса их в систему регулирования муниципальной
службы на региональном и муниципальном уровнях. Часто основное
отличие состоит в использовании терминов муниципального права.
На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом о муниципальной службе 2007 г. Если отсутствует
специальная норма о муниципальной или государственной гражданской службе, то применяются общие нормы трудового права.
В данном случае позиция муниципального служащего рассматривается как позиция работника.
Обычно в органах местного самоуправления существует три вида должностей: муниципальные должности, должности муниципальной службы и должности лиц, осуществляющих техническое
обеспечение деятельности органа местного самоуправления. Первые
и последние как раз являются должностями, не относящимися к
должностям муниципальной службы. К лицам, осуществляющим
техническое обеспечение деятельности органа местного самоуправления, как правило, относятся юрисконсульт, секретарь, делопроизводитель. Иногда в состав органа местного самоуправления
включаются рабочие профессии: водитель, уборщица. Как видно из
вышесказанного, в органе местного самоуправления осуществляют
профессиональную деятельность не только муниципальные служащие. Обращает внимание тот факт, что по наименованию должности не всегда можно точно определить, относится ли она к должностям муниципальной службы. Следует проверять наличие такого
наименования в законе субъекта РФ и структуре органа местного
самоуправления, которая утверждается представительным органом
местного самоуправления.
Часто на практике возникает коллизионность при переходе муниципального служащего территориально (из одного органа местного самоуправления муниципального образования в другой либо
из одного региона в другой субъект РФ), так как на разных территориях установлены разные нормы. Например, в некоторых регионах установлены дополнительные гарантии муниципальным служа-
Представительная и непосредственная демократия на уровне местного самоуправления
163
щим, например, в части получения субсидии на приобретение жилья, льготный стаж, пенсионные гарантии (Ханты-Мансийский автономный округ, Калужская область и др.) и пр., а в других нет.
Кроме того, в некоторых муниципальных образованиях существуют
дополнительные гарантии для всех работников: к примеру, учитывается стаж в данном органе местного самоуправления при установлении надбавки за работу в органе местного самоуправления
этого муниципального образования.
«Оценивая требования к структуре оплаты труда муниципального
служащего, следует отметить, что в его состав входят денежное содержание, которое состоит из должностного оклада муниципального
служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (далее — должностной оклад), а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации. Каждый субъект Российской Федерации,
исходя и сложившейся практики регулирования, устанавливает различные виды ежемесячных и иных выплат. Их наименование, размер, основания и условия выплаты могут различаться в субъектах
Российской Федерации»
полнительные выплаты, входящие в структуру оплаты труда. В данном случае применяются нормы трудового права, и такие выплаты
рекомендуется устанавливать коллективным договором. Кроме того, в
сельских поселениях может устанавливаться должностной оклад главы
администрации в зависимости от численности населения
В целом нужно отметить, что при формировании фондов оплаты
труда муниципальных служащих могут предусматриваться
ежемесячная надбавка за особые условия труда;
ежемесячная надбавка за выслугу лет;
материальная помощь;
ежемесячная премия;
1
. Кроме того, могут быть установлены до-
2
.
3
:
1
Практика внедрения механизмов оценки эффективности в системы оплаты труда
муниципальных служащих в Московской области / О.С. Поддубная // Практика
муниципального управления. 2013. ¹ 9. С. 88—92. URL//http://poddubnaya.
net/index.php? p=articles&area=1&action=displayarticle&id=6&name=praktika-vnedreniyamehanizmov-otsenki-effektivnosti-v-sistemy-oplaty-truda-munitsipalnyh-sluzhaschih-v-moskovskoi-oblasti (дата обращения: 17.03.2018 г.)
2
Постановление Правительства Тюменской области от 16.06.2009 г. ¹ 163-П (в
ред. от 21.04.2017 г.) «Об установлении нормативов формирования расходов на
оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления,
осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих». URL // http://docs. cntd.ru/document/895 209 518
3
Решение Совета депутатов Шаховского муниципального района МО от
22.10.200 7 ¹ 57/343 URL// http://moscow-portal. info/2 007/10/22/a214 730.htm
164
Глава 5
ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за
работу со сведениями, составляющими государственную тайну;
надбавка за квалификационный разряд (классный чин);
премия по результатам работы (единовременная);
единовременная выплата при предоставлении ежегодного оп-
лачиваемого отпуска;
дополнительная премия за достижение целевых показателей
(например, по развитию предпринимательства и привлечению
инвестиций);
надбавки к заработной плате в местностях, приравненных к
районам Крайнего Севера, и районные коэффициенты;
коэффициент, учитывающий закрепление отдельных вопро-
сов местного значения за сельскими поселениями;
иные выплаты в соответствии с действующим законодательством.
