Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы муниципального права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Представительная и непосредственная демократия на уровне местного самоуправления
Головин А.Г. Избирательное право и избирательный процесс в Рос-
сийской Федерации [Электронный ресурс]: Курс лекций. М.:
Норма — Инфра-М, 2016. Режим доступа:
catalog.php? bookinfo=526 413
Игнатьева А.В., Максимова А.Н. Итоги муниципальной реформы
2014 года: реализация в законах субъектов Российской Федерации. М.: Спутник+, 2015.
Избирательное право: Учебник / Под ред. Б.С. Эбзеева, К.К. Гасано-
ва, Е.Н. Хазова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013.
Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных
решений: Монография. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма —
Инфра-М, 2012.
Комарова В.В. Народные голосования в Российской Федерации
[Электронный ресурс]. М.: Директ-Медиа, 2014. Режим доступа:
.
http://biblioclub.ru/index.php? page=main_ub_ red (08.10.2017)
Комарова В.В. Формы непосредственной демократии: Учеб. пособие
по спецкурсу [Электронный ресурс]. М.: Директ-Медиа, 2014 //
Режим доступа:
(08.10.2017)
Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах органи-
зации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под
ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. М.: Норма — Инфра-М, 2015.
Муниципальное право / Под ред. А.Н. Костюкова. М.: ЮНИТИ-
ÄÀÍÀ, 2011.
Муниципальное право / Под. ред. В.И. Фадеева. М.: Проспект, 2013.
Муниципальное право России / Под ред. М.Н. Кокотова. М.: Юрайт,
2016.
Муниципальное право России / Под ред. Н.В. Постового. М.: ИД
«Юриспруденция», 2015.
Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Н.С. Бон-
даря. М.: Юрайт, 2013.
Практика внедрения механизмов оценки эффективности в системы
оплаты труда муниципальных служащих в Московской области.
О.С. Поддубная // Практика муниципального управления. 2013. ¹ 9.
Чанов С.Е. Муниципальное право. М.: Юрайт, 2015.
Чихладзе Л.Т., Ежевский Д.О. Муниципальная служба в Российской
Федерации: Учеб. пособие для студ. высш. учеб. заведений. Ростов н/Д: Феникс, 2009.
Чихладзе Л.Т. Новые тенденции формирования органов местного
самоуправления в Российской Федерации // Юридическая наука.
2017. ¹ 1. Ñ. 42—51.
Шайхатдинов В. О некоторых правовых проблемах социальной за-
щиты муниципальных служащих // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2017. ¹ 2.
Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Норма, 2014.
http://biblioclub.ru/index.php? page=main_ub_red
http://znanium.com/
171
Глава 6
Экономическая основа местного самоуправления
в Российской Федерации
В результате изучения данной главы обучающиеся должны
знать:
основные понятия — «муниципальная собственность», «экономиче-
ская основа», «местный бюджет», «субсидия» и др.
правовую основу экономической основы местного самоуправления
значение муниципальной собственности для осуществления местного
самоуправления и порядок ее формирования
виды местных налогов
структуру местных бюджетов
уметь:
ставить цели, формулировать задачи, связанные с формированием
муниципальной собственности, местного бюджета;
анализировать нормы обеспечиваемых отраслей права гражданского
права, налогового, бюджетного и др.
выявлять коллизии и проблемы правового регулирования вопросов
муниципальной собственности и бюджетных категорий
определять место конкретной правовой нормы в общей системе му-
ниципально-правовых норм
анализировать и оценивать влияние экономической основы местного
самоуправления на его развитие
владеть:
терминологией в сфере экономической основы местного самоуправ-
ления
признаками и особенностями формирования и исполнения местного
бюджета, его доходной и расходной частей
особенностями субъектного состава бюджетных и экономических
муниципально-правовых отношений
навыками постадийной организации бюджетного процесса в муни-
ципальных образованиях
навыками принимать оптимальные управленческие решения при
формировании и распоряжении муниципальной собственностью
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование,
органы местного самоуправления, экономическая основа, местные финансы, местные налоги, местный бюджет, муниципальная собственность, имущественные права.
