Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Актуальные проблемы муниципального права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

06.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 1819 / 3219 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 > Следующая >>>

Экономическая основа местного самоуправления в Российской Федерации

181

образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

Бюджет городского округа с внутригородским делением и свод бюджетов внутригородских районов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет городского округа с внутригородским делением.

Бюджеты муниципальных образований включают доходную è расходную части. Доходная часть бюджетов муниципальных образований состоит из налоговых доходов, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений.

В соответствии со ст. 15 Налогового кодекса РФ 1998 г.

к местным налогам относятся земельный налог, налог на имущество физических лиц, торговый сбор.

Местные налоги устанавливаются и вводятся в действие в соответствии с Налоговым кодексом РФ 1998 г. и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Исключениями являются города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь), где местные налоги устанавливаются и вводятся в действие в соответствии с Налоговым кодексом РФ и законами субъектов РФ. Для местных налогов налоговые ставки устанавливаются в пределах, предусмотренных Нало-

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г.

¹ 146-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

182

Глава 6

говым кодексом РФ. Так, в соответствии со ст. 406 Налогового кодекса РФ 1998 г. налоговые ставки устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы, СанктПетербурга и Севастополя), ставка налога на имущество физических лиц варьируется в зависимости от кадастровой стоимости имущества физически лиц в пределах от 1 до 2% включительно от кадастровой стоимости.

К неналоговым относятся доходы от использования и продажи (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней) имущества находящего в муниципальной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями, средства, полученные в результате применения гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия, средства самообложения граждан, иные неналоговые доходы.

Ê безвозмездным поступлениям относятся:

 дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской

Федерации

;

 субсидии из других бюджетов бюджетной системы Россий-

ской Федерации (межбюджетные субсидии);

 субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов

субъектов РФ;

 иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюд-

жетной системы Российской Федерации;

 безвозмездные поступления от физических и юридических

лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Полномочия муниципальных образований по формированию доходов местных бюджетов установлены ст. 64 Бюджетного кодекса

Исключениями являются движимое и недвижимое имущество бюджетных и автономных учреждений, а также имущество государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, используемых единым институтом развития в жилищной сфере в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 г. ¹ 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства». См.: СПС «КонсультантПлюс».

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ 1998 г. бюджетная система Российской Федерации представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Экономическая основа местного самоуправления в Российской Федерации

183

РФ 1998 г. Так, в соответствии с п. 1 ст. 64 Бюджетного кодекса РФ муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования вводятся местные налоги, устанавливаются налоговые ставки по ним и предоставляются налоговые льготы по местным налогам в пределах прав, предоставленных представительному органу муниципального образования законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Расходная часть

образований (расходные обязательства муниципальных образований), устанавливаемые и исполняемые органами местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ 1998 г.

В соответствии со ст. 86 Бюджетного кодекса РФ 1998 г. расходные обязательства муниципальных образований возникают в результате:

 принятия муниципальных правовых актов по вопросам ме-

стного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;

включает в себя обязательства муниципальных

Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от

02.02.2017 ¹ АПЛ16—588 «Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда Российской Федерации от 04.08.2016 ¹ АКПИ16—545, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 7.4.1.8 санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.3310—15 «Профилактика инфекций, передающихся иксодовыми клещами», утверждена постановлением главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 17.11.2015 ¹ 78»; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от

16.10.1997 ¹ 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28.08.1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.11.2000 ¹ 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22.03.1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области»; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29.03.2011 ¹ 2-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой муниципального образования — городского округа «Город Чита»».

184

Глава 6

 принятия муниципальных правовых актов при осуществлении

органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

 заключения от имени муниципального образования договоров

(соглашений) муниципальными казенными учреждениями.

Расходные обязательства включают в себя

 бюджетные ассигнования;

 обеспечение выполнения функций казенных учреждений;

 осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения

муниципальных нужд;

 предоставление субсидии на осуществление капительных вло-

жений в объекты капительного строительства муниципальной собственности на приобретение объектов недвижимого имущества в муниципальную собственность;

 бюджетные инвестиции в объекты муниципальной собст-

венности.

Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.

Статей 9 Бюджетного кодекса РФ 1998 г. установлены бюджетные полномочия муниципальных образований. Так, к бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся:

 установление порядка составления и рассмотрения проекта

местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением;

 составление и рассмотрение проекта местного бюджета, ут-

верждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

 установление и исполнение расходных обязательств муници-

пального образования;

 определение порядка предоставления межбюджетных транс-

фертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

В соответствии со ст. 65 Бюджетного кодекса РФ 1998 г. формирование расходов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых, согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям, должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Экономическая основа местного самоуправления в Российской Федерации

185

 осуществление муниципальных заимствований, предоставле-

ние муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;

 в случае и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом и

иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.

Доходные и расходные части местных бюджетов фактически являются основой для бюджетного процесса. В бюджетном процессе муниципальные образования осуществляют составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение местного бюджета, а также его исполнение.

Бюджетный кодекс РФ 1998 г. устанавливает в отношении составления проекта бюджета полномочия администрации муниципальных образований и финансового органа муниципального образования

. Рассмотрение и утверждение бюджетов осуществляют-

ся представительным органом муниципального образования.

В соответствии со ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ 1998 г. исполнение местного бюджета обеспечивается местной администрацией муниципального образования. В ст. 6 Бюджетного кодекса РФ 1998 г. дано определение финансовым органам как Российской Федерации, так и муниципальных образований. В соответствии с указанной статьей финансовые органы муниципальных образований осуществляют исполнение и организацию исполнения местных бюджетов. В настоящее время к финансовым органам муниципальных образований относятся местные администрации.

Необходимо отметить, что эффективная организация процесса исполнения обязательств муниципальных образований является инструментом для экономии средств местного бюджета. Основа экономии заложена в системе планирования, которая должна включать в себя сокращение издержек на непрофильные для органов местного самоуправления виды деятельности, целеполагание и ориентацию на решение конкретных задач при планировании закупок, усиление

Администрация муниципального образования обеспечивает составление проекта бюджета, который, в свою очередь, включает в себя среднесрочный финансовый план муниципального образования, разрабатывает методику распределения бюджетных средств и порядок предоставления межбюджетных трансфертов. Бюджетные полномочия исполнительно-распорядительного органа поселения, который является административным центром муниципального района, могут осуществляться администрацией муниципального района, в состав которого входит указанное поселение. Финансовый орган муниципального образования составляет проект местного бюджета, а также среднесрочный финансовый план.

186

Глава 6

контроля согласования сметы расходов по внутренним процедурам органов местного самоуправления, а также усиление общественного контроля за расходованием бюджетных средств.

На сегодняшний день на законодательном уровне отсутствуют эффективные инструменты для обеспечения организации процессов экономии при исполнении местного бюджета, что требует развития данного направления.

Имущественные права муниципальных образований представляют собой совокупность вещных, обязательственных и исключительных прав органов местного самоуправления, выступающих средством реализации их интересов, при осуществлении установленных законами Российской Федерации полномочий.

Имущественные права муниципальных образований раскрываются через комплекс вещных и обязательственных прав, при реализации которых органы местного самоуправления осуществляют возложенные на них законом полномочия. Как комплекс мероприятий реализация имущественных прав предполагает совершение определенных действий в отношении вещей, объектов, предметов, опосредованных интересом органов местного самоуправления. Данный интерес осуществляется в основном для целей социально-экономического развития территории. Как средство отражения деятельности органов местного самоуправления реализация имущественных прав муниципальных образований представляет собой основанную публично-правовой природой деятельность органов местного самоуправления.

Содержание имущественных прав определено в действующем законодательстве Российской Федерации, анализ которого позволяет заключить следующее:

1) имущественным правам муниципальных образований харак-

терен гражданско-правовой характер;

2) посредством имущественных прав муниципальные образования вступают в гражданский оборот, будучи хозяйствующими субъектами;

3) мущественные права муниципальных образований опосредованы их полномочиями и реализуются в соответствии с действующим законодательством.

