Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы муниципального права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Глава 8
Ответственность органов и должностных лиц
местного самоуправления
В результате изучения данной главы обучающиеся должны
знать:
понятие и виды ответственности
особенности муниципально-правовой ответственности, ее соотноше-
ние с другими видами юридической ответственности
основания и механизм ответственности органов и должностных лиц
местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами
понятие и состав муниципально-правового деликта
формы и механизмы контроля за деятельностью органов и должно-
стных лиц местного самоуправления
уметь:
соотносить понятие «ответственность в муниципальном праве»,
«мунципально-правовая ответственность», «конституционно-правовая
ответственность»
толковать и правильно применять правовые нормы, регламентирую-
щие порядок привлечения к ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления
давать юридическую квалификацию действиям (бездействию) и ре-
шениям органов и должностных для определения наличия или отсутствия основания для привлечения их к ответственности
использовать процедуры голосования по отзыву депутата, выборного
должностного лица местного самоуправления, удаления главы муниципального образования в отставку
правильно применять правовые нормы различного уровня, регули-
рующие общественные отношения в сфере ответственности органов
и должностных лиц местного самоуправления
владеть:
навыками сбора, анализа и оценки информации, имеющей значение
для реализации правовых норм в сфере ответственности, контроля и
надзора над органами местного самоуправления
основаниями и особенностями привлечения к ответственности орга-
нов и должностных лиц местного самоуправления
навыками обоснования и подготовки обращения в судебные органы
методами и формами осуществления общественного контроля над
органами и должностными лицами местного самоуправления
242
Глава 8
8.1. Понятие и виды юридической ответственности органов
и должностных лиц местного самоуправления
Проблема ответственности муниципальных органов и должностных лиц в муниципальном праве является одной из самых важных, сложных и интересных. Во-первых, потому, что законодатель
предусмотрел разный субъектный состав ответчиков перед разными
субъектами права. Так, например, в ст. 70 Федерального закона о
местном самоуправлении 2003 г. установлено, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед: а) населением; б) государством; в) физическими и юридическими лицами.
Исходя из указанных положений закона, а также ст. 3 Конституции РФ 1993 г., ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами является одним из основополагающих принципов функционирования местного самоуправления, содержащим обусловленную природой местного самоуправления
ключевую идею, лежащую в основе организации и деятельности
населения и формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами. Большинство представителей
муниципально-правовой науки одобряют «первоочередность» закрепления в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. ответственности перед населением и постановкой акцента на значимости этого вида юридической ответственности.
Во-вторых, потому, что сама отрасль муниципального права относится к числу комплексных отраслей российского права, т.е.
имеющих многосоставный характер предмета правового регулирования и использующих несколько методов правового регулирования. Поэтому в науке муниципального права не сложилось единого
определения понятия ответственности органов и должностных лиц
перед государством и другими субъектами
Одними из первых обратившихся к проблеме определения понятия ответственности в муниципальном праве явились В.И. Фадеев и
О.Е. Кутафин. Они считают, что сущность рассматриваемого вида
1
.
1
Подробнее см., например: Долгополова М.С. Муниципально-правовая ответственность: проблемы правового регулирования и реализации: Автореф. дис. …
канд. юрид. наук. Тюмень, 2005; Осавелюк А.М., Тимофеев К.Б. К вопросу о
классификации ответственности муниципальных органов и должностных лиц
перед государством // Науч. тр. Рос. гос. торг.-эконом. ун-та. Т. I. / Колл. авт.;
Под общ. ред. С.Н. Бабурина. М.: РГТЭУ, 2011. С. 62—82; Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного
самоуправления: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2007.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
243
ответственности состоит в неблагоприятных правовых последствиях
принятых органами или должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, ненадлежащего осуществления своих задач и функций
1
.
Н.Н. Черногор определяет ответственность органов местного
самоуправления как возникновение и реализацию в установленном
законом порядке обязанности у соответствующих органов и должностных лиц претерпеть предусмотренные санкцией правовой нормы меры принуждения в виде лишений или ограничений личного,
имущественного, а также организационного характера за нарушение
условий деятельности по реализации собственной компетенции в
решении вопросов местного значения, осуществлении делегированных государственных полномочий.
Достоинством данного определения является то, что оно позволяет интегрировать в одной дефиниции основные положения наиболее разработанных концепций юридической ответственности и в
наибольшей степени отвечает потребностям практики на современном этапе муниципальной реформы
2
.
В муниципальном праве высказывались и другие суждения по
поводу содержания понятия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, Н.Л. Пешин рассматривает
ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как применение к соответствующему органу или лицу, совершившему правонарушение, предусмотренных законом мер принуждения в установленном порядке
авторы учебника по муниципальному праву под ред. Н.С. Бондаря
3
. Эту точку зрения разделяют
4
.