Экономическая основа местного самоуправления в Российской Федерации
173
6.1. Экономическая основа местного самоуправления
в Российской Федерации: понятие и сущность
Деятельность органов местного самоуправления как элемент,
обеспечивающий нормальное функционирование муниципального
образования, не может быть возможной и тем более эффективной
при недостаточности экономических ресурсов. В Российской Федерации для обеспечения экономических ресурсов в качестве правовой основы используются: Конституция РФ 1993 г., Европейская
хартия местного самоуправления 1985 г., Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г.
В соответствии со ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.:
органы местного самоуправления имеют право в рамках на-
циональной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми
они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих
полномочий;
финансовые ресурсы органов местного самоуправления
должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им
конституцией или законом.
В соответствии с ч. 2 ст. 8 Конституции РФ 1993 г. признаются
и защищаются равным образом государственная, муниципальная,
частная и иные формы собственности. Часть 2 ст. 9 Конституции
РФ 1993 г. устанавливает, что земля и другие природные ресурсы
Российской Федерации могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иной форме собственности. В соответствии
со ст. 12 Конституции РФ 1993 г. признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих
полномочий самостоятельно. В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ 1993 г. органы местного самоуправления самостоятельно
управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
В соответствии со ст. 49 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права
муниципальных образований. Исходя из конструкции данной нормы получается, что законодатель не дает определения экономической основы местного самоуправления, а делает акцент на ее составе.
Подобная конструкция несет в себе определенные сложности для
дальнейшей имплементации норм по экономической основе местного самоуправления. Так, в большинстве случаев органы местного
174
Глава 6
самоуправления при составлении устава фактически дублируют
конструкцию ст. 49 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., не указывая определения экономической основы местного самоуправления применительно к муниципальному образованию, порождая при этом неоднозначность в использовании состава
экономической основы для реализации установленных законодательством полномочий. В отдельных случаях это приводит к неэффективности их реализации
1
, что требует совершенствования подходов по определению экономической основы местного самоуправления. Тем самым следует закрепить понятие «экономическая основа местного самоуправления» на законодательном уровне.
Понятие экономической основы местного самоуправления на
современных этапах развития России совершенствовалось вместе с
развитием законодательства.
В 1990 г. с момента принятия Закона от 9 апреля 1990 г. «Об
общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в
СССР»
2
происходит определение нового вектора развития законодательства о местном самоуправлении. В разделе 2 указанного закона вводится в оборот понятие «экономическая основа местного
самоуправления», материальный состав которой раскрывается через
экономическую базу местного самоуправления, местное хозяйство и
коммунальную собственность. Нововведением стало включение в
закон раздела о финансовой основе местного самоуправления в отдельную главу, которая определяла финансовые ресурсы. Так, в соответствии со ст. 15 «финансовые ресурсы местного самоуправления состоят из бюджетных и внебюджетных средств местных Советов народных депутатов, а также средств иных органов территориального самоуправления». В соответствии с новым законом органы
местного самоуправления становятся выборными, закладываются
начала самостоятельности органов местного самоуправления, гласности и учета мнения населения.
В 1991 г. был принят Закон РФ «О местном самоуправлении в
Российской Федерации». Редакция закона от 1992 г. не содержала
значительных изменений, хотя закон в отдельных положениях за-
1
См., например: Апелляционное определение Саратовского областного суда от
17.08.2017 по делу ¹ 33а-5800/2017 «О признании незаконным бездействия органа местного самоуправления, обязанный инициировать проведение мероприятий для решения вопроса о выявлении оснований для признания многоквартирного дома аварийным и непригодным для проживания. Обстоятельства: В ходе
проведения прокурорской проверки на территории муниципального образования
был выявлен многоквартирный дом с признаками аварийности».
