Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Актуальные проблемы муниципального права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

06.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 910 / 3210 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Муниципальные правовые акты: понятие и система

Государственный контроль — это эффективный способ реализации правовой охраны устава. В связи с этим следует отметить, что Министерство юстиции РФ при выявлении нарушений режима законности тесно взаимодействует с прокуратурой Российской Федерации. Органы прокуратуры могут по своей инициативе организовать проверку законности муниципальных правовых актов в случае обнаружения актов, нарушающих права и свободы человека и гражданина, органы прокуратуры направляют протест в орган или должностному лицу, издавшему акт1.

Система муниципальных правовых актов, кроме уставов и решений, принятых на референдуме (сходе) граждан, включает себя и иные акты, которые также играют важную роль в правовом регулировании местного самоуправления. Так, например, согласно п. 3 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., предста-

вительный орган муниципального образования принимает обязательные для исполнения решения по вопросам, относящимся к его компетенции.

По сравнению с уставом и решениями, принятыми на референдуме (сходе) граждан, рассматриваемый закон не определяет как непосредственное положение всех иных муниципальных правовых актов, так и решение представительного органа муниципального образования в системе нормативных правовых актов. Однако представляется, что строгая иерархия этих актов подчеркивается их расположением в системе актов, закрепленной в ст. 43 рассматриваемого закона. Иными словами, в данном случае можно увидеть конкретную соподчиненность. Особенно это выражается в части верховенства актов представительного органа над актами исполнительнораспорядительных органов муниципального образования, что вытекает из смысла ч. 3 ст. 43 данного закона, где подчеркивается обязательность исполнения решений представительного органа. В данном случае нами намеренно используется слово «по смыслу», поскольку в действительности такого рода верховенство напрямую не закрепляется. Но исполнительно-распорядительные органы исполняют решения представительных органов, что подчеркивает приоритет данного органа и принятых им актов.

В системе муниципальных правовых актов нормативные право-

вые акты органов исполнительно-распорядительной власти муниципального образования стоят после нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования. Однако в любом

случае и те и другие органы действуют и должны действовать

Адамоков Б.Б. Уставы муниципальных образований: проблемы правового регу-

лирования с субъектах Российской Федерации. С. 85—86.

Глава 3

в пределах своих полномочии. Кроме того, систему сдержек и противовесов никто не отменял. Тем самым можно с большой долей уверенности утверждать, что все это не может означать всевластие представительного органа.

Согласно ч. 1 ст. 36 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., глава муниципального образования является высшим должностным лицом и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Соответственно в пределах

своих полномочий может издавать муниципальные правовые акты, постановления и распоряжения. Однако правовое положение главы

муниципального образования, в том числе и вопрос принятия им муниципальных правовых актов, зависит от того, является ли он председателем представительного органа муниципального образования. Если ответ на этот вопрос утвердительный, то тогда он правомочен принимать постановления и распоряжения только по вопросам организационной деятельности представительного органа. Тем самым получается, что он принимает решение не как глава муниципального образования от своего имени, а как председатель представительного органа, стало быть, от имени данного органа. А это обстоятельство значительно уменьшает его реальные полномочия в реализации вопросов местного значения и тем самым ставит его в зависимое положение от представительного органа. Данный тезис подтверждается еще и тем, что глава муниципального образования подписывает акты представительного органа и при этом не обладает правом вето. Но что самое существенное в данном случае, так это то, что муниципальные правовые акты главы муниципального образования не должны противоречить муниципальным правовым актам представительного органа. В данном случае мы получаем подтверждения факта конкретного верховенства решении представительного органа муниципального образования. Иными словами, перед нами сильный совет и слабый глава муниципального образования.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий издает от имени местной администрации постановления по вопросам местного значения, а также по вопросам осуществления переданных государственных полномочий. Кроме того, издает распоряжения, регулирующие работу местной администрации. Так как глава местной администрации осуществляет руководство данным органом на принципах единоначалия, то муниципальные правовые акты главы местной администрации и муниципальные правовые акты местной администрации по юридической силе являются идентичными.

