Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Актуальные проблемы муниципального права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

06.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 12 / 322 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Особенности местного самоуправления в Российской Федерации

Таким образом, органы местного самоуправления (даже с учетом их исторического многообразия) осуществляют свою деятельность в тех пределах, которые установлены федеральным законодателем, т.е. государством, несмотря на то что между органами государственной власти и местного самоуправления нет прямых, формально определенных властно-подчиненных взаимоотношений. Получается, что не исключена и даже определена возможность взаимодействия государства и местного самоуправления, тем более что, согласно ст. 12 Конституции РФ 1993 г., в пределах своих полномочии органы местного самоуправления самостоятельны. Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 132 рассматриваемого нормативного правового акта органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельным государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству.

В данном случае следует говорить о государственной теории (модели) местного самоуправления. К основным признаком указанной теории, также реализуемым в нормативных правовых актах Российской Федерации, можно отнести следующие.

1. В ст. 75 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.1 регламентируется широкая возможность органов государственной власти по осуществлению отдельных полномочий местного самоуправления. Несмотря на то что в данном случае речь идет о временном осуществлении полномочий органов местного самоуправления, все-таки это мощный элемент прямого государственного воздействия на местное самоуправление.

2. Реализуя полномочия в сфере, имеющей непосредственное значение для государства, органы местного самоуправления тесно взаимодействуют с органами государственной власти. По существу, органы местного самоуправления становятся проводниками государственной политики на местах, реализуя от имени государства властные полномочия, большинство из которых являются переданными.

3. Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. значительно увеличивает объемы федерального регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В частности, в гл. 10 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. устанавливается целый ряд статьей, согласно которым высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) получает правовую возможность воздействия на органы местного самоуправ-

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

Глава 1

ления. Здесь речь идет об ответственности главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством. Так, например, согласно ст. 74 рассматриваемого закона, «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации». Статья 74.1 устанавливает правовую возможность главы субъекта Федерации на постановку перед представительным органом муниципального образования вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку.

В теории муниципального права указанные положения широко критикуются учеными-государствоведами и экспертным сообществом. В такой критике, безусловно, есть доля разумного, поскольку отчасти нарушается принцип организационной обособленности местного самоуправления. Однако такие действия со стороны органов государственной власти направлены на реализацию принципа законности. Например, расширенное толкование положений ст. 74 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. позволяет сделать вывод, что глава субъекта Федерации издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае издания указанными должностными лицами местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего федеральному и региональному законодательству, если такие противоречия установлены соответствующим судом. Принципиально то, что решению главе субъекта Федерации об отрешении предшествует решение суда. Потому некорректно утверждать, что глава субъекта Федерации правомочен принимать такое решение, руководствуясь субъективным мнением о том или ином главе муниципального образования.

Началу реального досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования также предшествует судебное решение. Основание такие же, как и в случае с отрешением от должности главы муниципального образования или главы местной администрации: представительным органом муниципального образования принят нормативный акт, противоречащий федеральному и региональному законодательству (ст. 73).

В целом правомерность досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления при условии, что процедура применения этой санкции определена федеральным законом и решение о ее применении принято в форме закона, была отмечена в постановлении Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. ¹ 14-П. В частности, Конституционный Суд РФ отметил:

Особенности местного самоуправления в Российской Федерации

Для того чтобы обеспечить реализацию указанных конституцион-

ных положений, а также защитить права граждан (в том числе пра-

во на осуществление местного самоуправления) от возможных зло-

употреблений своими полномочиями со стороны органов и выбор-

ных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем га-

рантировать муниципальным образованиям защиту от необосно-

ванного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация,

как суверенное государство, вправе предусмотреть адекватные меры

ответственности органов местного самоуправления и выборных

должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное

прекращение полномочий соответствующего органа местного само-

управления, выборного должностного лица местного самоуправле-

ния. Досрочное прекращение полномочий при условии, что оно

сопровождается одновременным назначением новых выборов и как

разновидность ответственности соразмерно степени совершенного

нарушения и значимости защищаемых интересов, — само по себе

не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов

государственной власти в деятельность местного самоуправления.

