Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Актуальные проблемы муниципального права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

06.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 23 / 323 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Особенности местного самоуправления в Российской Федерации

местного самоуправления останется на втором плане. Потому дуализм — это усредненное, но объективно непостоянное явление в системе публичного управления.

Проблема взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления весьма ярко показана в приведенном выше постановлении Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. ¹ 30-П. определенная законом грань самостоятельности и объективная зависимость от государства муниципальных органов власти. Так, например, Конституционный Суд РФ акцентирует внимание на том, что самостоятельность местного самоуправления не является абсолютной, поскольку невозможно отрицать различные формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Однако при этом роль государства в функционировании местного самоуправления не должна быть исключительной и преобладающей.

Конституционный Суд РФ вполне обоснованно утверждает, что государство, устанавливая общие принципы организации местного самоуправления, тем самым оказывает на него регулирующее воздействие, что, в свою очередь, вытекает из п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ 1993 г.

Следуя логике постановления Конституционного Суда РФ (как будет показано ниже), в специально оговоренных в законе случаях государство может ограничить принцип самостоятельности местного самоуправления. Однако такое ограничение должно быть рациональным и направленным на эффективное функционирование местного самоуправления. В целом регулирующее воздействие государства обеспечивает эффективность реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения.

Представляется, что в Российской Федерацией постепенно складывается «разумная централизация», характерной особенностью которой является усиление присутствия государственной власти на уровне муниципальной власти, направленное на укрепление принципа законности. Представляется что анализируемое выше постановление Конституционного Суда РФ направлено на укрепления такой позиции в государстве. Хотя термин «разумная централизация» там не упоминается. Однако становится ясно, что для упрочения единства публичной власти вполне обоснованной является наметившаяся еще с принятия Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. правовая унификация местного самоуправления. Разница лишь в том, что в первоначальной редакции вопросы регулирования местного самоуправления сосредоточивались в руках федеральных органов власти. После внесения 2014 г. поправок в действующий Закон о местном самоуправлении одну из главных

В данном постановлении четко демонстрируются

Глава 1

ролей в определении организационных основ местного самоуправления стали играть субъекты Федерации. В данном случае позиция субъектов Федерации основывается на положениях п. «н» ст. 72 Конституции РФ, и, таким образом, конституционные права местного самоуправления не нарушаются, поскольку оно является предметом совместного ведения Федерации и ее субъектов.

В доктрине муниципального права Российской Федерации справедливо констатируется, что муниципальная реформа 2003 г. на практике привела к большей степени «встраиванию» институтов местного самоуправления в систему органов государственной власти, к подчинению местного самоуправления государству1.

Однако встраивание органов местного самоуправления в систему органов государственной власти не означает потери ими структурной самостоятельности от органов государственной власти и самостоятельности вообще. Местное самоуправление развивается внутри системы государственного управления и в этом смысле по определению является встроенным. Другое дело, если оно, реально потеряв самостоятельность, становится частью органов государственной власти. Иными словами, исчезает местное самоуправление в полном смысле этого слова и повсеместно появляется государственное управление местами. Представляется, что именно в этом случае можно говорить о реальном встраивании местного самоуправления в государство, и это действительно опасно. Тем самым сохранение самостоятельности в пределах своих полномочий, а также реализация органами местного самоуправления переданных полномочий, обязанность соблюдения Конституции РФ и законов лишний раз свидетельствуют об объективном и бескомпромиссном дуализме.

Во всех указанных выше случаях воздействие государства на местное самоуправления возможно. Поэтому необходимо предельно четко определить и регламентировать «общие правила игры», т.е. установить нормы, регулирующие взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, закрепить способы разрешения возникающих конфликтов.

Надо полагать, что указанные меры государственного вмешательства являются некой мерой кризисного переходного управления, направленной на обретение органами местного самоуправления самостоятельности в сфере осуществления собственных муниципальных полномочий. Приведенные меры, как представляется, направлены на преодоление кризиса, в рамках которого органы

Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: про-

блемы развития конституционно-правовой модели. С. 3.

Особенности местного самоуправления в Российской Федерации

местного самоуправления зачастую оставались дезинтегрированными из системы решения собственных задач.

Полная реализация заложенных в тексте Основного закона положений должна в будущем привести к ситуации, при которой взаимоотношения государства и органов местного самоуправления не должны были бы строиться на основе противопоставления.

1.2. Принципы местного самоуправления

В современной российской науке муниципального права сохраняется дискуссионным целый ряд вопросов, которые, несмотря на свой теоретический характер, имеют важное практическое значение. К их числу относится вопрос о принципах местного самоуправления.

