Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы муниципального права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Учет исторических и иных местных традиций при организации местн. самоупр. в РФ
71
2.5. Проблемы реализации принципа учета исторических
и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы
Анализ Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.
показывает, что учет исторических и иных местных традиций и
особенностей проявляется в деятельности самих органов и должностных лиц, при изменении границ муниципальных образований, а
также при наименовании органов местного самоуправления. Возможен учет традиций и в других случаях, предусмотренных как
федеральными законами, законами субъектов РФ, так и уставами
муниципальных образований.
Одним из проявлений необходимости учета исторических и иных
традиций выступает норма ст. 4 Федерального закона о муниципальной службе 2007 г., где в ст. 4 говорится об учете исторических и иных
местных традиций при прохождении муниципальной службы.
Возникают вопросы. Что понимать под учетом исторических и
иных местных традиций при прохождении муниципальной службы?
Как реализуется норма ст. 4 Федерального закона о муниципальной
службе?
1. Нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами осуществляется конкретизация условий прохождения муниципальной службы, что позволяет учесть
исторические и иные местные традиции. Так, Законом ЯмалоНенецкого автономного округа от 22 июня 2007 г. ¹ 67-ЗАО «О
муниципальной службе в Ямало-Ненецком автономном округе»
муниципальному служащему наряду с гарантиями, установленными
Федеральным законом ¹ 25, предоставляются гарантии, установленные федеральными законами и законами автономного округа
для лиц, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и
приравненных к ним местностях.
В ст. 7 Федерального закона о муниципальной службе 2007 г.1
также закреплено, что Реестр должностей муниципальной службы в
субъекте РФ представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных
образований, группам и функциональным признакам должностей,
определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.
Примечательно, что в ряде субъектов РФ принимались нормативные акты, которые устанавливали реестр муниципальных должностей в данном субъекте с учетом исторических и иных традиций.
1
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. ¹ 25-ФЗ «О муниципальной службе в
Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
72
Глава 2
Так, в Республике Башкортостан был принят Закон Республики
Башкортостан от 23 декабря 2005 г. ¹ 259-з «О Реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Башкортостан», закрепивший, что в городском округе Уфа и городском
округе Стерлитамак должности муниципальной службы распределяются в Реестре по группам иначе, чем в других городских округах. Законодатели в исполнении п. 7 ст. 4 Федерального закона о
муниципальной службе 2007 г. посчитали, что историческая особенность г. Уфы в том, что этот город является столицей Республики
Башкортостан, а г. Стерлитамак в историческом прошлом также
был столицей республики. Кроме того, этот город традиционно
считается в республике вторым по значимости (социально-культурному и экономическому потенциалу). Оба города отнесены к
категориям городов республиканского значения, что также представляет собой одну из исторических особенностей данных муниципальных образований. Данный фактор был учтен субъектом РФ
при формировании перечня наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей. Прокурор
Республики Башкортостан обратился в Верховный суд Республики
Башкортостан с заявлением, в котором просил признать не соответствующими закону положения Закона Республики Башкортостан
от 23 декабря 2005 г. ¹ 259-з «О Реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Башкортостан». Главный
аргумент прокурора республики — Закон Республики Башкортостан
противоречит п. 7 ст. 4 Федерального закона о муниципальной
службе 2007 г., устанавливающему одним из принципов муниципальной службы единство основных требований к муниципальной
службе. Решением Верховного суда Республики Башкортостан от
8 июня 2012 г. (дело ¹ 3—28/2012) Реестр муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Башкортостан (приложение к Закону Республики Башкортостан от 23.12.2005 ¹ 259-з «О
Реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Башкортостан») был признан противоречащим п. 3—7 ст. 4,
ч. 1 ст. 7 Федерального закона о муниципальной службе 2007 г.
Интересна мотивировочная часть решения Верховного суда
Республики Башкортостан: «Анализ изложенных обстоятельств и
норм законодательства позволяет сделать вывод о том, что Реестр
следует признать противоречащим федеральному законодательству
и не действующим в полном объеме, несмотря на то что суд признает соответствующей федеральному законодательству классификацию должностей муниципальной службы в городских округах
Учет исторических и иных местных традиций при организации местн. самоупр. в РФ
73
городов Уфы и Стерлитамака, отличную от распределения по группам должностей муниципальной службы других городских округов».