4. Участие на муниципальных выборах политических партий. Не исключено, что при таком раскладе власть в муниципальном образовании может сконцентрироваться у «правящей» политической партии, т.е. той, которая набрала большинство голосов на муниципальных выборах и пользуется поддержкой государства.

Безусловно, положения ст. 12 Конституции РФ 1993 г. не нарушаются, поскольку политическая партия не является органом государственной власти, а в указанной статье говорится о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако нетрудно предположить, что в случае победы на федеральных и муниципальных выборах одной и той же политической организации автоматически сформируется единая властно-политическая структура. Представляется, что на постсоветском пространстве происходит политизация муниципально-правовых отношений, что, в свою очередь, говорит о некоторой модернизации советской системы управления. Безусловно, термин «политизация» в данном случае обозначает то, что политические партии становятся активными субъектами муниципально-правовых отношений. Как справедливо отмечает А.А. Уваров, в качестве посредника государственного аппарата в «деле косвенного влияния на решения, принимаемые по вопросам своей компетенции» муниципальной властью, выступают политические партии, а в качестве

Глава 1

««союзника», как это ни парадоксально, — представительные органы местного самоуправления»

По указанной проблематике интерес вызывает и научная позиция А.В. Колесникова:

Вопрос о виде избирательной системы, применяемой на выборах в

конкретном муниципальном образовании, остается до сих пор дис-

куссионным, сопровождаемым спорадическими попытками ввести

в практику выборов представительных органов муниципальных об-

разований всех типов если не пропорциональную, то по крайней

мере смешанную (мажоритарно-пропорциональную) избирательную

систему. Вряд ли стоит сомневаться в том, что намерения перевести

выборы представительных органов местного самоуправления на из-

бирательные системы, по которым формируются федеральные и ре-

гиональные законодательные органы, направлены на укрепление

единства государственного руководства через каналы партийного

влияния на деятельность местного самоуправления. Однако это

слабо согласуется с конституционным принципом самостоятельно-

сти местного самоуправления, предполагающим и организацион-

ную самостоятельность муниципалитетов2.

5. Государственная регистрация уставов муниципальных образований. Согласно п. 6 ст. 44 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., «устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении и дополнений в устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований…». Кроме того, порядок государственной регистрации устава муниципального образования определяется Федеральным законом о государственной регистрации уставов муниципальных образований 2005 г.

Государственная регистрация уставов муниципальных образований служит проявлением контрольной функции государства по отношению к муниципальному образованию

Уваров А.А. Политизация муниципально-правовых отношений как альтернатива местному самоуправлению и модернизации советской системы местного управления // Конституционное и муниципальное право. 2012. ¹ 4. С. 60.

Колесников А.В. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник: Сара- òîâ, 2015. Ñ. 118—119.

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. ¹ 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // СПС «КонсультанПлюс».

Адамоков Б.Б. Уставы муниципальных образований: проблемы правового регу-

лирования в субъектах Российской Федерации: Монография. М.: Проспект,

2016. Ñ. 85—86.

Особенности местного самоуправления в Российской Федерации

Безусловно, это мощный фактор воздействия государства на муниципальные образования. Устав — это учредительный документ, и его отсутствие делает невозможным функционирование местного самоуправления. Однако не стоит относиться к указанной регистрации устава как к орудию политической борьбы против правящей элиты в муниципальном образовании. Процесс и обстоятельства, предшествующие регистрации, строго регламентированы законами. Так, например, основаниями для отказа в регистрации устава муниципального образования служат противоречие юридического документа федеральным и региональным нормативным правовым актам и нарушение порядка принятия устава. Следовательно, речь здесь идет о правовой охране устава муниципального образования, с помощью которого обеспечивается режим законности.