Этот вопрос, который до сих пор не решен в российской доктрине муниципального права, можно разделить на три подвопроса, которые подразумевают: определение перечня и критериев принципов муниципального права; определение перечня и критериев принципов организации местного самоуправления; выявление соотношения принципов муниципального права с принципами организации местного самоуправления.

При изучении данного вопроса необходимо, прежде всего, разграничить три основных понятия:

 принципы местного самоуправления;

 принципы организации местного самоуправления;

 принципы муниципального права.

Российское законодательство о местном самоуправлении оперирует термином «принципы организации местного самоуправления», которое даже вынесено в название соответствующего закона. При этом в законе не установлено легального определения этого важного понятия. Не содержится в законе и перечня этих принципов, что в итоге и порождает научные споры по данному вопросу.

Не вызывает сомнений, что принципы организации местного самоуправления следует отнести к числу принципов права. Поэтому для их анализа вполне логично использовать те воззрения, которые существуют в современной теории права относительно принципов права. Если суммировать соответствующие доктринальные позиции, можно отметить наличие у принципов права следующих характеристик:

 принципы права представляют собой идеи, которые отражают

существующие закономерности социального развития;

 принципы права способствуют упорядочению общественных

отношений;

Глава 1

 принципы права формируют его каркас и определяют глав-

ные направления развития;

 принципы права выражают его сущность и социальное на-

значение;

 принципы права выступают ориентирами для правотворче-

ской и правоприменительной деятельности;

 принципы права имеют ценностное значение.

Большинство отечественных теоретиков согласны с классификацией принципов права на следующие группы: общеправовые (общие), межотраслевые и отраслевые говорить о существовании принципов муниципального права, которые явно нетождественны принципам организации местного самоуправления.

Представляется логичным отнести принципы муниципального права к числу правовых принципов, так как они существуют в рамках конкретной отрасли права и формируют ее основу.

Принципы организации местного самоуправления в таком случае можно рассматривать как принципы организационные.

Организационные принципы также неразрывно связаны с правом, так как деятельность структур местного самоуправления осуществляется на основе норм права и в правовых рамках. В то же время организационные принципы в большей степени направлены на создание и функционирование структур и определение форм деятельности соответствующих органов. Значимость организационных принципов вытекает из «процессуального (процедурного) порядка работы… органов местного самоуправления и их должностных лиц»

Устанавливая в законе принципы организации местного самоуправления, законодатель тем самым формирует достаточно четкую систему координат для развития местного самоуправления и задает вектор этого развития.

Обращаясь к понятию принципов муниципального права, отметим, что они должны трактоваться как наиболее общие положения, на базе которых складывается «каркас» муниципального права. Эти положения определяют сущность муниципального права как самостоятельной отрасли права и направления ее развития. Их содержание проистекает из правовой природы муниципально-правовых отношений, существующих в современном российском обществе.

. Такая классификация позволяет

Шамаров В.М. Понятие и классификация принципов права // Принципы права: Сб. ст. по итогам круглого стола в Московском институте государственного управления и права. М.: Русайнс, 2015. С. 27.

Свистунова Л.Ю. Принципы организации и деятельности представительного органа в Российской Федерации // Ленинградский юридический журнал. 2015. ¹ 3. С. 65.

Особенности местного самоуправления в Российской Федерации

Регулирование муниципально-правовых отношений осуществляется на основе как общеправовых принципов, так и принципов межотраслевых. Но особенности данных отношений отражают именно отраслевые принципы муниципального права. Они типичны лишь для данной отрасли права и не функционируют за ее пределами, не влияют на природу иных отраслей права.

В современной российской доктрине муниципального права нет единого перечня принципов муниципального права. Более того, фактически нет и научных исследований, специально посвященных этому вопросу. Существующие подходы отражены только в учебной литературе по муниципальному праву, авторы которой предлагают свое видение перечня соответствующих принципов.

Авторы одного из популярных учебников предлагают понимать под принципами муниципального права «основополагающие идеи (начала), устанавливающие общие положения отрасли права, имеющие общеобязательный характер»

. По нашему мнению, такое определение не выражает особенностей отраслевых принципов муниципального права. Фактически оно имеет универсальный характер и в силу этого вполне применимо и к другим отраслям права. Далее в цитируемом учебнике говорится, что указанные принципы отражают особенности правового регулирования муниципальных отношений

Авторы рассматриваемого учебника приводят следующий пере-

чень принципов муниципального права:

 принцип народовластия;  принцип демократизма в формировании местной публичной

власти;

 принцип сочетания форм непосредственной и представитель-

ной демократии при осуществлении местного самоуправления;

 принцип самостоятельности местной публичной власти и ее

взаимодействия с государственной властью;

 принцип внутренней соподчиненности решений референду-

мов, сходов, органов и должностных лиц в системе местного самоуправления;

 принцип сочетания юридического равенства субъектов муни-

ципально-правовых отношений и субъектов гражданскоправовых отношений с административной соподчиненностью;

 принцип судебной защиты и ответственности субъектов му-

ниципально-правовых отношений;

Постовой В.Н., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России:

Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ИД «Юриспруденция», 2015. С. 19.