Как правило, любые виды дополнительных выплат, кроме предусмотренных законом субъекта РФ в составе денежного содержания муниципального служащего, могут быть выплачены только при
наличии собственных финансовых средств в местном бюджете. Поэтому в дефицитных муниципальных образованиях такие выплаты
обычно отсутствуют. При установлении размеров денежного содержания все расчеты обычно происходят с учетом размера должностного оклада гражданских служащих региона, но иногда они рассчитываются от должностного оклада главы администрации или главы
муниципального образования. Дополнительные виды выплат как
раз применяются при создании системы «эффективных контрактов». Такие контракты могут использоваться в отношении лиц, замещающих должности муниципальной службы с правом принятия
управленческого решения, что обязательно отражается в их трудовом договоре (служебном контракте) или должностной инструкции.
Реформа пенсионной системы также отразилась на муниципальных служащих. С 2018 г. предельный возраст пребывания на
службе (по аналогии с гражданской службой) составляет для обычных муниципальных служащих 65 лет, а для служащих руководящих
позиций — 70 лет. Это следует отразить во всех муниципальных
правовых актах о муниципальной службе, но на практике это не
везде реализовано и используется старый порядок, что может породить нарушения прав служащих.
Пенсия муниципального служащего напрямую зависит от его
заработной платы и стажа работы на момент увольнения с муниципальной службы. Важно, чтобы человек ушел на пенсию именно с
позиции муниципальной службы, а не иной должности (например,
технической или рабочей), тогда он будет иметь право на муниципальную пенсию. В ином случае будет применяться общий порядок
пенсионного обеспечения без учета выслуги лет. При расчете пенсии муниципального служащего устанавливается верхняя и нижняя
Представительная и непосредственная демократия на уровне местного самоуправления
165
планки размера выплат. Пенсионное пособие не превысит верхней
планки (например, 75% оклада должностного лица), но и не опустится ниже минимального уровня (например, менее 45% этого же
оклада). Возможна корректировка в сторону увеличения: дополнительный год стажа повышает пенсию на 3%.
Часто позиционирование должности муниципальной службы
также порождает различные правовые последствия. Так, при переходе с позиции гражданской службы на муниципальную, как правило, гражданин ничего не теряет, а при переходе с муниципальной
на гражданскую (особенно уровня субъекта РФ) такие правовые
последствия могут «понизить» должностную позицию (например,
возможности получения нового классного чина или позиционирования на уровне группы должностей).
В целом можно отметить, что требования обеспечения взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской в
Законе о муниципальной службе установлены достаточно четко:
единство основных квалификационных требований для заме-
щения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы;
единство ограничений и обязательств при прохождении муни-
ципальной службы и государственной гражданской службы;
единство требований к подготовке кадров для муниципальной
и гражданской службы и дополнительному профессиональному образованию;
учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа го-
сударственной гражданской службы и учет стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
соотносительность основных условий оплаты труда и соци-
альных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;
соотносительность основных условий государственного пенси-
онного обеспечения граждан, проходивших муниципальную
службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую
службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.
Тем не менее существует возможность дальнейшего регионального и муниципального «уточнения» таких требований. Кроме основных квалификационных требований есть дополнительные в части
направления профессиональной подготовки и профессиональных
знаний, они устанавливаются к каждой должности индивидуально.
Следует учесть, что квалификационные требования к знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются в зависимости от области и вида профессиональной служебной деятельности муниципального служащего его
должностной инструкцией. Должностной инструкцией муниципаль-
166
Глава 5
ного служащего могут также предусматриваться квалификационные
требования к специальности, направлению подготовки. Поэтому
должность ведущего специалиста (например, правового отдела администрации) может иметь отличные квалификационные требования от
аналогичной должности в другом органе местного самоуправления (в
другом структурном подразделении этого же органа местного самоуправления или в другом муниципальном образовании).
Должность муниципальной службы может быть установлена в
органе местного самоуправления или аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования. При этом обязательным критерием является установление круга обязанностей по
обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или
лица, замещающего муниципальную должность.
В каждом субъекте РФ на уровне закона утверждается реестр
должностей муниципальной службы в субъекте РФ. Реестр должностей муниципальной службы в субъекте РФ представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций. С использованием такого реестра
формируется штатное расписание и осуществляется структурное деление внутри органа местного самоуправления. Не допускается иное
наименование должностей муниципальной службы, кроме установленного таким реестром. Важно запомнить, что в каждом субъекте
РФ устанавливаются собственные реестры должностей, которые могут отличаться от аналогичного реестра в другом субъекте РФ.