Государственный контроль — это эффективный способ реализации правовой охраны устава. В связи с этим следует отметить, что Министерство юстиции РФ при выявлении нарушений режима законности тесно взаимодействует с прокуратурой Российской Федерации. Органы прокуратуры могут по своей инициативе организовать проверку законности муниципальных правовых актов. В случае обнаружения актов, нарушающих права и свободы человека и гражданина, органы прокуратуры направляют протест в орган или должностному лицу, издавшему акт.

«В отличие от проверок исполнения соответствующих законов, которые проводятся только по сигналам о нарушении законов, проверки законности актов органов местного самоуправления должны осуществляться независимо от наличия сигналов. Это позволяет прокурорам заранее предусматривать основной объем работы и осуществлять надзор в плановом порядке, проводя проверки систематически. Однако приоритет следует отдавать проверкам в связи с поступившими сведениями об издании незаконных актов».

6. Положения ст. 48 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. в части переданных государственных полномочий допускают отмену органами государственной власти муниципальных правовых актов. Во всех остальных случаях предусматривается судебный порядок отмены муниципальных правовых актов. Думается, что отсутствие судебного порядка отмены указанных актов нарушает принцип самостоятельности местного самоуправления. Получается, что органы государственной власти в вопросе принятия и отмены муниципальных правовых актов наделяются теми же правомочиями, что и органы местного самоуправления. Однако такой подход некорректен ввиду того, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Глава 1

7. Федеральным законом от 27 мая 2014 г. ¹ 136-ФЗ1 è Ôåäå- ральным законом о местном самоуправления от 6 октября 2003 г. было установлено право определения субъектами Федерации структуры и порядка формирования органов местного самоуправления. Федеральным законом от 23 июня 2014 г. ¹ 165-ФЗ2 а также Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. ¹ 8-ФЗ3 были внесены изменения в Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г., уточняющие возможные варианты замещения должности главы муниципального образования. Хотя, согласно Конституции РФ 1993 г., это право принадлежит населению муниципального образования. В связи с этим с запросом в Конституционный Суд РФ обратилась группа депутатов Государственной Думы Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции РФ 1993 г. оспариваемые в запросе законоположения. В частности, речь идет о следующих нормах закона: ч. 4 ст. 35, ч. 5 ст. 35, ч. 5.1 ст. 35, ч. 2 ст. 36, ч. 3.1 ст. 36.

Анализ положений постановления Конституционного Суда РФ в части вопроса, касающегося конституционного права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, позволяет сделать вывод, что указанный судебный орган признает это право вопросом государственного значения. Это связано с тем что посредством местного самоуправления реализуются важнейшие принципы народовластия, составляющие основы конституционного строя. Конституционный Суд РФ в рассматриваемом постановлении в силу п. «н» ст. 72 Конституции РФ 1993 г. признает вполне правовым конкретизацию субъектами Федерации отдельных вопросов организации местного самоуправления, не получивших законодательного регулирования на федеральном уровне.

Федеральный закон от 27 мая 2014 г. ¹ 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. ¹ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» // СПС «КонсультантПлюс».

Федеральный закон от 23 июня 2014 г. ¹ 165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

Федеральный закон от 3 февраля 2015 г. ¹ 8-ФЗ «О внесении изменении в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» // СПС «КонсультантПлюс».

Особенности местного самоуправления в Российской Федерации

В целом Конституционный Суд РФ обосновывает правовую позицию о том, что федеральный орган законодательной власти для обеспечения согласованного функционирования между органами публичной власти различных уровней (государственный, региональный и муниципальный) вправе вводить различные модели взаимодействия и распределения компетенции в сфере местного самоуправления. Это, в свою очередь, должно способствовать социально-экономическому развитию территории муниципального образования, с одной стороны, и территории субъекта Федерации — с другой. По отношению к субъекту Федерации федеральный законодатель вполне может предусмотреть основания его участия в правовом регулировании порядка формирования органов местного самоуправления. Однако все вышесказанное не дает основания субъектам Федерации нарушать принцип самостоятельности местного самоуправления. Как справедливо отмечает Н.Л. Пешин, «местное самоуправление является не только связующим звеном между гражданским обществом и государством, но и становится представителем государства на местном уровне, реализующим от имени этого государства властные полномочия. Поэтому можно говорить о государственной природе местного самоуправления с отдельными общественными чертами»1.