В таком определении мы обнаруживаем другие характерные
черты юридической ответственности органов и должностных лиц
местного самоуправления, которые, по мнению названных авторов,
выражают ее сущность. Рассматриваемое определение ориентирует
исследователя на включение в предмет изучения таких элементов,
как сами меры принуждения, применяемые к субъекту ответственности, основания и процесс их применения, процессуальные (процедурные) правила такого применения. Рассматриваемое определение
1
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации:
Учебник. М.: Юристъ, 2010. С. 404.
2
Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и
практике местного самоуправления: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2007.
С. 13—14.
3
Пешин Н.Л. Муниципальное право: Схемы и комментарии. М.: Статут, 2001. С. 240.
4
Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред.
Н.С. Бондаря. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право,
2002. Ñ. 529.
244
Глава 8
охватывает не только «средства», но и «технологию» принуждения.
При таком подходе расширяется и предмет правового регулирования, охватывая все перечисленные элементы, что требует от законодателя и нормотворцев муниципальных образований установления соответствующих материальных и процессуальных норм, а от
субъектов правоприменительной деятельности — строгого соблюдения установленного порядка применения мер принуждения к органам и должностным лицам местного самоуправления. Отметим, что
в подобном определении существенно ограничиваются основания
ответственности: меры принуждения применяются только к лицу,
совершившему правонарушение.
Многие авторы (Г.Н. Чеботарев, авторы учебника по муниципальному праву под ред. А.И. Коваленко, А.А. Уваров и др.) предлагают так называемое двухаспектное понимание юридической ответственности указанных субъектов. То есть сочетания как позитивной, так и негативной ответственности. Например, Г.Н. Чеботарев трактует муниципально-правовую ответственность как обусловленную нормами устава муниципального образования, иных муниципальных нормативных правовых актов необходимость соответствующих субъектов муниципальных правоотношений отвечать за
свое юридически значимое поведение в установленном порядке и
действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями,
а в случае отклонения — претерпевать определенные лишения
В рамках данного подхода определение Г.Н. Чеботарева включает такой элемент, как необходимость соответствующих субъектов
муниципальных правоотношений отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке, который может быть
использован для характеристики как позитивной, так и юридической (негативной) ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Двухаспектного подхода к определению понятия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления придерживаются И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов. По их мнению, позитивный смысл юридической ответственности возникает из обязанности
органов местного самоуправления осуществлять положительные
действия, в точном соответствии следуя нормам конституционного
и текущего законодательства, уставов муниципальных образований.
Негативный аспект связан с наступлением ответственности представительных и иных органов местного самоуправления в случае
1
.
1
Чеботарев Г.Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципальноправовой ответственности в системе местного самоуправления // Российский
юридический журнал. 2002. ¹ 4. С. 39.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
245
нарушения ими Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ,
федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального
образования
Данное определение ориентирует на изучение связей ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления с
другими правовыми явлениями, поскольку авторы, заявляя о существовании позитивного и негативного аспектов ответственности
органов и должностных лиц местного самоуправления, указывают
лишь на то, из чего возникает позитивный смысл ответственности
и с чем связан аспект негативный.
При этом не уточняется, что следует понимать под позитивной
и негативной ответственностью. Учитывая, что в общей теории
права и отраслевых юридических науках нет общепризнанного определения понятий позитивной, негативной юридической ответственности, трудно судить о том, в каком значении используют авторы
данные категории.
Обобщая существенные черты ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, выделенные при рассмотрении отдельных дефиниций двухаспектного подхода, считаем необходимым отметить следующие принципиальные моменты.
Не отрицая в принципе существования позитивной ответственности, мы, однако, не разделяем стремления правоведов определить
понятие юридической ответственности в единстве позитивного и
негативного аспектов. Согласиться с концепцией «двухаспектной»
ответственности трудно, на наш взгляд, по следующим причинам.
В о-п е р в ы х, выделение аспектов юридической ответственности все же предполагает сохранение и проявление единых сущностных черт этого явления в каждом из аспектов. В рассмотренных
конструкциях «двухаспектной» ответственности эти черты обнаружить не удается. Так, смысл позитивной ответственности адепты
указанной концепции пытаются обнаружить в ответственной деятельности субъекта, в осознании долга, в положительном, сознательном отношении к порученному делу, в подотчетности и подконтрольности субъекта ответственности. Негативный же аспект
они связывают с нарушением вполне определенных, четко сформулированных правовых норм, юридических обязанностей, с государственным принуждением, претерпеванием субъектом неблагоприятных правовых последствий. Таким образом, рассмотренные дефиниции не связывают воедино мотивационную сферу с внешними
1
.