Òàì æå. Ñ. 20.

Глава 1

 принцип повсеместности становления и развития местного

самоуправления

При анализе становится ясно, что большинство из перечисленных принципов можно отнести не к принципам муниципального права, а к принципам организации местного самоуправления, потому что они устанавливают основы деятельности органов, составляющих систему самоуправления, не определяя при этом особенностей и направления развития отрасли муниципального права и ее институтов. Тем более авторы учебника сами полагают, что «важно отличать принципы муниципального права от принципов местного самоуправления. Между ними нельзя ставить знак равенства, так же как между понятиями «муниципальное право» и «местное самоуправление»»

Известный специалист в области муниципального права И.И. Овчинников справедливо указывает, что перечень принципов местного самоуправления может отличаться у разных авторов в зависимости от поставленных ими целей и избранных критериев. При этом необходимо, чтобы каждый из называемых учеными общих принципов «в обобщенной форме отражал те или иные объективные закономерности развития местного самоуправления, сущностные проявления и общепризнанные ценности, демократический потенциал местного самоуправления»

Принципы муниципального права представляют собой именно принципы права, а не организационные принципы, детерминирующие особенности самоуправления как публичной власти. В этом контексте они отражают сущность и природу муниципального права как отрасли права, определяют ее особенности по сравнению с другими отраслями права.

Принципы муниципального права имеют общий характер, так как относятся ко всему спектру муниципально-правовых отношений.

Принципы организации местного самоуправления отличаются от принципов муниципального права тем, что они представляют собой не принципы права, а закрепленные в правовых нормах принципы организации публичной власти на местном уровне.

В отличие от принципов муниципального права принципы организации местного самоуправления не имеют аксиологического значения, поскольку в них отсутствует морально-этический компонент. Эти принципы обладают организационной направленностью,

Постовой В.Н., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 20—21.

Òàì æå. Ñ. 21.

Овчинников И.И. Принципы местного самоуправления (теоретико-правовой анализ) // Принципы права: Сб. ст. по итогам круглого стола в Московском институте государственного управления и права. М.: Русайнс, 2015. С. 156.

Особенности местного самоуправления в Российской Федерации

непосредственно связаны с такими сферами, как политический режим, государственное управление, финансы.

Принципы организации местного самоуправления детерминируют характер организационного развития структур муниципальной власти, границы и методы их практической деятельности при решении возникающих на местном уровне проблем.

Как уже говорилось, Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. не устанавливает перечня принципов организации местного самоуправления. При этом законодатель использует понятие «принципы» непосредственно в названиях отдельных глав и статей. В частности, гл. 2 называется «Принципы территориальной организации местного самоуправления», а ст. 18 имеет название «Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления».

В муниципально-правовой доктрине также отсутствует единство мнений по этому вопросу. Ученые приводят различные перечни принципов, которые, по их мнению, положены в основу организации системы местного самоуправления.

В.И. Фадеев писал о существовании следующих четырех основных принципов местного самоуправления:

1) самостоятельность решения населением всех вопросов мест-

ного значения;

2) организационное обособление местного самоуправления в

системе управления обществом и государством;

3) многообразие организационных форм осуществления местно-

го самоуправления;

4) соразмерность полномочий местного самоуправления матери-

ально-финансовым ресурсам1.

В более поздней работе он обосновал уже одиннадцать основных (общих) принципов местного самоуправления:

1) самостоятельность решения населением вопросов местного

значения;

2) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

3) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан;

4) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Юрист, 1994. С. 33—34.

Глава 1

5) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

6) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

7) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

8) законность в организации и осуществлении местного самоуправления;

9) гласность местного самоуправления;

10) сочетание коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении;

11) государственные гарантии местного самоуправления1.

