Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы муниципального права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
261
законные интересы, обратилось в Арбитражный суд области с заявлением о признании указанного распоряжение не действительным.
Вправе ли ОАО «Счастливая звезда» обратиться в арбитражный суд
с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов местного самоуправления? Обоснуйте свой ответ.
5. По результатам проведения внепланового мероприятия по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности в Доме ветеранов села Подъельск главным государственным инспектором по пожарному надзору 2 мая 2007 г. в отношении муниципального образования
сельского поселения «Подъельск» составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном в ч. 1 ст. 204 КоАП РФ.
По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении, судьей районного суда принято постановление, которым муниципальное образование сельского поселения «Подъельск» подвергнуто
наказанию в виде штрафа в размере 10 000 руб. в доход государства.
Может ли муниципальное образование быть привлечено к административной ответственности за административное правонарушение?
6. Группа избирателей обратилась к председателью районного совета с просьбой наложить штраф на их депутата за то, что он не выполняет своих предвыборных обещаний, не организует встреч с избирателями и не отчитывается перед ними.
Какие меры ответственности могут быть применены к депутату в
данном случае?
Рекомендуемая литература
Авакьян С.А. Проблемы конституционно-правовой ответственности
(по материалам конференции на юридическом факультете) //
Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 2001. ¹ 3. С. 124.
Алексеев И.А. Мунициально-правовая ответственность: проблемы
теории и практики: Монография. М.: Проспект, 2015.
Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. М.: ЗАО
Юстицинформ, 2014.
Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник.
Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. юрид. академии, 1997.
Долгополова М.С. Муниципально-правовая ответственность: про-
блемы правового регулирования и реализации: Автореф. дис. …
канд. юрид. наук. Тюмень, 2005.
Заболотских Е.М. Ответственность органов и должностных лиц ме-
стного самоуправления: Науч.-практ. пособие. М.: Проспект,
2015.
Êàøî Â.Ñ. Об определении ответственности в муниципальном
праве // Российский юридический журнал. 2008. ¹ 1.
Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность в рос-
сийском конституционном праве. Красноярск, 2011.
262
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Фе-
дерации: Учебник. М.: Юристъ, 2010.
Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов /
Под ред. Н.С. Бондаря. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИДАНА: Закон и право, 2002.
Осавелюк А.М., Тимофеев К.Б. К вопросу о классификации ответст-
венности муниципальных органов и должностных лиц перед государством // Науч. тр. Росс. гос. торг.-экон. ун-та. Т. I. / Колл.
авт.; Под общ. ред. С.Н. Бабурина. М.: РГТЭУ, 2011.
Пешин Н.Л. Муниципальное право: Схемы и комментарии. М.: Ста-
òóò, 2001.
Чеботарев Г.Н. Соотношение конституционно-правовой и муници-
пально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2002. ¹ 4.
Черногор Н.Н. Муниципально-правовая ответственность как само-
стоятельный вид юридической ответственности // Проблемы
юридической ответственности: Сб. науч. тр. М.: МИЭП, 2006.
Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального
права и практике местного самоуправления: Автореф. дис. …
докт. юрид. наук. М., 2007.
Шувалов И.И. Совершенствование законодательства субъектов Рос-
сийской Федерации в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления // Журнал рос. права. 2005. ¹ 9.
Шугрина Е.С. Злоупотребление правом, злоупотребление властью
при досрочном прекращении полномочий глав муниципальных
образований, назначении на должность // Местное право. 2012.
¹ 4.
Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М.: ТК «Велби»:
Проспект, 2013.
Шугрина Е.С., Нарутто С.В., Заболотских Е.М. Ответственность ор-
ганов публичной власти: правовое регулирование и правоприменительная практика. М., 2014.
Глава 8
Глава 9
Контроль (надзор) в сфере
местного самоуправления
В результате изучения данной главы обучающиеся должны
знать:
понятие контроля (надзора) в сфере местного самоуправления
содержание контроля (надзора) в сфере местного самоуправления
виды контроля (надзора) в сфере местного самоуправления
порядок реализации контроля (надзора) в сфере местного само-
управления
проблемы контроля (надзора) в сфере местного самоуправления
уметь:
определять особенности и характерные черты контроля (надзора) в
сфере местного самоуправления
владеть:
юридической терминологией
навыками работы с правовыми актами
навыками: анализа соответствующих правовых явлений, юридиче-
ских фактов, правовых норм и правовых отношений, являющихся
объектами профессиональной деятельности
навыками анализа правоприменительной практики
навыками разрешения правовых проблем и коллизий
9.1. Понятие и виды контроля за деятельностью органов
и должностных лиц местного самоуправления
На сегодняшний день проблема правового регулирования контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления является одним из наиболее актуальных вопросов в свете проводимой муниципальной реформы
неоднократно поднималась Президентом РФ, высшими должностными лицами субъектов РФ, главами муниципальных образовании.
