Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы муниципального права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Особенности местного самоуправления в Российской Федерации
Рекомендуемая литература
Автономов А.С. Категориальный аппарат как ядро курса конститу-
ционного (государственного) права // Проблемы преподавания
конституционного и муниципального права / Под ред. проф.
С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 1999.
Бабаев С.В. Теория функций современного Российского государства:
Дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001.
Кудря В.С. Функции правового государства, находящегося в станов-
лении: на примере Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид.
íàóê. Ì., 2005.
Баранчиков В.А. Муниципальное право. М.: Закон и право, 2000.
Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976.
Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления.
Ì., 1980.
Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное
обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: Учеб. пособие. М.: ОАО «Издательский дом Городец», 2004.
Васильев В.И. Право граждан на осуществление местного самоуправ-
ления // Гражданин, закон и публичная власть. М., 2005.
Гончаров В.И. Институализация системы местного самоуправления
в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: Монография. М.: Проспект, 2015.
Гранкин И.В. Муниципальное право Российской Федерации: Курс
лекций. М.: Проспект, 2012.
Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное
самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2003.
Забелина Е.П. Координационная функция органов местного самоуправ-
ления Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук.
Омск, 2005.
Колесников А.В. Муниципальное право Российской Федерации. Са-
ратов, 2015.
Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. Л.П. Жуковской) (подготовлен для системы «КонсультантПлюс», 2016) //
СПС «КонсультантПлюс». 2018.
Липатов Э.Г. Принципы местного самоуправления системообра-
зующие факторы муниципального права // Вестн. Поволж. ин-та
управления. 2004. ¹ 7.
Муниципальное право / Под ред. А.Н. Костюкова. М.: ЮНИТИ-
ДАНА: Закон и право, 2011.
Муниципальное право России: Учебник. 8-е изд., перераб. и доп.
Москва: ЮНИТИ-ДАНА, 2016.
51
52
Овчинников И.И. Компетенция местного самоуправления (проблемы
теории и практики правового управления): Монография. М.:
Юстицинформ, 2014.
Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия.
Ì., 1999.
Овчинников И.И. Принципы местного самоуправления (теоретико-
правовой анализ) // Принципы права: Сб. ст. по итогам круглого
стола в Московском институте государственного управления и
права. М.: Русайнс, 2015.
Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в
России: Проблемы развития конституционно-правовой модели.
М.: Статут, 2007.
Чеботарев Г.Н. Политика-правовая природа местного самоуправле-
ния // Актуальные проблемы муниципального права: Учебник
для магистрантов. М.: Норма: Инфра-М, 2015.
Чихладзе Л.Т. Актуальные проблемы местного самоуправления в
Российской Федерации: Монография. М.: ИИУ МГОУ, 2016.
Чихладзе Л.Т., Галушкин А.А. Местное самоуправление в решениях
Конституционного Суда Российской Федерации. М.: ЮНИТИДАНА, 2018.
Шамаров В.М. Понятие и классификация принципов права // Прин-
ципы права: Сб. ст. по итогам круглого стола в Московском институте государственного управления и права. М.: Русайнс, 2015.
Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М.: Норма: Инфра-
Ì, 2012.
Глава 1
Глава 2
Учет исторических и иных местных традиций
при организации местного самоуправления
в Российской Федерации
В результате изучения данной главы обучающиеся должны
знать:
понятие и виды традиций в системе местного самоуправления
роль традиций для муниципально-правового регулирования
в чем выражается деятельность органов местного самоуправления по
учету исторических и иных местных традиций
в чем выражается реализация принципа учета исторических и иных
местных традиций при прохождении муниципальной службы
уметь:
соотносить понятия «исторические традиции местного самоуправле-
ния», «местные традиции», «иные традиции в системе местного самоуправления»
решать вопросы местного значения с учетом традиций определенных
групп населения в муниципальном образовании
формировать общественные структуры в системе органов местного
самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций
анализировать значение традиций для муниципально-правового ре-
гулирования
владеть:
навыками подготовки муниципально-правовых актов с учетом исто-
рических и иных местных традиций
навыками применением норм муниципального права с учетом исто-
рических и иных местных традиций
навыками согласования интересов различных групп населения муни-
ципального образования при решении вопросов местного значения
навыками использования знаний о необходимости учета исторических
и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы
Ключевые слова: социальные нормы, традиции, муниципальное образование, органы местного самоуправления, учет традиций, исторические традиции, местные традиции, вопросы местного значения, муниципальная
служба, наставничество, коренные малочисленные народы, муниципальноправовое регулирование.