Так, например, в части вещных прав муниципальных образований анализ ст. 295, 296, 297 Гражданского кодекса РФ 1994 г. в отношении собственника имущества (предприятия и учреждения), осуществляющего деятельность на праве хозяйственного и оперативного управления, позволяет выделить следующие права.

1. Хозяйственное ведение:

 собственник разрешает вопросы создания предприятия, опре-

деления предмета и целей его деятельности, получения части

Экономическая основа местного самоуправления в Российской Федерации

187

прибыли, реорганизации, ликвидации, назначения руководителя предприятия;

 предприятию запрещено распоряжаться любым способом иму-

ществом предприятия без согласия собственника.

2. Оперативное управление:

 учреждение и казенное предприятие разрешают вопросы вла-

дения и пользования имуществом;

 казенное предприятие распоряжается имуществом с согласия

собственника;

 собственник вправе распоряжаться изъятым имуществом уч-

реждения и предприятия по своему усмотрению.

В части обязательственных прав ст. 307 Гражданского кодекса РФ 1994 г. выделяются две стороны — должник è кредитор.

К основаниям возникновения обязательств рассматриваемая статья относит обязательства:

 из договоров и иных сделок (предусмотренных и не преду-

смотренных законом, но не противоречащих ему);

 из законных решений собраний, актов государственных орга-

нов и органов местного самоуправления;

 судебного решения;

 в результате законного приобретения имущества, создания

произведений науки, литературы, искусства, изобретений и иных результатов интеллектуальной деятельности;

 вследствие причинения вреда другому лицу, неосновательного

обогащения;

 из иных действий граждан и юридических лиц, а также собы-

тий, с которыми закон или иной правовой акт связывает наступление гражданско-правовых последствий.

Таким образом, средством реализации имущественных прав является не что иное, как основанные на законе акты органов местного самоуправления по распоряжению вещными права и вступлению в обязательственные

Распоряжение вещными имущественными правами муниципальных образований:

 носит целевой характер, он обусловлен публичными интере-

сами, необходимостью социально-экономического развития конкретной территорий;

отношения.

Под исполнением обязательств в юридической литературе принято понимать форму реализации права, при которой субъект совершает определенные активные действия (или воздерживается от таковых) во исполнение возложенной на него юридической обязанности. См.: Доренкова Ю.М. Исполнение договорного обязательства в гражданском праве России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 12.

188

Глава 6

 содержит в себе особый порядок, процедуру, осуществляется

в точном соответствии с законом, муниципальным правовым актом;

 осуществляется исключительно от имени муниципального

образования, вступающего в гражданско-правовые отношения в форме юридического лица.

Обязательственные отношения муниципальных образований, так же как и в случае с распоряжением вещных прав, носят целевой характер. Так, например, одним из видов обязательств, возникающих их договора, является обязательство по оплате товара. Муниципальные образования, осуществляя закупки товаров, работ, услуг, в соответствии с действующем законодательством обеспечивают, таким образом, собственные потребности.

6.3. Финансовая самостоятельность местного самоуправления

Концептуальные положения Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., изложенные в ст. 9 «Финансовые ресурсы органов местного самоуправления», в парадигме российского законодательства позволяют заключить о достаточной самостоятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации при осуществлении своих полномочий. Так, например, можно с уверенностью утверждать, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют управление местным бюджетом, являясь при этом первичным субъектом управления при утверждении, исполнении и формировании отчета об исполнении бюджета.

Самостоятельность органов местного самоуправления проявляется и при управлении муниципальной собственностью.

Органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью.

Однако возникающие отношения органов местного самоуправления при реализации их полномочий не всегда соотносятся с их реальными финансовыми возможностями.

На сегодняшний день в экспертных сообществах все чаще говорят о необходимости повышения самостоятельности органов местного самоуправления, при этом речь идет в том числе и о финансовой самостоятельности. Необходимо отметить, что финансовая самостоятельность органов местного самоуправления — это сложная категория, которая включает в себя материальную, экономическую и юридическую составляющие.

Материальная составляющая выражается в фонде денежных средств, образуемый для целей местного самоуправления, который находится в их распоряжении.