Следует отметить, что в ч. 8 ст. 37 рассматриваемого закона не устанавливается право местной администрации на издание муниципальных правовых актов. Но в действительности такие акты изда-

Муниципальные правовые акты: понятие и система

ются непосредственно органами местной администрации, а их виды закрепляются как в уставах муниципальных образований, так и в решениях представительного органа муниципального образования, регламентирующих структуру системы исполнительно-распорядительных органов муниципального образования.

Что касается правовых актов иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, òî здесь также возникает проблема трактовки. Считается, что перечень муниципальных правовых актов, установленный в ст. 43 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., является открытым, соответственно под категорию «иные» могут подпадать любые акты, не перечисленные в указанном перечне. Так, например, к ним относятся соглашения между органами местного самоуправления о передаче части полномочий. Вместе с тем закон прямо указывает, что речь идет не об иных актах органов местного самоуправления, а об актах иных органов местного самоуправления, т.е. помимо тех, которые перечислены в п. 2 и 3 ч. 1 ст. 43 Федерального закона о местном самоуправления 2003 г. (например, актах руководителя контрольно-счетного органа муниципального образования)

Выводы по главе. Муниципальные правовые акты обладают признаками нормативного правового акта. Муниципальными правовыми актом являются 1) решения, принятые по вопросам местного значения, 2) акты, принятые по вопросам переданных органам местного самоуправления государственных полномочий. Соглашения о передаче полномочий органами местного самоуправления различных муниципальных образований друг другу не являются муниципальными нормативными актами.

Высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов обладают два акта: устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе) граждан.

Устав принимается представительным органом муниципального образования и регистрируется территориальным органом Министерства юстиции. Государственная регистрация уставов муниципальных образований служит проявлением контрольной функции государства по отношению к муниципальному образованию. Государственный контроль — это эффективный способ реализации правовой охраны устава.

Актуальные проблемы муниципального права магистрантов / Отв. ред Г.Н. Чебо-

тарев. С. 86.

Глава 3

Контрольные вопросы

1. Назовите положения Конституции РФ, определяющие местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

2. Определите особенности влияния судебной практики на муниципальные правоотношения.

3. Что представляет собой прямое действие устава муниципального образования?

4. Назовите субъекты правотворческой инициативы на муниципальном уровне.

5. Определите принципы международного права в сфере муниципальных правоотношений.

6. Охарактеризуйте законодательство о местном самоуправлении субъектов РФ.

7. Определите порядок разработки, принятия, опубликования и вступления в силу муниципальных правовых актов.

8. Проанализируйте источники муниципального права федерального уровня.

9. Назовите и охарактеризуйте виды актов местной администрации.

10. Определите содержание устава муниципального образования.

Задания

1. Согласно ч. 1 п. 1 ст. 43 Федерального закона о местном само-

управлении 2003 г., устав муниципального образования и правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе) граждан, стоят в одном ряду.

Как вы думаете, обладают ли эти акты одинаковой юридической

силой? Аргументируйте ваш ответ.

2. В литературе по проблемам местного самоуправления отмечается,

что на практике к муниципальным правовым актам приравниваются также соглашения о передаче полномочий органами местного самоуправления различных муниципальных образований друг другу.

Можно ли такие соглашения сложно назвать нормативными право-

выми актами?

3. Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г. к уставу

муниципального образования предъявляются требования обязательного характера.

Назовите и охарактеризуйте эти требования.

4. Управление юстиции области отказалось принять для рассмотре-

ния и регистрации устав города, аргументируя это тем, что среди представленных для регистрации документов отсутствует заключение юридического управления администрации области о соответствии устава законодательству.

Муниципальные правовые акты: понятие и система

Правомерен ли отказ в приеме документов со стороны управления

юстиции? Какие документы необходимы для регистрации устава?

5. На заседании представительного органа муниципального образо-

вания в связи с отсутствием главы муниципального образования из числа муниципальных депутатов был избран председательствующий на данном заседании.

Кто в данном случае должен подписывать принятые муниципаль-

ными депутатами решения?

6. Является ли Положение об интернет-сайте Совета депутатов му-

ниципального образования нормативным правовым актом и должно ли оно подписываться главой муниципального образования?