54
Глава 2
2.1. Понятие традиций
в системе местного самоуправления
Общим требованием к организации местного самоуправления в
Российской Федерации, закрепленным ст. 131 Конституции РФ
1993 г., является учет исторических и иных местных традиций.
Однако, как отмечает, А.А. Сергеев, «указание на учет традиций не
означает придания им какой-либо юридической силы»
«учет местных традиций — это больше ненормативный процесс,
предполагающий осознание правотворцами реальности общественных отношений на конкретной территории, применительно к конкретному населению»
2
.
Что же понимать под традициями?
1. Традиции — это разновидность социальных норм наряду с
нормами права, морали и религии.
2. Традиции образуются в результате одобрения отдельными
коллективами, группами людей, дают общую линию поведения.
3. Социальное назначение традиций выражается в том, что они
служат средством формирования и передачи отдельным поколениям
тех духовных качеств, которые необходимы для функционирования
сложных общественных отношений.
4. В практике местного самоуправления традиции как достаточно длительное время складывавшиеся правила жизнедеятельности
вполне могут сосуществовать и с нормами права. Поясним наш тезис образным примером: правовая норма обязывает знакомить население сельских поселений с решениями органов местного самоуправления. В конкретном муниципальном образовании могут сложиться свои традиции относительно путей извещения населения о
принятых решениях.
5. Традиции выражают стремление людей сохранить унаследованные от предыдущих поколений формы поведения; они возникают в силу распространения какого-либо примера, воспринятого и
одобренного обществом. И в этом плане традиция является носителем информации.
Применительно к традиции вот что пишут авторы учебника
«Муниципальное право России» (отв. ред. С.А. Авакьян):
Традиции более устойчивы как правила общественного сознания и
в этом качестве могут дать даже больший эффект, нежели нормы
1
, òàê êàê
1
Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы пра-
вового регулирования. М.: ТК «Велби»: Проспект, 2006. С. 381.
2
Шайхуллин М.С. Традиции и правовые обычаи местного самоуправления в системе муниципально-правовых отношений: вопросы теории и практики: Монография. М.: Евразийский научно-исследовательский институт проблем права,
2011. Ñ. 175.
Учет исторических и иных местных традиций при организации местн. самоупр. в РФ
55
права, если выявляется, что правовое регулирование соответствующих отношений невозможно, нецелесообразно и к тому же все равно не в состоянии охватить полностью общественное отношение.
Например, в местностях Северного Кавказа перед вынесением решения органом местного самоуправления нередко руководители и
депутаты встречаются со старейшинами, советуются с ними. Это
традиция в какой-то мере стала обязательной нормой поведения;
именно в виде традиции она результативнее и естественнее, чем в
качестве правовой нормы1.
М.С. Шайхуллин, рассматривая юридическое значение традиций местного самоуправления, указывает на то, что: 1) традиция
как социально-правовой феномен вызывает к жизни источники
муниципального права; 2) государство признает исторические и
иные местные традиции при осуществлении самостоятельной деятельности населения по решению вопросов местного значения;
3) местные традиции, являясь частью правовой культуры конкретно
взятого населения, обладают свойствами накопления определенных
умений, а главное — правовых знаний, передающихся из поколение
в поколение; 4) посредством их выявлялись наиболее удобные, исторически сложившиеся формы народного волеизъявления
2
.