Экономическая основа местного самоуправления в Российской Федерации

189

Экономическая составляющая выражается в экономических отношениях, возникающих в связи с функцией создания, распределения и использования государственных, местных и иных фондов денежных средств.

Юридическая составляющая выражается в документе, принятом в специальном порядке, в котором содержится план образования, распределения и использования денежных средств муниципального образования.

Финансы как составляющая финансовой самостоятельности также имеет свои особенности. Финансы как категория — это день- ги, активы, фонды.

Финансы как понятие — это совокупность социально-экономических отношений, которые возникают и осуществляются по поводу денег, активов, фондов.

Таким образом, финансовая самостоятельность органов местного самоуправления определяется комплексом юридических, экономических и фискальных мер на осуществление своих полномочий.

Говоря о комплексе мер необходимо упомянуть термин «достаточность». Применительно к муниципальным образованиям доста- точность — это степень соответствия законодательных, организационно-управленческих и иных возможностей органов местного самоуправления с их потребностями.

Законодательные возможности органов местного самоуправления при реализации комплекса мер ограничены уровнем муниципального образования, а также отдельными нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов.

В свою очередь, организационно-управленческие возможности органов местного самоуправления как комплекс организационных мер ограничены лишь бюджетом конкретного муниципального образования. Таким образом, финансовая самостоятельность органов местного самоуправления с учетом законодательных ограничений и управленческих инициатив определяется достаточностью бюджета на реализацию их полномочий при осуществлении местного самоуправления.

Бюджет муниципального образования, как упоминалось ранее, состоит из доходной и расходной частей. Доходная часть формируется из налоговых и неналоговых поступлений, расходная часть формируется из потребностей муниципальных образований при осуществлении своих полномочий. Налоговые доходы муниципальных образований получают достаточно четкую правовую и фактическую оценку со стороны экспертов и законодателей, где ключевым направлением является не увеличение налогооблагаемой базы или увеличение налоговых ставок, а изменения соотношения поступаемых

190

Глава 6

налоговых платежей. Так, предлагается перераспределение поступаемых налоговых платежей в пользу муниципальных образований, однако данное направление взято на перспективу и все еще требует тщательной и глубокой проработки.

В ст. 132 Конституция РФ 1993 г. предусматривается право органов местного самоуправления на установление местных налогов и сборов. В Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. такое право также предусмотрено. Как процедура установление местных налогов и сборов — это определение и введение налога в соответствии с Конституцией РФ, Налоговым кодексом РФ, законами РФ и правовыми актами местного уровня. Процедура установления налога должна сопровождаться полным описанием юридического состава налога, который включает в себя субъект налогообложения, объект налогообложения, предмет налогообложения, налоговую базу и налоговую ставку.

Анализ российской практики установления местного налога позволяет сделать вывод, что в пределах, установленных Налоговым кодексом РФ, органы местного самоуправления имеют право изменять существующие налоги, а не вводить новые, что влечет за собой изменение налоговой ставки, базы налога. В свою очередь, использование данной меры может быть эффективным лишь при стимулировании или дестимулировании определенных субъектов экономики и не является полным решением проблемы увеличения доходов местного бюджета.

Представляется, что одним из возможных решений проблемы увеличения налоговой базы муниципальных образований может стать определение на уровне Налогового кодекса РФ термина «специальный налоговый режим муниципального образования».

Специальный налоговый режим муниципального образования ïðåä- полагает введение новых налогов с последующей отменой старых в той части, в которой это необходимо с экономической точки зрения. Специальный налоговый режим должен вводиться на определенной территории, где формирование налоговой базы, исходя из существующего перечня налогов, с экономической точки зрения неэффективно. Поэтому специальный налоговый режим должен устанавливаться самими муниципальными образованиями исходя из территориальных особенностей, при этом не противоречить Налоговому кодексу РФ и санкционироваться субъектом РФ.

Неналоговые доходы муниципальных образований выделяются законодателем в три основных направления и представлены следующим образом: 1) средства самообложения граждан, 2) направление распоряжения имуществом и 3) привлечение инвестиций, штрафы.

<<< < Предыдущая 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 1819 / 3219 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]