1
Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник. Екатерин-
бург: Изд-во Урал. гос. юрид. академии, 1997. С. 119.
246
Глава 8
регуляторами, без чего суть явления ответственности не может быть
уяснена.
В о-в т о р ы х, как уже было сказано, несмотря на существующие разногласия, представители различных концепций сходятся в
том, что правовая ответственность связана с четко определенными
юридическими предписаниями, обязанностью. Ее существенными
признаками являются юридический характер требований, определяющих соответствующее поведение, и обеспеченность реализации
ответственности государственным принуждением. Позитивная ответственность в рассмотренных трактовках не обладает этими качествами. Она не связана с претерпеванием субъектом неблагоприятных
правовых последствий и не может быть формализована.
В-т р е т ь и х, концепция двухаспектной ответственности не
объясняет диалектики перехода «позитивного» в «негативное».
Кстати, именно такой переход является камнем преткновения для
теории, пытающейся объяснить своеобразие механизма ответственности за порученное дело. Если в концепции «двухаспектной» ответственности достаточно понятна роль ее «ретроспективного» аспекта (возможность неблагоприятных последствий правонарушения
и их действительное претерпевание), то поведенческая роль «позитивного» аспекта остается невыясненной ни в том случае, когда под
ним понимается правомерная деятельность субъекта или сознательное отношение к порученному делу, ни тогда, когда «позитивный»
аспект проявляется вовне, в качестве обязанности осуществлять
положительные действия. В обоих случаях остаются невыявленными и необъясненными источники, побудительные мотивы правомерного поведения субъекта ответственности.
В-ч е т в е р т ы х, как показывает практика, «двухаспектное»
понимание ответственности не работает на идею стимуляции активного творческого поведения. Для трактовки «позитивной» ответственности характерно признание в качестве главных ее элементов
соблюдения установленных обязанностей и сознательного отношения к порученному делу элементов, подкрепляемых обязанностью
субъекта отчитываться о своей деятельности перед инстанцией ответственности и принять ее оценку. При этом не объясняется, что же
является гарантией исполнения таких обязанностей и чем такая ответственность отличается от обычного морального призыва к добросовестному, активному, творческому выполнению своих функций.
Сторонники данных воззрений не дают на эти вопросы конструктивного ответа.
Попытки определить понятие юридической ответственности в
целом (в единстве двух аспектов) не способствуют решению практических задач. Позитивная ответственность представляет собой
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
247
самостоятельное правовое явление и самостоятельный предмет исследования. Она, несомненно, связана с ответственностью юридической, но характер этой связи не позволяет согласиться с включением ее в общее понятие юридической ответственности в качестве
одного из аспектов. Позитивная ответственность и юридическая
ответственность должны иметь свою понятийную индивидуальность
и квалифицироваться как автономные явления и дефиниции.
Можно приводить и другие определения понятия юридической
ответственности. Но для лучшего уяснения содержания указанного
понятия, его сущности и роли в регулировании соответствующих
социальных отношений наука муниципального права предлагает
классифицировать их на виды в зависимости от соответствующих
оснований.
Например, в зависимости от характеристики субъекта ответственности ее можно разделить на два вида: индивидуальную и коллективную ответственность органов и должностных лиц местного
самоуправления
характеристики системы народовластия в условиях функционирования коллегиальных и единоличных органов муниципальной власти и разграничения между ними функций и полномочий.
В соответствии с положениями Федерального закона о местном
самоуправлении 2003 г. органы, должностные лица муниципального
образования несут ответственность перед государством на основании решения суда в случае нарушения ими Конституции России,
федеральных конституционных законов, федеральных законов,
конституции (устава), законов субъекта Федерация, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления переданных им отдельных государственных полномочий
Примером коллективной ответственности может служить привлечение к ответственности представительного органа муниципального образования в случае принятия им правового акта нормативного характера, противоречащего федеральному, региональному
законодательству, уставу муниципального образования. Обязательным условием привлечения к ответственности по этому основанию
является: установление несоответствия нормативного правового
акта законодательству решением соответствующего суда; непринятие представительным органом в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного
решением суда срока мер по исполнению решения суда.
1
. Указанное деление имеет важное значения для
2
.
1 Васильев В.И. Муниципальное право России. С. 139.
2 ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 40. Ñò. 3822.
248
Глава 8
В соответствии со ст. 73 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. высшее должностное лицо субъекта Федерации
(руководитель высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения
данного решения, вносит в законодательный (представительный)
орган государственной власти субъекта Федерации проект закона
субъекта Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.