О необходимости совершенствования контрольно-надзорной
деятельности отмечалось в Послании Президента РФ Федеральному
Собранию в декабре 2012 г. Кроме того, на встрече с участниками
Всероссийского съезда муниципальных образований в ноябре 2013 г.
1
О практике осуществления контроля и надзора за деятельностью органов и
должностных лиц местного самоуправления // Аналитический материал Аналитического управления аппарата Совета Федерации. М., 2015. С. 1.
1.
Данная тема
264
Глава 9
Президент РФ В.В. Путин заявил о необходимости радикального
ограничения возможностей органов государственного контроля и
надзора вмешиваться в работу органов местного самоуправления с
необоснованными проверками и о недопущении дублирования
полномочий надзорных инстанций. В своем Послании Федеральному Собранию 4 декабря 2014 г. Президент РФ
тил важность поисков новых подходов в работе надзорных и контрольных органов.
Вопросу совершенствования контрольно-надзорной деятельности в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления было также посвящено заседание Коллегии Генеральной
2
прокуратуры РФ 16 мая 2013 г.
Значимым событием также стало заседание Совета по развитию
местного самоуправления при Президенте РФ, по результатам которого был подготовлен и принят Федеральный закон от 21 декабря
2013 г. ¹ 370-ФЗ «О внесении изменений в статью 77 Федерального
закона о «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»», которым были внесены концептуальные изменения в ст. 77 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. Данный закон направлен на оптимизацию государственного контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе исключение дублирования контрольных полномочий органов государственного контроля и надзора и предотвращение проведения чрезмерно частых
проверок. В частности, указанным Федеральным законом были установлены полномочия органов прокуратуры по формированию и согласованию ежегодного плана проведения государственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля
и надзора, проверок и согласованию внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
3
.
В связи с этим интерес вызывает приказ Генерального прокурора РФ от 21 апреля 2014 г. ¹ 222 «О порядке формирования и согласования в органах прокуратуры ежегодного плана проведения
государственными органами, уполномоченными на осуществление
государственного контроля (надзора), проверок деятельности орга-
1
в очередной раз отме-
1
О практике осуществления контроля и надзора за деятельностью органов и
должностных лиц местного самоуправления. С. 1.
2
Òàì æå. Ñ. 12.
3
Рекомендации семинара-совещания на тему «О практике осуществления контроля
и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления», проводимого Комитетом Совета Федерации по федеральному устройству,
региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера. М., 2015.
Контроль (надзор) в сфере местного самоуправления
265
нов местного самоуправления и о порядке согласования в органах
прокуратуры внеплановых проверок деятельности органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления».
В теории муниципального права существуют различные подхо-
ды в вопросе понимания контроля и надзора.
Сущность контроля в сфере местного самоуправления заключается в том, что уполномоченные на то органы публичной власти
(федеральные, региональные, органы местного самоуправления), а
также общественные организации выявляют, устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры по предотвращению нарушений
законности и правопорядка.
С одной стороны, контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления направлен на выявление в
их деятельности соответствия нормам права, с другой — ставится
цель проведения оценки рациональности, эффективности и целесообразности осуществляемых действий. Следует отметить, что в контрольной деятельности соответствующих органов государственной
власти большую роль играет целесообразность. Иными словами,
действия контролирующих органов должны строго соответствовать
тем целям, которые перед ними стоят. Это связано с тем, что в
нормативных правовых актах при установлении целей и задач контролирующих органов не всегда в полной мере определяются их
конкретные действия и условия, при которых эти действия должны
совершаться. Следовательно, соответствующие органы государственной власти, осуществляя контрольные полномочия в пределах
своей компетенции, могут самостоятельно выбирать наиболее рациональные пути по решению поставленных перед ними задач. При
этом целесообразность не должна вступать в противоречие с принципом законности.
К видам государственного контроля за деятельностью органов и
должностных лиц местного самоуправления можно отнести:
административный контроль;
контроль за осуществлением органами местного самоуправ-
ления отдельных государственных полномочии.