2.2. Виды традиций в системе местного самоуправления
Законодательное содержание понятия «исторические и иные
местные традиции» нигде не раскрывается. Анализ уставов разных
муниципальных образований показал, что в них указывается на исторические, культурные, социально-экономические, национальные,
патриотические, трудовые, нравственные и другие местные традиции. Правда, в большинстве уставов говорится об исторических и
иных местных традициях.
В некоторых документах Конституционного Суда РФ дается определенная классификация исторических и иных местных традиций.
Так, Н.С. Бондарь, выражая свое мнение в связи с принятием определения Конституционного Суда РФ от 17 июля 2006 г. ¹ 137-O
3
,
1
Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. С.А. Авакьян. С. 19.
2
Шайхуллин М.С. Óêàç. ñî÷. Ñ. 169—175.
3
Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 206 г. ¹ 137-O «О прекращении производства по делу о проверке конституционности положений законов Кабардино-Балкарской Республики «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики» и «О статусе и границах
муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике» в связи с
жалобами ряда граждан» // СПС «КонсультантПлюс».
56
Глава 2
к иным традициям относит национальные, этнические традиции.
А в постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г.
¹ 15-П
обусловленных социально-экономическими, культурными, историческими и другими факторами.
ным традициям? В литературе встречаются различные взгляды по
этому поводу. На наш взгляд, к историческим традициям относятся
исторические традиции местного самоуправления в целом и исторические традиции субъекта Федерации.
выражаться в наличии на современном этапе различных институтов, таких как сходы и старосты, народное собрание, институт выборов, территориальное общественное самоуправление и все другое,
на чем основано на сегодняшний день местное самоуправление.
ции, которые, например, могут найти отражение в наименованиях
органов местного самоуправления, в установлении границ муниципальных образований. Так, например, в соответствии со ст. 7 Закона Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 г. 171-З ¹ 349-III
«О местном самоуправления в Республике Саха (Якутия)» основным видом муниципального образования в сельской местности
Республики Саха (Якутия) является наслег как традиционная форма
самоуправления населения
торий и границ муниципальных образований получил свое признание в правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в
его постановлении от 24 января 1997 г. ¹ 1-П
определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, с тем чтобы это способствовало приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать комплекс
1
говорится об учете традиционно сложившихся особенностей,
Возникает вопрос: что относить к историческим и иным мест-
Так, исторические традиции местного самоуправления могут
В субъектах Федерации могут быть свои исторические тради-
2
. Учет традиций при установлении терри-
3
, согласно которой
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. ¹ 15-П «По делу
о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко
и Ю.А. Гурмана» // СПС «КонсультантПлюс».
2
Якутия. 2004. ¹ 243. 29 декабря.
3
Постановление Конституционного Суд а Российской Федерации от 24 января
1997 г. ¹ 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской республике» // СЗ РФ. 1997. ¹ 5. Ст. 708.
Учет исторических и иных местных традиций при организации местн. самоупр. в РФ
57
вопросов местного значения, может быть различным и зависит от
особенностей тех или иных субъектов Федерации.
Конституция РФ не закрепляет единой формы местного самоуправления для субъектов РФ, и это не случайно. Многообразие
субъектов в России с различной историей, культурой, географическим, экономическим положением накопило большой опыт организации местной власти. В большинстве субъектов РФ сформированные веками собственные обычаи и традиции, местные особенности со временем трансформировались и закладывались в собственные правовые нормы
Местные традиции — это те традиции, которые сложились в
данном муниципальном образовании, отражают его особенности,
находят свое отражение в официальных символах и могут быть закреплены в уставе. К ним, на наш взгляд, относятся традиции муниципального образования (например, день города, день деревни),
спортивные, патриотические, трудовые и другие традиции.
Что касается традиции празднования дня города, — пишет
М.С. Шайхуллин, — то исследование показало, что в каждом кон-
кретном уставе муниципального образования устанавливается опре-
деленная дата или месяц проведения этого торжественного меро-
приятия. При этом дата или месяц связаны с историческими собы-
тиями либо опосредованы сакральными основаниями установления
праздника на тот или иной день2.
1
.