Данный вид ответственности был предметом рассмотрения в
Конституционном Суде РФ. Суд в постановлении от 16 октября
1997 г. ¹ 14-П «По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49
Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»»
обратил внимание на то, что «для обеспечения реализации конституционных положений о защите прав граждан от возможных злоупотреблений со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления Российская
Федерация, являясь суверенным государством, вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий. Досрочное прекращение полномочий может быть соразмерно степени правонарушения при условии, что оно сопровождается
одновременным назначением новых выборов». Следовательно, само
по себе досрочное прекращение полномочий органа местного самоуправления не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного
самоуправления. Конституционный Суд констатировал, что установленная федеральным законом возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного
должностного лица местного самоуправления не противоречит
Конституции РФ.
Примером индивидуальной ответственности является издание
руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта
Федерации правового акта об отрешении от должности главы
муниципального образования или главы местной администрации.
В соответствии с указанным законом вышеуказанный акт не может
быть издан менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для его издания, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу указанного решения суда.
Исходя из этого, к ответственности может быть привлечено и
невыборное должностное лицо, назначенное на должность по
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
249
контракту, заключенному по результатам конкурса на замещение
должности
Наибольший интерес вызывает деление юридической ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц на
виды по отраслевому признаку. Не только потому, что это самая
распространенная классификация. Но еще и потому, что отраслевая
классификация позволяет специально говорить о муниципальноправовой ответственности органов местного самоуправления и
должностных лиц
виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: уголовную, административную, дисциплинарную, гражданско-правовую, материальную, конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность
Одним из весомых аргументов в пользу отраслевого деления ответственности является то, что «каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, включая и меры ответственности. Наличие мер ответственности — это
такой же признак отрасли, как «собственные» общественные отношения, «свои» нормы, данные отношения регулирующие»
Муниципальное право, как известно, обладает всеми признаками самостоятельной отрасли права. Именно поэтому оно нуждается
в существовании собственного вида юридической ответственности,
которая отличается от иных видов ответственности специфическими
1
.
1
. Например, многие авторы выделяют следующие
2
.
3
.
1 Подробнее об этом см.: Шугрина Е.С. Злоупотребление правом, злоупотребление властью при досрочном прекращении полномочий глав муниципальных
образований, назначении на должность // Местное право. 2012. ¹ 4. С. 3—12;
Шувалов И.И. Совершенствование законодательства субъектов Российской Федерации в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления // Журнал рос. права. 2005. ¹ 9. С. 6.
1
Ñì.: Алексеев И.А. Мунициально-правовая ответственность: проблемы теории и
практики: Монография. М.: Проспект, 2015; Чеботарев Г.Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе
местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2002. ¹ 4.
С. 37—41; Черногор Н.Н. Муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности // Проблемы юридической ответственности: Сб. науч. тр. М.: МИЭП, 2006.
2
См., например: Êàøî Â.Ñ. Об определении ответственности в муниципальном
праве // Российский юридический журнал. 2008. ¹ 1. С. 84; Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность в российском конституционном праве.
Красноярск, 2011. С. 134; Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М.: ТК
«Велби»: Проспект, 2013. С. 293.
3
Авакьян С.А. Проблемы конституционно-правовой ответственности (по материалам конференции на юридическом факультете) // Вестник МГУ. Сер. 11.
Право. 2001. ¹ 3. С. 124.
250
Глава 8
основаниями (муниципальными правонарушениями), процедурами
реализации и связанностью с уставами муниципальных образований. Отмеченное позволяет рассматривать данный вид ответственности в качестве самостоятельного.
В соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г. каждому муниципальному образованию присуща муниципальная ответственность, реализуемая перед населением и другими субъектами в соответствии с закрепленными основаниями.
После рассмотрения и краткой характеристики видов юридической ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц перейдем к рассмотрению их ответственности перед конкретными субъектами. Как уже отмечалось, ответственность органов
и должностных лиц местного самоуправления перед населением
является наиболее важной.
8.2. Ответственность органов и должностных лиц
местного самоуправления перед населением
В силу конституционного принципа народовластия и сущности
местного самоуправления как «самостоятельного и под свою ответственность решения населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения» проблемы института ответственности выборных органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением закономерно
рассматриваются многими правоведами и практическими работниками в сфере местного самоуправления в качестве приоритетных.
Первоочередное закрепление вида ответственности перед населением по отношению к другим видам ответственности, названным
в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г., имеет
большую теоретическую и практическую значимость, является ориентиром для органов, применяющих данный вид ответственности
на практике.
Ответственность органов местного самоуправления, депутатов,
членов выборных органов местного самоуправления, выборных
должностных лиц местного самоуправления перед населением установлена ст. 71 Федерального закона о местном самоуправлении
2003 г. В соответствии со ст. 24 указанного закона голосование по
отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления проводится
по инициативе населения в порядке, установленном федеральным
законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]