На сегодняшний день базовая концепция взаимоотношений государства и местного самоуправления, закрепленная в ст. 12 Конституции РФ 1993 г., подвергается (более или менее) неоднозначному научному восприятию — от осмысления пределов самостоятельности последних вплоть до радикальных предложений о необходимости внесения в ее положения поправок и изменений2.

Помимо этого, ряд исследователей предлагают идеи естественного, постепенного сближения органов местного самоуправления и государства3. По мнению некоторых из них, в корректировке нуждается сама редакция ст. 12 Конституции РФ 1993 г. В частности, предлагается нормативная конструкция взаимоотношений между государством и местным самоуправлением в части выстраивания единого государственного аппарата управления без выделения местной власти в самостоятельный независимый уровень публичной

Пешин Н.Л. Правовое регулирование местного самоуправления: проблемы теории

и практики // Конституционное и муниципальное право. 2010. ¹ 8. С. 50.

Подобные предложения, например, встречаются в работах В.Б. Коробова и Т.Н. Михеевой. См.: Коробов В.Б. Государственные управленческие решения: Лекция. М., 2000. С. 14; Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблема взаимоотношений и разграничения полномочий: Дис. … докт. юрид. наук. М., 2003. С. 16 — 17.

Михеева Т.Н. Óêàç. ñî÷.

Глава 1

власти. При этом в данном случае важной особенностью видится факт того, что в рамках существующего на данный момент в Российском государстве механизма внесения изменений в текст Основного закона подобные предложения являются нереализуемыми, поскольку изменение положений глав 12 и 9 возможно исключительно путем принятия новой Конституции.

С учетом этого изменение ключевой парадигмы взаимоотношений государства и местного самоуправления в ближайшей перспективе не представляется возможным.

При всем вышесказанном думается, что система органов местного самоуправления, создаваемая в целях решения вопросов местного значения, может быть эффективно налажена и с учетом действующих положений Конституции РФ 1993 г., а также положений Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. Так, к примеру, концепция «разумной централизации» предполагает последовательное усиление роли государства посредством вмешательства в деятельность органов местного самоуправления по мере необходимости1. При этом исключительно в целях налаживания деятельности органов местного самоуправления органы государственной власти осуществляли бы координирование функционирования последних в рамках допустимых федеральным законодательством рамок и границ, без нарушения соответствующих положений ст. 12 Конституции РФ 1993 г.

Думается, что наличие в современной модели местного самоуправления элементов государственной теории не дает основания для абсолютизации самостоятельности местного самоуправления от государства. Более того, вполне допустима интеграция органов государственной власти и местного самоуправления в сторону взаимного сотрудничества для решения общих задач. Интеграция не должна сводиться к включению органов местного самоуправления в систему органов государственной власти и, как следствие, к полному огосударствлению местного самоуправления. В противном случае это не интеграция, а дезинтеграция, приводящая к разрушению истинного смысла местного самоуправления. Единства публичной власти и четкого взаимодействия между органами власти вполне можно достигнуть без жесткой централизации, хотя разумное зерно в воздействии государства на местное самоуправление в вопросе обеспечения законности на всей ее территории все-таки имеется. Представляется, что для достижения эффективного функциониро-

Чиркин В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и за-

рубежный опыт // Журнал российского права. 1997. ¹ 8. С. 104.

Особенности местного самоуправления в Российской Федерации

вания местного самоуправления жесткая централизация, направленная на подавление его самостоятельности, вовсе не нужна.