Верховный Суд РФ 29 августа 2012 г. ¹ 49-АПГ12—2 вынес решение исключить из мотивировочной части решения Верховного суда
Республики Башкортостан выводы о соответствии федеральному
законодательству классификации должностей муниципальной
службы в городских округах городов Уфы и Стерлитамака, отличной от распределения по группам должностей муниципальной
службы других городских округов.
Принятый 7 декабря 2012 г. Закон Республики Башкортостан от
¹ 617-з «О Реестре должностей муниципальной службы в Республике Башкортостан» не содержит в себе каких-либо положений,
отражающих учет исторических и иных местных традиций.
Видим, что историческая особенность муниципального образования не может являться основанием для определения должностей
муниципальной службы. Анализ судебной практики показал, что не
является исторической и иной местной особенностью и численность населения. Так, например, в Реестре должностей муниципальной службы в Пермском крае одним из основных критериев
классификации муниципальных должностей была численность населения в муниципальном образовании. Решением Верховного Суда
РФ от 17 марта 2010 г. по делу ¹ 44-Г10—5 Реестр должностей муниципальной службы в Пермском крае, утвержденный Законом
Пермского края от 1 июля 2009 г. ¹ 465-ПК «О Реестре должностей муниципальной службы в Пермском крае», был признан недействующим.
Несмотря на закрепление данной возможности, она не может
быть реализована в полном объеме, ввиду того что так и неясен
вопрос относительно того, какие местные особенности подлежат
учету и не противоречит ли желание учесть их субъектами РФ действующему федеральному законодательству, как это произошло с
субъектами РФ в вышеназванных примерах. А также возникает еще
одна проблема: как соотносится принцип о единстве требований
к муниципальной службе с принципом учета исторических и иных
местных традиций? Мы видим на вышеуказанных примерах, что
принцип учета исторических и иных местных традиций противоречит самому единству требований к муниципальной службе.
Анализ нормативного материала субъектов РФ показывает, что
в основном у всех единый подход к определению должностей муниципальной службы и каких-либо особенностей в принципе нет.
2. Процесс прохождения муниципальной службы наряду с правовыми нормами регулируется и такими социальными регуляторами,
как традиции.
74
Глава 2
Так, по нашему мнению, одной из традиций при прохождении
муниципальной службы является традиция наставничества. Термин
«наставничество» хорошо известен нашему государству еще с советских времен. Истоками наставничества являются изотовские и стахановские школы первых пятилеток, различные формы индивидуального ученичества и шефства в послевоенный период1. Однако
ни Кодексом законов о труде РФ, ни Трудовым кодексом РФ институт наставничества не был урегулирован. Позднее институт наставничества стал применяться в правоохранительных органах и
распространяться на сотрудников правоохранительной службы. Так,
например, в 1994 г. был издан приказ Министерства внутренних
дел РФ от 30 июня 1994 г. ¹ 221 «Об утверждении Положения о
наставничестве в органах внутренних дел Российской Федерации»,
который утратил силу в связи с приказом Министерства внутренних
дел России от 24 декабря 2008 г. ¹ 1139 «Об утверждении Положения об организации наставничества в органах внутренних дел Российской Федерации». В настоящее время в соответствии с п. 7
Плана выполнения мероприятий по внедрению в 2012—2016 годах
новых принципов кадровой политики в системе государственной
гражданской службы в рамках реализации подп. «р» п. 2 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. ¹ 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» Министерство труда и социальной защиты РФ осуществляет реализацию
пилотного проекта по внедрению в отдельных федеральных государственных органах наставничества на государственной гражданской службе.
Как видим, традиция наставничества на государственной службе
трансформировалась в правовую норму. Интересен тот факт, что в
ряде муниципальных образований принимаются муниципальные
правовые акты о наставниках, при этом они принимаются в исполнении Указа Президента РФ 2012 г. (однако этот указ направлен на
совершенствование государственной службы, а не муниципальной).
Например, в муниципальном образовании Азовское Ямало-Ненецкого автономного округа утверждено Положение о наставничестве
на муниципальной службе, которым необходимо руководствоваться
при организации наставничества на муниципальной службе. И оно
принято в целях определения единого подхода в организации института наставничества на муниципальной службе в соответствии с
Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. ¹ 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» и постановлением губернатора Ямало-Ненецкого автономного
1
Исаев А.П. Книга наставника: Практ. пособие. Ростов н/Д, 1984. С. 14.