2
Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления
и местного хозяйства в СССР» // СПС «КонсультантПлюс».
Экономическая основа местного самоуправления в Российской Федерации
175
кладывал множество новых идей. Так, нововведением стало понятие «муниципальная собственность». В соответствии с п. 1 ст. 37
Закона РФ от 6 июля 1991 г. «муниципальная собственность является достоянием населения соответствующих территорий».
В соответствии с п. 3 ст. 37 «в муниципальной собственности
могут находиться земельные участки, горные отводы, природные
объекты (водоемы, леса, луга и другое), ценные бумаги и другие
финансовые активы, нежилые помещения, предприятия и другие
имущественные комплексы, учреждения народного образования,
культуры, здравоохранения, а также имущество, необходимое для
удовлетворения коммунально-бытовых и социально-культурных
потребностей населения соответствующей территории»
22 декабря 1993 г. был принят Указ Президента РФ ¹ 2265 «О
гарантиях местного самоуправления в РФ»
2
, который совершенствовал положения, затрагивающие экономическую основу местного
самоуправления. Так, устанавливалась самостоятельность органов
местного самоуправления в утверждении перечня объектов муниципальной собственности.
Федеральный закон о местном самоуправлении 1995 г. положил
начало современному регулированию местного самоуправления.
Экономическая основа местного самоуправления была выделена в
отдельную главу «Финансово-экономическая основа местного самоуправления». В соответствии со ст. 28 Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г. «экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные
финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а
также в соответствии с законом иная собственность, служащая
удовлетворению потребностей населения муниципального образования». Особое внимание уделялось внебюджетному финансированию. Так, в соответствии со ст. 41 представительные органы местного самоуправления могли самостоятельно образовывать целевые
внебюджетные фонды для привлечения дополнительных средств на
основании добровольных взносов.
Отдельным Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. на
уровне муниципальных образований могли создаваться внебюджетные
1
.
1
Закон РФ от 6 июля 1991 г. ¹ 1550—1 «О местном самоуправлении в Россий-
ской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
2
Óêàç Президента РФ от 22 декабря 1993 г. ¹ 2265 «О гарантиях местного са-
моуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
176
Глава 6
фонды развития жилищного строительства1, порядок формирования
и использования которых определялся в соответствии с постановлением Правительства РФ 1994 ¹ 664 от 15 июля
Интерпретация заложенных в ст. 49 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. модели экономической основы местного самоуправления осуществляется в ст. 50—65 рассматриваемого
закона. Так, ст. 50 определяет муниципальное имущество, которое
может находиться в собственности муниципальных образований.
Статья 51 закона устанавливает перечень вещных прав муниципальных образований на муниципальное имущество. Статья 52 формулирует правовые основы местного бюджета. Так, в соответствии с
п. 1 рассматриваемой статьи каждое муниципальное образование
имеет свой собственный бюджет (местный бюджет). Статьи 53—56
регламентируют основы порядка формирования доходных и расходных частей бюджета, порядка их использования. В ст. 57—65
определены правовые основы обеспечительных мер по поддержке
местных бюджетов (субсидии, межбюджетные трансферты и т.д.).
Примечательно, что в отдельных статьях Федерального закона о
местном самоуправлении 2003 г. не предусматриваются бюджетные
полномочия муниципальных образований. Так, например, в рамках
закона по вопросу регулирования бюджетных полномочий встречаются отсылочные нормы на Бюджетный кодекс РФ.
Экономическую основу местного самоуправления в Российской
Федерации образовывают не только входящие в ее состав муниципальная собственность, местный бюджет и имущественные права
муниципальных образований, но и складывающиеся в связи с ней
общественные отношения. Формирование такого рода отношений
происходит при реализации муниципальными образованиями установленных законом полномочий. Так, при реализации муниципальной собственности муниципальные образования вступают в
общественные отношения по поводу владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. При составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении местного бюджета муниципальные образования вступают в бюджетные отношения. В свою
очередь, при реализации имущественных прав муниципальные
образования вступают в вещно-правовые и обязательственные
2
.