7. Приведите примеры муниципальных правовых актов, предусмат-

ривающих программный метод решения задач местного самоуправления.

Рекомендуемая литература

Актуальные проблемы муниципального права: Учебник для магистран-

тов / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М.: Норма — Инфра-М, 2015.

Адамоков Б.Б. Уставы муниципальных образований: проблемы пра-

вового регулирования в субъектах Российской Федерации: Монография. М.: Проспект, 2016.

Гранкин И.В. Правотворческий процесс. М.: Проспект, 2016. Гранкин И.В. Муниципальное право Российской Федерации. М.:

Проспект, 2012.

Муниципальное право России / Под ред. Л.Т. Чихладзе. М.: РУДН,

2015.

Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Н.С. Бондаря.

М.: Юрайт, 2013.

Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации. М.:

Проспект, 2006.

Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Норма — Инфра-М, 2012.

Глава 4

Территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации

В результате изучения данной главы обучающиеся должны

знать:

 понятие и признаки муниципального образования  виды муниципальных образований  виды территорий муниципальных образований  особенности и процедуры изменения и установления границ муни-

ципальных образований

 основания упразднения муниципальных образований  процесс создания муниципальных образований

уметь:

 оперировать категориями территориальных основ местного само-

управления

 определять вид муниципального образования  давать квалифицированные юридические заключения и консультации

по вопросам территориальной организации местного самоуправления

 выделять требования к установлению и изменению границ муници-

пальных образований

 описывать процедуры установления, изменения границ, создания и

преобразования муниципальных образований

 составлять и оформлять документы об установлении, изменении гра-

ниц и преобразовании муниципальных образований

владеть:

 признаками классификации муниципальных образований  навыком правового анализа процедур установления, изменения гра-

ниц и преобразований муниципальных образований

 навыками работы с законодательными и иными актами  навыком выявления территориальных особенностей каждого вида

муниципального образования

 методами структурного анализа видов муниципальных образований;  навыками разрешения проблем и коллизии при решении вопросов

территориальной организации местного самоуправления

Ключевые слова: административный центр муниципального образования, внутригородская территория города федерального значения, внутригородской округ, городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, границы муниципального образования, изменение границ территории муниципального образования, межселенная территория, преобразование муниципальных образований, создание муниципальных образований, упразднение муниципальных образований.

Территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации

4.1. Виды территорий муниципальных образований

Территориальные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации вытекают из конституционных норм. Их детальное регулирование осуществляется Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г., в котором специально выделена глава, посвященная территориальной основе местного самоуправления.

Многообразие территориальных особенностей и принципов организации местного самоуправления в России вытекает из норм об учете исторических и иных местных традиций при осуществлении местного самоуправления. Законодатель с момента установления первых принципов территориальной организации местного самоуправления уже неоднократно вносил в них изменения, в том числе в содержание терминов и понятий. В настоящее время закон использует следующие термины, описывающие виды муниципальных образований:

 городское поселение;

 сельское поселение;

 муниципальный район;

 городской округ;

 внутригородской район;

 внутригородская территория города федерального значения.

При этом каждая территория из вышеперечисленных также имеет свои особенности. По состоянию на 1 января 2017 г., общее число муниципальных образований по субъектам РФ составило 22 327, из которых 1784 муниципальных района, 567 городских округов (в том числе три с внутригородским делением), 267 внутригородских муниципальных образований в составе городов федерального значения, а также 19 690 поселений, из которых 18 101 сельских и 1589 городских поселений пальных образований меняются. Так, на 1 мая 2017 г. общее число муниципальных образований уменьшилось (табл. 4.1). Как видно из табл. 4.1, основные изменения статуса и границ муниципальных образований в 2017 г. были связаны с реорганизацией городских и сельских поселений, а также муниципальных районов в статус городских округов

Статистический бюллетень «Формирование местного самоуправления в Россий-

ской Федерации по состоянию на 1 января 2017 г.» [Электронный ресурс]. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/cat alog/doc_1 244 553 308 453 (дата обращения: 30.08.2017 г.).

Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного само-

управления в Российской Федерации (данные за 2016 г. — начало 2017 г.) [Электронный ресурс]. URL: http://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemymestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 30.08.2017 г.).

. С течением времени количество и состав муници-

Втом числе: Федеральный

внутри-

городских

внутри-

городских

округов с

городских

округов

городских

сельских

поселений

городских

поселений

территорий

районов

делением

районов

пальных

муници-

4611 395 441 3509 120 - - 146

муниципальных

единиц

образований,

Количество

1994 157 96 1690 41 - - 10

1615 105 31 1436 39 1 3 -

5793 439 334 4926 84 1 9 -

1349 93 77 1062 109 1 7 -

4065 318 243 3 427 77 - - -

1277 112 127 978 60 - - -

22 136 1765 1555 17 944 583 3 19 267

Таблица 4.1. Количество муниципальных образований в разрезе по федеральным округам

(по уточненным данным субъектов Российской Федерации по состоянию на 1 мая 2017 г.)

округ

Центральный

Северо-

Западный 1432 146 206 916 53 - - 111

Южный

Северо-

Кавказский

Приволжский

Уральский

Сибирский

Дальневосточный

Всего

Территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации

Ключевыми признаками, позволяющими определить территориальные особенности муниципального образования, являются:

 факт наделения территории статусом муниципального обра-

зования (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским деление, внутригородской район, внутригородская территория города федерального значения);

 установление границ муниципального образования законом

субъекта РФ, на территории которого расположено муниципальное образование;

 учет требований и особенностей территории при определении

территориальной основы местного самоуправления;

 учет мнения населения и/или выборных органов местного

самоуправления при определении территориальной основы местного самоуправления.

Главный территориальный принцип местного самоуправления гласит, что в России все территории должны быть охвачены местным

самоуправлением. Для этого территории всех субъектов РФ разграничиваются между поселениями и городскими округами. Конечно, могут

выделяться территории с низкой плотностью населения, которые не включаются в состав поселений и городских округов, но они все равно включены в состав муниципальных образований другого вида.

После разделения территории субъекта РФ на поселения и городские округа законом предусмотрено образование дополнительных видов муниципальных образований для решения вопросов местного значения с учетом плотности населения и сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры.

Если территория имеет низкую плотность сельского населения (более чем в три раза ниже средней плотности населения в Российской Федерации), то такая территория включается в состав муниципального района. Перечень субъектов РФ и отдельных муниципальных районов, имеющих территории с низкой или высокой плотностью населения, утверждается Правительством РФ пересматриваться один раз в пять лет. Представления об этом могут вноситься органами государственной власти субъекта РФ.

Поселения как муниципальные образования могут быть двух видов: сельское поселение и городское поселение. Сельское поселе- íèå это муниципальное образование, включающее в себя один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных

и может

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 ¹ 707-р «Об утверждении перечней субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

100

Глава 4

пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В качестве сельских населенных пунктов принято выделять:

 поселок;  ñåëî;  станица;  деревня;  хутор;  кишлак;  àóë;  разъезд;  другие виды.

Городское поселение в отличие от сельского поселения включает в свой состав только город или поселок в качестве населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Все поселения объединяются в муниципальные районы, в которые также включаются межселенные территории с низкой плотностью населения, которые находятся вне границ поселений.

Понятие «муниципальный район», закрепленное законодателем, имеет ряд ключевых признаков территориальной организации:

1) муниципальные районы создаются для решения вопросов ме-

стного значения межпоселенческого характера;

2) именно этот вид муниципальных образований призван осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления.

На уровне территориальной организации поселений такие полномочия и вопросы межпоселенческого характера осуществлять сложно, учитывая, что не вся территория входит в их состав, поэтому и предусмотрено территориальное объединение поселений в муниципальные районы.

Городской округ как муниципальное образование имеет более сложную территориальную организацию. В его состав могут входить один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальным образованием. Так как городской округ не включается в состав муниципального района, то на его территории также могут осуществляться отдельные государственные полномочия, передаваемые в установленном законом порядке.

Как только субъектам РФ была предоставлена возможность пересмотреть статус существующих на его территории муниципальных

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 910 / 3210 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]