Учет исторических и иных местных традиций при организации местн. самоупр. в РФ
75
округа от 29 ноября 2012 г. ¹ 170-ПГ «О наставничестве на государственной гражданской службе Ямало-Ненецкого автономного округа».
Не совсем ясен подход правотворческого органа: перенос требований относительно института наставничества на государственной
гражданской службе на муниципальную службу. Может быть, это
связано, как указывал в своих решениях Конституционный Суд
РФ, с «принципиальным единством природы муниципальной службы и государственной гражданской службы, что обусловлено объективной схожестью условий и порядка их прохождения»1.
В этом плане примечательно, что на местном уровне традиция
наставничества в некоторых муниципальных образованиях так и
осталась социальной неправовой нормой, в других же трансформировалась в муниципально-правовую норму. Так, постановлением
администрации Лесновского сельского поселения Новгородского
района Новгородской области утверждено Положение о порядке
прохождения испытательного срока при замещении должностей
муниципальной службы в администрации Лесновского сельского
поселения. Данным актом установлено, что в первый день выхода
впервые и вновь принятого работника на работу руководитель назначает куратора работника, работающего в администрации, который отвечает за прохождение испытания муниципальным служащим. Куратор должен иметь опыт работы в органе местного самоуправления не менее двух лет, а также должен быть способен передавать накопленные опыт и знания другим сотрудникам органа местного самоуправления области
Ямало-Ненецкого автономного округа кураторы закрепляются за
теми лицами, которые включены в резерв управленческих кадров
органа местного самоуправления муниципального образования
Красноселькупский район.
2
. А в Красноселькупском районе
1
Определение Конституционного Суда РФ от 10 октября 2013 г. ¹ 1591-О «Об
отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования «Родниковский муниципальный район» Ивановской области на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 24 Федерального закона «О
муниципальной службе в Российской Федерации»»// СПС «КонсультантПлюс»;
Постановление Конституционного Суда РФ от 08.12.2015 ¹ 32-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 5 части 1 статьи 23 Федерального
закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» в связи с жалобой
гражданки С.И. Федоровой» // СПС «КонсультантПлюс».
2
Постановление администрации Лесновского сельского поселения Новгородской
области от 20.06.2013 ¹ 60 «Об утверждении Положения о порядке прохождения испытательного срока при замещении должностей муниципальной службы в
администрации Лесновского сельского поселения» // http://www. lesnayaadm.ru
(дата обращения: 12.03.2016).
76
Глава 2
Для муниципальной службы наставничество позволяет обеспечить преемственность в ее функционировании и развитии, передачу
опыта от старшего поколения к младшему, сократить время адаптация для вновь поступивших на службу. Представляется, что возрождение традиций наставничества — актуальная и крайне важная
кадровая технология на муниципальной службе, которая позволит
создать условия для развития качественного муниципального
управления.
Исторической или иной местной особенностью при поступлении на муниципальную службу можно считать принесение клятвы
и вручение знаков служащих муниципального образования.
Как видим, на муниципальном уровне действуют правовые
нормы, которые являются результатом трансформации традиций,
либо отдельно от правовых норм действуют традиции, которые выступают дополнительными регуляторами служебных отношений.
3. Учет исторических и иных местных традиций должен осуществляться муниципальными служащими при исполнении своих
должностных обязанностей. Об этом прямо указано в Федеральном
законе ¹ 25. В ст. 14.2 прописано, что муниципальный служащий
обязан проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям
народов Российской Федерации; учитывать культурные и иные
особенности различных этнических и социальных групп, а также
конфессий. Данная обязанность нашла свое отражение и в муниципальных правовых актах. К примеру, в Положении о муниципальной службе в муниципальном образовании Заринского сельсовета Левокумского района Ставропольского края от 08.06.2015
среди требований к служебному поведению содержится аналогичная обязанность.