1
Óêàç Президента РФ от 24 декабря 1993 г. ¹ 2281 «О разработке и внедрении вне-
бюджетных форм инвестирования жилищной сферы» // СПС «КонсультантПлюс».
2
Постановление Правительства РФ от 15 июля 1994 г. ¹ 664 «Об утверждении
Примерного порядка формирования и использования региональных и местных
внебюджетных фондов развития жилищного строительства» // СПС «КонсультантПлюс».
Экономическая основа местного самоуправления в Российской Федерации
177
отношения. Реализация муниципальной собственности, или реализация права муниципальной собственности, — это осуществление
муниципальными образованиями в основном хозяйственно-управленческой деятельности в отношении имущества. Так, муниципальные образования могут выступать стороной в сделках по поводу
имущества, создавать предприятия и учреждения, в том числе в порядке межмуниципального сотрудничества в предусмотренных законодательством РФ рамках.
Бюджетные отношения — это совокупность юридических
(процедурных) действий органов местного самоуправления по
формированию местного бюджета, его исполнению и составлению
отчета об исполнении местного бюджета. Как экономическая категория бюджетные отношения представляют собой совокупность
юридических действий по рациональному использованию и привлечению финансовых ресурсов, осуществляемых органами местного самоуправления, субъектами РФ и государством, необходимые для функционирования муниципального образования и его
территориального развития.
В свою очередь, вещно-правовые и обязательственные отношения — это также совокупность юридических действий по целевому
использованию финансовых и материальных ресурсов (имущества)
органами местного самоуправления, направленных на территориальное развитие муниципального образования.
Важным аспектом экономической основы местного самоуправления является ее развитие. В настоящее время в российском законодательстве в целях развития экономической основы местного самоуправления в качестве конструкции документов на федеральном
уровне используются в основном программы и концепции
с тем программные документы носят точечный, целевой характер,
ориентированный на отдельные отрасли народного хозяйства. В связи
с этим как на муниципальном, так и на региональном и федеральном уровнях необходимо формирование эффективной системы развития экономической основы местного самоуправления с использованием потенциала территорий муниципальных образований Российской Федерации, основанной на самостоятельности органов
1
. Вместе
1
Так, например, распоряжением Правительства РФ от 30.11.2010 ¹ 2136-р утверждаются концептуальные положения в целях роста ресурсного обеспечения
развития сельских территорий на базе укрепления аграрного сектора, диверсификации и развития всей сельской экономики, повышения налогооблагаемой
базы сельского развития и финансовых основ местного самоуправления, общего
экономического роста и усиления государственной поддержки села в рамках
программы развития регионов со стабильным и растущим сельским населением.
178
Глава 6
местного самоуправления в решении вопросов местного значения1.
Такой подход требует введения специализированных норм в Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г., устанавливающих
процесс формирования программ развития муниципальных образований органами местного самоуправления исходя из потенциала
территорий муниципального образования вместе с процедурой
согласования программ развития на региональном (субъект РФ) и
федеральном уровнях (Российская Федерация).
6.2. Содержание экономической основы
местного самоуправления
Содержание экономической основы местного самоуправления может
быть раскрыто через комплекс общественных отношений, складывающихся по поводу осуществления муниципальными образованиями
полномочий по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом, формированию, утверждению и исполнению
местных бюджетов и реализацией имущественных прав муниципальных образований.
Муниципальная собственность представляет собой одну из охраняемых законами форм собственности, а также имущественный
комплекс муниципального образования, в отношении которого в
случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов, муниципальные образования
реализуют комплекс прав.
В соответствии с ч. 2 ст. 8 Конституции в РФ 1993 г. признаются
и защищаются равным образом государственная, муниципальная,
частная и иные формы собственности. Часть 2 ст. 9 Конституции
устанавливает, что земля и другие природные ресурсы Российской
Федерации могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иной форме собственности.