Одной из местных традиций следует считать трудовую традицию
проведения субботников. В настоящее время на смену им приходят
дни благоустройства муниципального образования, которые проводятся в целях исполнения Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. Так, например, в Екатериновском муниципальном районе Саратовской области это мероприятие объявляется и
проводится в соответствии с требованиями Правил по благоустройству, обеспечению чистоты и порядка на территории Екатериновского муниципального образования, утвержденных решением собрания депутатов
3
. А в г. Снежинске Челябинской области для сохранения и приумножения лучших трудовых традиций организаций
и предприятий, воспитания у подрастающего поколения уважительного отношения к труду, привлечения молодежи к продолжению
1
Дубровский О.Н. Значение национальных обычаев и традиций в построении местного самоуправления в Российской Федерации: на примере Республики Тыва //
Административное и муниципальное право. 2012. ¹ 8. С. 5.
2
Шайхуллин М.С. Указ. соч. С. 189.
3
Слава труду. 2010. ¹ 28. 13 апреля.
58
Глава 2
трудовых традиций старших поколений решением собрания депутатов г. Снежинска Челябинской области от 26 мая 2011 г. ¹ 95
утверждено положение «О трудовых династиях города Снежинска».
В целях сохранения спортивных традиций в муниципалитетах
разрабатываются программы по развитию спорта, при органах местного самоуправления могут быть созданы координационные советы
по развитию физической культуры и спорта, проводятся ставшие
постоянными и в этом плане традиционными спортивные мероприятия.
В некоторых источниках говорится и о других традициях муниципального образования. Например, г. Оренбург характеризуется как
крупный индустриальный центр, центр сельскохозяйственного региона, где сохраняются исторически сложившиеся деловые традиции
Под деловыми традициями могут пониматься и социально-экономические традиции, как это определено, например, в ст. 6 Устава
Муниципального образования «Холмский городской округ» (Сахалинская область) от 06.03.2013 ¹ 52/4—878
2
, где закреплено, что «Холмский городской округ имеет свой герб, гимн и флаг — официальную
символику, отражающую исторические, культурные, социальноэкономические, национальные и другие местные традиции». Êàê îíè
учитываются органами местного самоуправления? Сохраняя социальноэкономические традиции, муниципальные образования выступают
заказчиком на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг,
разрабатывают программы социально-экономического развития муниципального образования, инвестиционные проекты по развитию
строительства, сельского хозяйства и промышленности, что, безусловно, повышает уровень жизни населения.
В целях сохранения и пропаганды семейных ценностей и традиций органы местного самоуправления могут организовывать различные мероприятия и конкурсы, а также создавать семейные советы, как
это делается, например, в г. Урай Ханты-Мансийского автономного
округа — Югры. В г. Каменске-Уральском Свердловской области в
честь Года семьи постановлением главы администрации города от
09.04.2008 г. ¹ 92 объявлен городской конкурс семейных традиций
«Интернет-гостиная «Семейный совет»»
3
, а в Артемовском городском округе Приморского края разработана Концепция развития
семейной политики до 2017 г.
4
1
.
1
Официальный сайт г. Оренбурга//URL: http://www. orenburg.ru/official/socio
(дата обращения: 19.04.2013).
2
Холмская панорама. 2013. ¹ 43(10455). 10 апреля.
3
Каменский рабочий. 2008. 10 апреля.
4
URL: http://www. artemokrug.ru (дата обращения: 21.02.2013).
Учет исторических и иных местных традиций при организации местн. самоупр. в РФ
59
К местным традициям могут относиться и традиции добровольных народных дружин, которые создаются в муниципальных образованиях и содействуют органам внутренних дел в обеспечении общественного порядка. В некоторых районах такие дружины формируются из казаков, как это имеет место в Краснодарском крае, где
за каждый выход на охрану государственной границы казакам предоставляется денежная выплата
депутатов утвердил своим решением от 21 ноября 2012 г. ¹ 269
«Положение о порядке принятия членами Владимирского городского казачьего общества обязательств по несению службы, порядке
заключения договоров (соглашений) с казачьим обществом»
ответствии с ним владимирские казаки привлекаются к несению
службы в следующих формах: а) прохождение муниципальной
службы; б) оказание содействия органам местного самоуправления
в осуществлении установленных задач и функций, в том числе
решении вопросов местного значения городского округа, установленных п. 7.1—9, 10, 11 ч. 1 ст. 16 Федерального закона о местном
самоуправлении 2003 г.