4. При местных администрациях могут быть созданы отделы и
управления со штатом муниципальных служащих, задача которых
оказывать содействие в сохранении традиций и обычаев народов,
проживающих на территории муниципального образования, работать с коренным малочисленным народом. Например, в Ямальском
районе Ямало-Ненецкого автономного округа создано Управление
по делам малочисленных народов Севера, которое является структурным подразделением администрации муниципального образования. Оно создано, в частности, в целях сохранения традиционного
образа жизни, культуры и языка коренных малочисленных народов
Севера и сохранения и развития традиционных отраслей хозяйствования коренных малочисленных народов Севера.
Важно, что служащие управления координируют работу по подготовке и использованию кадров из числа коренных малочисленных
народов Севера в области экономики, сельского хозяйства, культуры
Учет исторических и иных местных традиций при организации местн. самоупр. в РФ
77
и других сферах жизнедеятельности населения. Получается, что сами
представители коренных малочисленных народов могут быть муниципальными служащими. И в этом реализация ст. 4 Федерального
закона о муниципальной службе и Федерального закона о местном
самоуправлении 2003 г.
При администрациях могут быть созданы и общественные советы,
как, например, в Николаевском муниципальном районе Хабаровского края, где при администрации также создан Совет уполномоченных
представителей коренных малочисленных народов Севера, который
ежегодно собирается на свои заседания и обсуждает вопросы, затрагивающие жизнь и деятельность аборигенного населения.
Очень спорным вопросом является возможность несения муниципальной службы казаками. С одной стороны, в соответствии с
Федеральным законом от 5 декабря 2005 г. ¹ 154-ФЗ1 российское
казачество имеет право привлекаться к несению муниципальной
службы в соответствии с федеральным законодательством при условии, что казачье общество, члены которого в установленном порядке приняли на себя обязательства по несению муниципальной
службы, внесено в Государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации. С другой же стороны, они лишь привлекаются
к несению государственной и иной службы на основании договора,
заключенного между казачьим обществом и органами местного самоуправления, но муниципальными служащими не являются, и к
ним не применяются нормы о муниципальной службе. Однако
практика привлечения казаков к несению службы имеется. Так,
например, в соответствии Законом Ростовской области от 29 сентября 1999 г. ¹ 47-ЗС2 на территории муниципального района, городского округа создается муниципальная дружина на основании
приказа атамана войскового казачьего общества, осуществляющая
свою деятельность на основании и в соответствии с договором (соглашением), заключаемым между органом местного самоуправления и войсковым казачьим обществом. Финансирование работ, выполненных дружиной, производится соответствующим органом местного самоуправления.
Как видим, законодательно на уровне РФ детально не регламентирован механизм реализации принципа учет исторических и иных
местных традиций при прохождении муниципальной службы. Субъекты РФ своими нормативными актами не детализируют положения
1
Федеральный закон от 5 декабря 2005 г. ¹ 154-ФЗ «О государственной службе
российского казачества» // СПС «КонсультантПлюс».
2
Закон Ростовской области от 29 сентября 1999 г. ¹ 47-ЗС «О казачьих дружи-
нах в Ростовской области» // СПС «КонсультантПлюс».
78
Глава 2
законов РФ относительно учета местных и иных традиций при прохождении муниципальной службы, а если даже и детализируют, то
данные нормативные правовые акты в итоге могут быть признаны
судом недействительными. Тем не менее анализ ряда муниципальных образований показал, что принцип учета исторических и иных
местных традиций при прохождении муниципальной службы реализуется либо в муниципально-правовых нормах, либо в непосредственной деятельности самих органов местного самоуправления и
муниципальных служащих1.
Выводы по главе. Особенность традиций в системе местного самоуправления в том, что они имеют особую публичную сферу проявления, могут быть нормативно закреплены и выполняют на территории муниципального образования особо значимую социальную роль.
Во-первых, традиции прямо или опосредованно получают свое
закрепление в нормативных правовых актах. Во-вторых, они являются объектом муниципально-правового регулирования. В-третьих,
действуют в дополнение к правовым актам. В-четвертых, способны
регулировать те общественные отношения, которые не нуждаются в
правовом регулировании. В-пятых, являются основанием к принятию муниципальных правовых актов.
Соответственно для муниципального-правового регулирования
традиции могут иметь разное значение: желание сохранить ту или
иную традицию может вызвать к жизни отражающую такую традицию ту или иную норму муниципального права; вместе с тем возможен просто учет (соблюдение) различных исторических, местных
и иных традиций при принятии муниципальных правовых актов.