Согласно ст. 209 Гражданского кодекса РФ 1994 г.
ку принадлежат права владения пользования и распоряжения своим
имуществом. Правомочие владения представляет собой предусмот-
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 ¹ 30-П «По
делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1
статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СПС «КонсультантПлюс».
2
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г.
¹ 51-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
2
собственни-
Экономическая основа местного самоуправления в Российской Федерации
179
ренную законом или иным нормативным правовым актом юридически обеспеченную возможность на фактическое и юридическое
обладание определенным видом имущества. Правомочие пользования
представляет собой предусмотренную законом возможность использования имущества в соответствии с его назначением путем извлечения из него полезных свойств. Правомочие распоряжения представляет собой предусмотренную законом возможность определения юридической судьбы имущества.
Непременным элементом муниципальной собственности явля-
ются субъект и объект.
В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя
из интересов населения с учетом исторических и иных местных
традиций. Тем самым субъектами муниципальной собственности
являются не только органы местного самоуправления, но и население муниципального образования.
Важно отметить, что при рассмотрении муниципальных образований в качестве участников гражданских правоотношений следует
учитывать их публично-правовую природу. А это означает, что при
вступлении в гражданско-правовые отношения органы местного
самоуправления в первую очередь реализуют интересы населения,
ввиду того что именно население муниципального образования является первичным собственником муниципального имущества.
Иная ситуация возникает при наделении муниципальных образований отдельными государственными полномочиями. В данном
случае при вступлении в гражданско-правовые отношения муниципальные образования осуществляют в первую очередь интересы государства или публичные интересы. Так, например, при изъятии
земельного участка для государственных нужд муниципальные образования осуществляют принудительное прекращение права собственности, субъектами которого могут выступать население муниципального образования или отдельный гражданин, непосредственно
проживающий на данной территории.
Объектами муниципальной собственности выступает имущество
муниципального образования, находящееся на его балансе. Деление
объектов права муниципальной собственности стоит осуществлять
180
Глава 6
ïî категориям имущества, видам è назначению. По категории имущества объекты права муниципальной собственности можно разделить
на движимое è недвижимое.
В зависимости от âèäà движимого имущества выделяются: пакеты акций (акции), а также доли участия муниципальных образований в хозяйственных обществах, средства местного бюджетов и
внебюджетных фондов, транспорт и иное ценное и малоценное
имущество. В зависимости от назначения недвижимого или движимого имущества можно выделить имущество, предназначенное для
обеспечения жизнедеятельности населения.
В отношении имущества муниципального образования органы
местного самоуправления осуществляют в основном хозяйственноуправленческие функции, тем самым обеспечивая жизнедеятельность населения муниципального образования, его социальноэкономическое и территориальное развитие.
Местные бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового
обеспечения задач и функций местного самоуправления. В соответствии со ст. 52 Федерального закона о местном самоуправлении
2003 г. каждое муниципальное образование имеет собственный
бюджет (местный бюджет). Для муниципального района предусмотрен районный бюджет, свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального образования, образует
консолидированный бюджет муниципального района.
Бюджет городского округа с внутригородским делением и свод
бюджетов внутригородских районов, входящих в состав городского
округа с внутригородским делением, образуют консолидированный
бюджет городского округа с внутригородским делением. В свою
очередь, в соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской
Федерации 1998 г.
1
консолидированный бюджет представляет собой
свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.
Бюджетные полномочия муниципальных образований устанав-
ливаются Бюджетным кодексом РФ.
В соответствии со ст. 15 Бюджетного кодекса РФ 1998 г. бюджет
муниципального образования (местный бюджет) предназначен для
исполнения расходных обязательств муниципального образования.
Использование органами местного самоуправления иных форм
1
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. ¹ 145-ФЗ //
СПС «КонсультантПлюс».
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]