Принципиально то, что интеграция не является полным огосударствлением местного самоуправления, если не направлена на его включение в систему органов государственной власти. Степень самостоятельности и обособленности местного самоуправления от государства являлась и является актуальной научно-практической проблемой, которая всегда стояла на повестке дня

В связи с этим можно отчасти согласиться с точкой зрения Г.Н. Чеботарева, что,

осмысливая исторический опыт, дореформенное и постреформен-

ное состояние местного самоуправления, можно предположить, что

дальнейшее развитие местного самоуправления, будет все же про-

исходить в рамках государственной теории местного самоуправле-

ния, и это позволит устранить противоречие между конституцион-

ной идиллией и действительностью. При этом вовсе не обязательно

отказываться от самой идеи самоуправления, основанной на децен-

трализации в рамках осуществления единой государственной вла-

сти. Муниципальная власть по своей природе является разновидно-

стью государственной власти на местном уровне. Поэтому и органы

местного самоуправления не что иное, как местные органы госу-

дарственной власти2.

В научной позиции Г.Н. Чеботарева интерес вызывает утверждение о государственной природе местного самоуправления. Такой подход отличается долей рациональности, поскольку прежде всего подчеркивает тесную взаимосвязь государства и местного самоуправления. По своей сути местное самоуправление — это безусловная самоорганизация населения, имеющая некоторые властные рычаги воздействия. Однако развитие такой самоорганизации происходит только в рамках политической системы государства, которое устанавливает пределы самостоятельности местного самоуправления. Как следствие, автономия местного самоуправления непосредственно зависит и от уровня самостоятельности, установленного государством. По своей сути свобода местного самоуправления — это результат действия государственных органов власти. С другой стороны,

См. подробнее: Актуальные проблемы муниципального права: Учебник для магистрантов. С. 11—21; Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений. М.: Спарк, 2007; Чихладзе Л.Т. Актуальные проблемы местного самоуправления в Российской Федерации. С. 7—18.

Чеботарев Г.Н. Политика-правовая природа местного самоуправления // Актуальные проблемы муниципального права. С. 16.

Глава 1

местное самоуправление как элементарная форма организации догосударственного общества повсеместно появляется тогда, когда формируются социальные отношения между людьми смысле сложно говорить об исключительно государственной природе местного самоуправления, поскольку не было государства. Думается, что по своей сути у самоуправления нет государственной природы. Но по мере возникновения и развития государства местное самоуправление действительно начинает трансформироваться в разновидность государственной власти. В связи с этим вполне оправданной является научная позиция И.И. Овчинникова, что

муниципальное управление, осуществляемое органами местного самоуправления, по сути своей также представляет часть государственного управления, поскольку самостоятельность местного самоуправления в осуществлении своих полномочий не предполагает оторванности органов местного самоуправления от реализации задач и функции государства, что составляет сердцевину деятельности государственных органов2.

С гипотезами указанных выше авторов следует согласиться, так как в действительности анализ российского муниципального законодательства показывает наличие в нем значительного количества механизмов, через которые государство вполне законно влияет на местные дела. Тем самым можно говорить о том, что муниципальное управление, осуществляемое органами местного самоуправления, в сущности, представляет часть (подсистему) государственного управления.

Ссылаясь на сказанное выше, следует отметить, что в Российской Федерации развивается дуалистическая теория (модель) местного самоуправления, которая базируется на элементах общественной и государственной теории. Сама по себе данная теория интересна уже потому, что показывает неизбежную взаимосвязь между органами государственной власти и местного самоуправления. Однако отрицательная сторона этой модели заключается в том, что отношения между органами государственной власти и местного самоуправления являются непостоянными, поскольку зависят от политических и экономических факторов. Соответственно всегда существует вероятность того, что при определенных условиях правовое регулирование местного самоуправления возьмет крен в сторону государственной теории и тем самым общественная теория

. È â ýòîì

См. подробнее: Чихладзе Л.Т. Пережиточные формы общинного самоуправления

в Грузии ХIХ в. // Право и политика. 2002. ¹ 7. С. 108 — 118.

Овчинников И.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 200.

<<< < Предыдущая 12 / 322 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]