Одной из местной традицией можно считать традиции шефских
связей между предприятиями, находящимися на территории муниципального образования, и различными социальными учреждениями.
Посредством таких связей могут решаться и вопросы местного значения
в сфере образования, здравоохранения и т.д. Так, например, в городском округе Нефтекамск Республики Башкортостан Советом городского
округа принято решение от 3 февраля 2005 г. ¹ 24 — 8/8 «О шефских
связях между предприятиями, организациями города и образовательными учреждениями»
3
, а в целях улучшения и упорядочения оказания
шефской помощи учреждениям здравоохранения решением Совета
городского округа Стерлитамак за каждым учреждением здравоохранения закреплено соответствующее предприятие.
В законодательстве о местном самоуправлении, помимо исторических и местных традиций, говорится и об иных традициях. Иные —
это чаще всего традиции групп людей, проживающих на территории муниципального образования. В уставах муниципальных образований они именуются как национальные традиции, однако могут
быть названы и этническими или национально-этническими традиции, как, например, это сделано в Уставе Селемджинского района
1
. А в г. Владимире Совет народных
2
. Â ñî-
1
Михнев Н.Н. Национальные традиции как средство военно-патриотического
воспитания молодежи в условиях поликультурного региона: Дис. … канд. пед.
наук. Ставрополь, 2002. С. 24.
2
Молва. 2012. ¹ 155. 6 декабря.
3
Красное знамя. 2005. ¹ 6.
60
Глава 2
Амурской области от 27 августа 2004 г. ¹ 40/31. К этническим традициям относятся традиции коренных малочисленных народов России, у которых есть традиционный образ жизни — исторически
сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов,
основанный на многовековом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания,
самобытной культуры, сохранения обычаев и верований. Примечательно, что в уставах муниципальных образований относительно коренных малочисленных народов может быть отдельная статья. Например, в упомянутом выше Уставе Селемджинского района Амурской области закрепляется статус малочисленного народа эвенки,
проживающего на территории с. Ивановское. Учет традиций со стороны органов местного самоуправления выражается в том, что, вопервых, органы местного самоуправления района в соответствии с
федеральным законодательством и законодательством Амурской области в пределах своих полномочий обеспечивают права коренного
малочисленного народа на самобытное социально-экономическое и
культурное развитие, защиту его исконной среды обитания, традиционных образа жизни и хозяйствования и, во-вторых, не вмешиваются в дела общин коренного малочисленного народа.
Перечень видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации утвержден
распоряжением Правительства РФ от 8 мая 2009 г. ¹ 631-р, к которым отнесены в том числе животноводство, собаководство, рыболовство, промысловая охота, собирательство (ягод, лекарственных
растений и т.п.), художественные промыслы и народные ремесла,
строительство национальных традиционных жилищ и других построек, необходимых для традиционных видов хозяйственной деятельности, осуществляемой отдельными коренными малочисленными народами. Основная традиция коренных малочисленных народов — это традиционный образ жизни и традиционное хозяйствование. Нередко лицам, которые хотят относить себя к данной
этнической группе, необходимо доказать именно это. Так, например, решением Камчатского краевого суда (дело ¹ 33—1253/2010)
было отказано В.Е. Рябову в признании факта национальной принадлежности к коренным малочисленным народам Севера, Сибири
и Дальнего Востока Российской Федерации «камчадал». Суд руководствовался тем, что В.Е. Рябову неизвестны исторически сложившиеся способ жизнеобеспечения, образ жизни, хозяйствования и
промысел, которые должны осуществляться именно с применением
1
Устав Селемджинского района Амурской области от 27 августа 2004 г. ¹ 40/3 //
СПС «КонсультантПлюс».
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]