Муниципальный служащий всегда рассматривается как должностное лицо. Обычно вопрос об этом встает в ситуациях привлечения его к юридической ответственности. В административном праве под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или
в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее
функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном
законом порядке распорядительными полномочиями в отношении
лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных
организациях. Как видно из приведенного определения, муниципальный служащий как лицо, обладающее специальными полномочиями в силу определения, данного Законом о муниципальной
службе, всегда находится в статусе должностного лица.
Представительная и непосредственная демократия на уровне местного самоуправления
167
В настоящее время система квалификационных разрядов (классных чинов) рассматривается как дополнительное финансовое стимулирование служащих на профессиональный рост, но, к сожалению,
карьера служащих на конкретной должности часто и останавливается, что порождает демотивацию и профессиональное выгорание. Ротация кадров в системе органов местного самоуправления затруднена
и часто только лишь задекларирована на уровне субъекта РФ. В реальности она реализуется лишь в отношении руководящих кадров,
учитывая срочный характер их трудовой деятельности.
Муниципальная служба как вид профессиональной деятельности обладает рядом особенностей, отраженных в законодательстве.
Оплата труда служащего напрямую зависит от его функционала,
позиции в реестре должностей муниципальной службы и личной
эффективности. Профессиональный рост служащего обеспечивается
аттестацией, системой профессионального обучения и включением
в резерв кадров. В случае если служащий не проявляет достаточного уровня профессиональной компетентности, то он может быть
уволен с муниципальной службы по итогам аттестации или в результате его отказа от профессионального роста.
Выводы по главе. Важным фактором в вопросе понимания специфики органов местного самоуправления является их негосударственный характер, что определяется ст. 3 и 12 Конституции РФ
1993 г. Органы местного самоуправления — это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольно-счетный орган муниципального
образования и иные органы.
В федеральном законе устанавливается несколько моделей формирования органов местного самоуправления. Модель, где в случае избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, он возглавляет
местную администрацию, является наиболее критикуемой. Также критикуется модель, где представительный орган городского округа с
внутригородским делением на районы может формироваться путем
избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения
внутригородских районов нормой представительства. В частности, отмечалось, что замена прямых выборов на косвенные (непрямые) приводит к нарушению демократических устоев государства.
При осуществлении местного самоуправления федеральный законодатель, законодатели субъектов Федерации и органы местного
168
Глава 5
самоуправления закрепили наибольшее число форм прямой демократии в сравнении с иными уровнями публичной власти.
Действующая система форм прямого народовластия при осуществлении местного самоуправления отличается в зависимости от
субъекта РФ, от вида муниципального образования. Несмотря на
прогресс Российского государства в законодательном закреплении
форм непосредственной демократии на уровне местного самоуправления, еще необходимы определенные шаги государства в обозначенной сфере
1
. Механизмы реализации форм прямого народовластия при осуществлении местного самоуправления требуют унификации, в некоторых случаях — ревизии и логичного, непротиворечивого закрепления в целях наиболее полной реализации конституционных норм о демократичности российской государственности и
конституционной сути местного самоуправления.
Контрольные вопросы
1. Дайте характеристику правовому статусу органов местного самоуправления.
2. Опишите структуру органов местного самоуправления на примере муниципального района и городского округа.
3. Перечислите виды форм прямого народовластия при осуществлении местного самоуправления.
4. Существует ли различие между формами непосредственного осуществления и формами участия населения в осуществлении местного самоуправления?
5. Дайте характеристику конституционно-правовых основ форм прямого народовластия при осуществлении местного самоуправления.
6. Дайте характеристику избирательных систем на уровне местного
самоуправления.
7. В чем состоит отличие муниципальной службы от других видов
профессиональной деятельности?
8. Какие виды должностей существуют в органах местного самоуправления?
9. Какие проблемы вы можете выделить в системе муниципальной
службы?
Задания
1. Глава республики внес в представительный орган муниципального
образования предложения по кандидатурам для избрания на должность
главы администрации муниципального образования, а также назначение
1
Комарова В.В. Особенности непосредственного народовластия на местном
уровне осуществления публичной власти // Евразийский юридический журнал.
2013. ¹ 11. Ñ. 87—89.