судебный (юрисдикционный) контроль.
Согласно ч. 3 ст. 77 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., органы и должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования наделяются контрольными функциями. Соответственно они имеют право осуществления контроля за соответствием деятельности органов
266
Глава 9
и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным
правовым актам представительного органа муниципального образования. Кроме того, согласно ст. 17.1 рассматриваемого закона, органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных
муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения. В случаях если федеральными законами соответствующие виды контроля отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, то органы местного самоуправления также
могут организовать и осуществлять муниципальный контроль за
соблюдением требований, установленных федеральными законами,
законами субъектов РФ.
Ê видам муниципального контроля относят:
контроль представительного органа муниципального образо-
вания за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов
местного значения;
контроль представительного органа муниципального образо-
вания за деятельностью исполнительно-распорядительных органов муниципального образования;
финансовый контроль.
Муниципальный контроль осуществляется муниципальными
органами власти.
К отдельному виду контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, не относящемуся ни к государственному, ни муниципальному, относится общественный (со-
циальный) контроль.
Надзор в отличие от контроля направлен на выявление только
законности в действиях органов и должностных лиц местного самоуправления. В зависимости от субъектов, осуществляющих надзор,
выделяют два вида надзорной деятельности — прокурорский надзор
(общий надзор) è административный надзор. В свою очередь, проку-
рорский надзор связан с деятельностью органов прокуратуры по
надзору за соблюдением законов в сфере деятельности органов и
должностных лиц местного самоуправления. Административный
надзор — это специализированный отраслевой контроль государственных органов исполнительной власти, направленный на контроль
за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в рамках исполнения ими конкретных специализированных
норм, регулирующих те или иные отношения (в сфере здравоохра-
Контроль (надзор) в сфере местного самоуправления
267
нение, образования, торговли, миграции, градостроительной деятельности и т.д.)
Согласно ст. 15 Конституции РФ 1993 г., органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию РФ, законы и иные
нормативные правовые акты. Кроме того, в ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. устанавливаются общие принципы осуществления контроля за деятельностью органов местного
самоуправления:
любой административный контроль за органами местного са-
любой административный контроль за деятельностью органов
административный контроль за деятельностью органов мест-
В соответствии с ч. 2 ст. 5 и ч. 2 ст. 6 Федерального закона о
местном самоуправлении 2003 г. осуществление контрольных полномочий федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ,
федеральными конституционными законами, федеральным законами
и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.
В ст. 21 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.
указывается, что возможен контроль не только за переданными
полномочиями, но и за использованием предоставленных на эти
цели материальных ресурсов и финансовых средств. За органами
местного самоуправления закрепляется обязанность предоставлять
уполномоченным государственным органам документы, связанные
с осуществлением отдельных государственных полномочий. При
1
.
моуправления может осуществляться только в порядке и в
случаях, предусмотренных конституцией или законом;
местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели
обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый
вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления;
ного самоуправления должен осуществляться с соблюдением
соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен
защищать.
1
См. подробнее: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России:
Учебник. М.: ИКД «Зерцало-М», 2013. С. 443—473; Волков А.М., Дугинец А.С.
Административное право… С. 205—209.
268
Глава 9
этом у органов государственной власти есть право давать письменные предписания по устранению нарушений.
Кроме того, в соответствии со ст. 77 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. уполномоченные органы государственной власти реализуют контроль за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Анализ законов субъектов РФ о наделении органов местного
самоуправления государственными полномочиями показывает, что
в большинстве из них порядок осуществления контроля не установлен или установлен не полностью
1
. Не всегда выполняются обязательные требования к содержанию закона субъекта РФ о наделении
органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями. В связи с этим следует обратить внимание на ч. 6
ст. 19 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., согласно которой региональные законы, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать, в частности, порядок
осуществления органами государственной власти контроля за исполнением отдельных государственных полномочий, переданных
органам местного самоуправления, и наименование органов, осуществляющих указанный контроль. Так, в некоторых региональных
законах (Хабаровский край) в качестве контролирующих органов
называют высший исполнительный орган государственной власти
субъекта РФ и уполномоченные им органы исполнительной вла-
2
ñòè
. Есть и другие примеры, где роль контрольного органа выполняет специализированный орган исполнительной власти в сфере
передаваемых государственных полномочий, который в праве привлечь к контролю иные органы исполнительной власти субъекта РФ.