Конституция РФ 1993 г. (ст. 131) предполагает осуществление
местного самоуправления «с учетом исторических и иных местных
традиций», что предполагает соответствующие походы как к самой
муниципальной деятельности, так и к созданию ее нормативных
правовых основ. В целях развития, сохранения и (или) возрождения
исторических и иных местных традиций могут быть изданы муниципально-правовые нормы, а также утверждаемые в качестве документов муниципальных образований планы и программы их социально-экономического развития.
Таким образом, в процессе решения вопросов местного значения, издания различных муниципальных правовых актов необходимо
учитывать местные, исторические, национальные и иные традиции.
1
Усманова Р.М. Проблема реализации принципа учета исторических и иных
местных традиций при прохождении муниципальной службы // Конституционное и муниципальное право. 2016. ¹ 8. С. 65.
Учет исторических и иных местных традиций при организации местн. самоупр. в РФ
79
Контрольные вопросы
1. Раскройте сущность традиций в системе местного самоуправления.
2. Опишите виды традиций в системе местного самоуправления.
3. Что означает учет традиций в системе местного самоуправления?
4. В чем выражается деятельность органов местного самоуправления по учету исторических и иных местных традиций?
5. Охарактеризуйте реализацию принципа учета местных и иных
традиций при прохождении муниципальной службы.
Задания
1. Жители Андреевского сельского поселения приняли на местном
референдуме устав поселения, в котором содержалась норма следующего содержания: «В сельском поселении учитываются этнические традиции коренных малочисленных народов». Однако территориальный орган юстиции отказал в регистрации устава сельского поселения, ссылаясь на несоответствие этих положений федеральному законодательству.
Правомерен ли отказ территориального органа юстиции?
2. При установлении границ муниципальных образований законо-
датель Тульской области разделил исторически сложившиеся земли
населенного пункта Косая Гора, не включив их часть, а именно территорию Шахта Рвы, в состав муниципального образования город Тула,
а отнес их к территории муниципального образования Иншинское
Ленинского района.
Нарушены ли требования Федерального закона РФ ¹ 131-ФЗ?
Какая позиция Конституционного Суда РФ по данному вопросу?
Рекомендуемая литература
Актуальные проблемы муниципального права: Учебник для магист-
ров / Под ред. Л.Т. Чихладзе, Е.Н. Хазова. М.: ЮНИТИ-ДАНА,
2016.
Будаева Ц.Б. Этноэкологические традиции народов Байкальского
региона в условиях трансформационных процессов: проблемы
сохранения и развития: Дис. ... докт. полит. наук. М., 2005.
Дубровский О.Н. Значение национальных обычаев и традиций в по-
строении местного самоуправления в Российской Федерации: на
примере Республики Тыва // Административное и муниципальное право. 2012. ¹ 8.
Муниципальное право России / Под ред. М.Н. Кокотова. М.: Юрайт,
2016.
Муниципальное право России / Под ред. С.А. Авакьян. М.: Про-
спект, 2013.
80
Нанаева Б.Б. Традиции социально-правового регулирования в чечен-
ском обществе: Монография. Назрань: ООО «Пилигрим», 2009.
Сагидов А.М. Обычаи и традиции в правовой системе Республики
Дагестан: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008.
Тимофеев Н.С. Традиции, инновации и заимствования в контексте
современных реформ местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2012. ¹ 1.
Усманова Р.М. Муниципальное право в системе публичного регули-
рования общественных отношений: Проблемы теории и практики: Монография. М.: Научное издание, 2015.
Харючи С.Н. Социальные нормы коренных малочисленных народов
Севера России. Обряды, обычаи, ритуалы, традиции, мифы,
нормы морали, нормы права: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА:
Закон и право, 2009.
Чихладзе Л.Т. Актуальные проблемы местного самоуправления в
Российской Федерации: Монография. М.: ИИУ МГОУ, 2016.
Шайхуллин М.С. Традиции и правовые обычаи местного самоуправ-
ления в системе муниципально-правовых отношений: вопросы
теории и практики: Монография. М.: Евразийский научноисследовательский институт проблем права, 2011.
Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Норма, 2014.
Глава 2
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]