Представительная и непосредственная демократия на уровне местного самоуправления
169
и освобождение от должности главы администрации муниципального
района, города административного центра городского поселения.
Правомерны ли действия главы республики?
2. Уставом муниципального образования предусмотрено, что главой
района может быть избрано дееспособное лицо, к которому предъявляются следующие требования: достижение возраста 35 лет; наличие
высшего образования; стаж работы в качестве руководителя организации
в сфере финансов, права, промышленного производства, иных отраслях
экономики или социальной сферы не менее пяти лет, либо стаж муниципальной или государственной гражданской службы соответственно на
высших или главных должностях не менее пяти лет, либо стаж работы на
постоянной основе на выборных муниципальных (государственных)
должностях не менее срока исполнения полномочий; знание
Конституции РФ, федеральных законов, устава субъекта РФ, законов и
иных нормативных правовых актов Волгоградской области, устава муниципального образования и иных муниципальных правовых актов в части
полномочий, осуществляемых главой муниципального образования.
Соответствуют ли данные требования действующему законодатель-
ñòâó ÐÔ?
3. Может ли предметом опроса граждан быть:
выявление самого эффективного главы муниципального обра-
зования;
оценка деятельности руководителей органов местного само-
управления, областных, муниципальных унитарных предприятий
и организаций, а также акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в региональной или муниципальной собственности.
4. Законом области установлено, что проведение консультаций с
руководителями территориального общественного самоуправления по
вопросам взаимодействия с органами местного самоуправления муниципальных образований и органами государственной власти является
формой консультационной и методической поддержки территориального общественного самоуправления городскими властями. По мнению
прокурора области, данная норма не соответствует действующему законодательству Российской Федерации.
Аргументируйте позицию прокурора.
5. Гражданину Г. было отказано в регистрации кандидата в депута-
ты в порядке в порядке самовыдвижения на выборах в Совете депутатов сельского поселения. Избирательная комиссия муниципального
образования мотивировала отказ тем, что законом субъекта РФ о муниципальных выборах в области предусматривается на выборах в органы местного самоуправления пропорциональная избирательная система
с закрытым списком кандидатов. Гражданин Г. обратился в суд.
Решите дело.
6. Может ли инициативная группа отозвать свое заявление об отзыве
должностного лица местного самоуправления?
Обоснуйте свой ответ.
170
Глава 5
7. В местной администрации в текущем году три муниципальных слу-
жащих достигают предельного возраста пребывания на службе. При этом
есть возможность одному из них предложить позицию консультанта, не
относящуюся к должностям муниципальной службы. Один служащий занимает позицию заместителя начальника отдела, в составе которого имеется вакантная позиция консультанта. Другой служащий желает получить
максимально возможную пенсию, но также может выполнять обязанности
консультанта. Третий служащий работает в отделе регистрации документов, и основной функционал — это регистрация документации в автоматизированной системе документооборота. Также можно привлечь на данную
вакансию нового человека, не предлагая ее «пенсионерам».
Вопросы:
какие решения по поводу вакансии консультанта вы считаете оп-
тимальными (поясните ответ)?
какие правовые последствия могут наступить для служащих, дос-
тигших предельного возраста пребывания на муниципальной
службе и перешедших на позицию, не относящуюся к муниципальной службе?
8. Назовите требования, предъявляемые к гражданам РФ, посту-
пающим на муниципальную службу. Могут ли органы местного самоуправления устанавливать самостоятельно дополнительные требования
для замещения должностей муниципальной службы?
Рекомендуемая литература
Актуальные проблемы муниципального права: Учебник для магист-
ров / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М.: Норма — Инфра-М, 2015.
Актуальные проблемы муниципального права: Учебник для магист-
ров / Под ред. Л.Т. Чихладзе, Е.Н. Хазов. М.: ЮНИТИ-ДАНА,
2016.
Бабичев И.В. О некоторых актуальных тенденциях и задачах разви-
тия местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2016. ¹ 3.
Берлявский Л.Г. Сравнительное избирательное право: Монография.
М.: Юрлитинформ, 2013.
Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосу-
дие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008.
Василенко И.А. Государственная и муниципальная служба: Учебник
для обучающихся по программам высшего образования направлений подготовки 38.03.02 «Менеджмент», 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление» (квалификация (степень)
«бакалавр»). М.: КноРус, 2016.
Васильев В.И. Муниципальное право России. М.: Юстицинформ, 2012.
Гимаев И.Р. «Муниципальная служба в контексте реформы местно-
го самоуправления в России: Сравнительно-правовой анализ»:
Монография. М.: КноРус, 2003.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]