Проблема в том, что подобного рода неопределенность формулировок в вопросе определения контролирующих органов в законах
субъектов РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями недопустима, поскольку
расширяет пределы государственного контроля и напрямую вступает
в противоречие с положениями ч. 6 ст. 19 Федерального закона о
местном самоуправлении. В связи с этим в соответствующем законе
субъекта РФ следует установить четкий перечень органов контроля
за исполнением местными органами власти государственных
полномочий. Необходимо также внесение в главу 4 Федерального
1
О практике осуществления контроля и надзора за деятельностью органов и
должностных лиц местного самоуправления. С. 7.
2
Òàì æå.
Контроль (надзор) в сфере местного самоуправления
269
закона о местном самоуправлении 2003 г. поправок, направленных
на четкое определение порядка контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочии. Такого рода механизм должен быть строго регламентирован
на уровне федерального законодательства.
Экспертным сообществом не раз обсуждалась существующая на
практике проблема ответственности органов местного самоуправления за нереализацию ими своих полномочии по причине отсутствия средств в местном бюджете. Контрольно-надзорные органы при
проведении проверок выносили предписания, направленные на
реализацию конкретных требований, которые по объективным причинам не могли быть исполнены. Так, например, по информации
Дзержинского районного Совета депутатов (Красноярский край),
Роспотребнадзором было вынесено предписание Нижнетанайскому
сельсовету по качеству питьевой воды, на реализацию которого
требовалось минимум 30 млн руб., в то время как годовой бюджет
сельсовета составляет 35 млн, а предписание предполагается исполнить в течение года
суда обязывало администрацию г. Алатыря предоставить вне очереди
жилое помещение не менее социальной нормы (не менее 54 кв. м)
семье из трех человек, в состав которой входит ребенок-инвалид.
Администрация в силу ограниченности финансовых ресурсов не
смогла решить указаны вопрос
Для решения такого рода проблем был принят Федеральный закон от 5 октября 2015 г. ¹ 288-ФЗ «О внесении изменении в статью 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях и статью 77 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»». Законом предусматривается дополнительное основание прекращения производства по делу об административном правонарушении в отношении должностного лица местного самоуправления в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения) соответствующих полномочий из-за непредставления на их осуществления
финансовых средств
Кроме вышеуказанной проблемы, в сфере осуществления государственного контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления на семинаре-совещании на
1
. Другой пример: вступившее в силу решение
2
.
3
1
О практике осуществления контроля и надзора за деятельностью органов и
должностных лиц местного самоуправления. С. 9.
2
Òàì æå. Ñ. 9.
3
О практике осуществления контроля и надзора за деятельностью органов и
должностных лиц местного самоуправления. С. 2.
270
Глава 9
тему «О практике осуществления контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления», проводимом Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству,
региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера
13 ноября 2015 г., были выделены следующие проблемные вопросы:
органами контроля и надзора нередко устанавливаются чрез-
мерно малые сроки выполнения предписаний по результатам
проведенных проверок, в которые затруднительно выполнить
соответствующее предписание;
в деятельности государственных органов контроля и надзора
недостаточное внимание уделяется профилактике нарушений
органами местного самоуправления требований законодательства, в частности таким превентивным мерам, как консультации и методическая помощь в разработке проектов муниципальных правовых актов;
органы контроля и надзора нередко запрашивают у органов
местного самоуправления информацию, содержащую персональные данные граждан, что не согласуется с законодательством о защите персональных данных
Конституционный Суд РФ в своей практике сформулировал
принципы и важные позиции, которые имеют существенное значение для понимания государственного контроля и методике его проведения. В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября
2000 г. ¹ 15-П
2
указывалось, что положения устава и законов Курской области в их взаимосвязи не соответствуют Конституции РФ, ст.
12, 130 (ч. 1), 132 и 133, в той мере, в какой они создают возможность
произвольного расширения пределов государственного контроля за
деятельностью органов местного самоуправления при решении ими
вопросов местного значения, а именно:
предполагают возможность государственного контроля со
стороны неопределенного круга органов государственной власти Курской области и их должностных лиц;
допускают государственный контроль за деятельностью органов
местного самоуправления с точки зрения целесообразности
принимаемых ими решений по вопросам местного значения,
1
.
1
Рекомендации семинара-совещания на тему «О практике осуществления контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления», проводимого Комитетом Совета Федерации по федеральному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера.
2
Ïî äåëó о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта
1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» // СПС «КонсультантПлюс».
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]