И.В. Выдрин выделяет шесть организационных принципов ме-

стного самоуправления:

 признание местного самоуправления и его гарантированность

Конституцией РФ;

 самостоятельность местного самоуправления;  независимость органов местного самоуправления;  ответственность местного самоуправления;  недопустимость образования органов местного самоуправле-

ния органами государственной власти и их должностными лицами;

 судебная защита местного самоуправления

Анализируя этот перечень, И.И. Овчинников отмечает, что в приведенной классификации И.В. Выдрин указывает в основном принципы, которые имеют организационно-правовой характер. В то же время иным аспектам деятельности местного самоуправления, включая экономические и финансовые вопросам, внимания уделяется недостаточно3.

В фундаментальном современном учебнике по муниципальному праву обосновано существование д е с я т и принципов4.

А.Н. Костюков предпочитает делить принципы организации местного самоуправления на три группы.

К п е р в о й группе он относит принципы, которые связаны с общими условиями осуществления местного самоуправления, называя следующие положения:

 соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

Муниципальное право: Учебник для бакалавров /Отв. ред. В.И. Фадеев. С. 52—59.

Выдрин И.В. Муниципальное право России: Учебник для вузов. М.: Норма,

2004. Ñ. 75—79.

Овчинников И.И. Принципы местного самоуправления (теоретико-правовой

анализ). С. 59.

Муниципальное право России: Учебник. 8-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-

ÄÀÍÀ, 2016. Ñ. 41.

Особенности местного самоуправления в Российской Федерации

 законность в организации и деятельности местного само-

управления;

 государственное гарантирование местного самоуправления.

Ко в т о р о й группе цитируемый автор относит те принципы, которые определяют самостоятельность местного самоуправления. К ним относятся:

 организационное обособление местного самоуправления в

системе управления государством;

 самостоятельность решения населением вопросов местного

значения;

 соразмерность полномочий местного самоуправления матери-

ально-финансовым ресурсам.

К т р е т ь е й группе ученый относит такие принципы, которые закрепляют формы осуществления населением права на местное самоуправление, а именно:

 многообразие организационных форм осуществления местного

самоуправления;

 сочетание представительной демократии с формами прямого

волеизъявления граждан;

 выборность органов и должностных лиц местного самоуправ-

ления;

 коллегиальность и единоначалие в деятельности местного са-

моуправления;

 гласность местного самоуправления;

 ответственность органов и должностных лиц местного само-

управления

Свой перечень общих принципов местного самоуправления предлагает И.В. Гранкин, который придает им важное значение в контексте решения задачи разграничения вопросов местного значения различных территориальных уровней местного самоуправления и установления гарантий осуществления прав местного самоуправления. По мнению ученого, к таким принципам можно отнести следующие:

 самостоятельность местного самоуправления;

 организационное обособление местного самоуправления и его

органов;

 взаимодействие органов местного самоуправления с органами

государственной власти при решении общих задач;

 сочетание представительной демократии с формами прямого

волеизъявления граждан;

Муниципальное право России: Учебник / Под ред. А.Н. Костюкова. С. 84—90.

Глава 1

 соответствие материальных и финансовых ресурсов местного

самоуправления его полномочиям;

 ответственность органов и должностных лиц местного само-

управления перед населением;

 многообразие организационных форм осуществления местно-

го самоуправления;

 соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

 законность осуществления местного самоуправления;

 государственные гарантии местного самоуправления;

 гласность местного самоуправления

Достаточно сложный вариант классификации принципов местного самоуправления предлагает И.И. Овчинников, который делит их на конституционные принципы и законодательные принципы2.

Также ученый пишет о целесообразности разделения принципов организации местного самоуправления на два вида: общецивилизационные и конституционно-правовые принципы. Такое разделение вовсе не означает, что в конституционно-правовых принципах отсутствует общецивилизационная составляющая. В то же время в них преобладают те принципы, которые имеют конкретные целевые установления, раскрывающиеся в нормах права.

К числу общецивилизационных принципов местного самоуправления И.И. Овчинников относит следующие:

 принцип местного самоуправления как формы народовластия;

 принцип местного самоуправления как одной из главных основ

демократического строя и децентрализации власти;

 принцип местного самоуправления как способа непосредствен-

ного участия граждан в управлении государственными делами;

 принцип обеспечения прав и свобод человека и гражданина;

 принцип самоорганизации и самоответственности населения

при решение местных дел;

 принцип верховенства волеизъявления населения при осуще-

ствлении местного самоуправления;

 принцип признания и гарантированности прав местного са-

моуправления;

 принцип сочетания местных и государственных интересов

при осуществлении местного самоуправления.

Гранкин И.В. Муниципальное право Российской Федерации: Курс лекций. М.:

Проспект, 2012. С. 29—34.

Овчинников И.И. Принципы местного самоуправления (теоретико-правовой

анализ). С. 61—62.

<<< < Предыдущая 1 23 / 323 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]