Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы муниципального права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Особенности местного самоуправления в Российской Федерации
41
должны оказывать содействие полиции и иным правоохранительным органам в обеспечении безопасности граждан. Передача муниципальной милиции полицейских полномочий, в частности патрульно-постовой службы и участковых, в проекте не предусмотрена.
Милиционеры — муниципальные служащие и смогут работать
только в пределах городских округов или муниципальных районов.
Они обязаны проходить силовую подготовку, им разрешено пользоваться гражданским оружием. Указанный законопроект разработан
1
«в рамках исследования и направлен в регионы на отзыв»
.
Представительство и защита интересов
и прав местного самоуправления
Статья 12 Конституции РФ 1993 г. признает и гарантирует местное самоуправление. Государство обеспечивает соблюдение прав
местного самоуправления, устанавливает гарантии местного самоуправления, включая право на судебную защиту. Таким образом,
защита прав местного самоуправления — это важная сторона государственной деятельности. Органы местного самоуправления осуществляют взаимодействие с органами государственной власти и
иными органами и организациями в различных сферах местной
жизни. Они должны отстаивать и защищать интересы населения
муниципальных образований, активно использовать свои конституционные полномочия на судебную и иные формы защиты интересов и прав местного самоуправления в случае их нарушения.
Органам местного самоуправления предоставляется право на судебную защиту местного самоуправления. Они вправе обращаться в
органы государственной власти, в администрацию предприятий,
учреждений и организаций, в том числе и по вопросам соблюдения
прав местного самоуправления, учета интересов населения муниципальных образований при решении тех или иных вопросов общественной и государственной жизни. Данные обращения подлежат
обязательному рассмотрению.
Одной из организационных форм, с помощью которой осуществляется функция защиты интересов и прав местного самоуправления, являются ассоциации и союзы муниципальных образований.
Они образуются в целях координации деятельности муниципальных
образований, более эффективного осуществления прав и защиты
муниципальных интересов. Содержащиеся в Конституции РФ, действующем законодательстве о местном самоуправлении задачи и
функции носят обобщенный характер, касающийся всех муници-
1
Ñì.: URL: http://www. kommersant.ru/doc/3092589
42
Глава 1
пальных образований. Однако задачи и функции разнятся с учетом
специфики уровня муниципальных образований, состава населения, развитости производственной и иной инфраструктуры территории и иных обстоятельств
1
.
В общем анализе проблемы функций превалирует суждение о
том, что не следует отождествлять функции с компетенцией и конкретными полномочиями органа
2
. Функции всегда первичны по
отношению к компетенции и отдельным полномочиям. Именно в
соответствии с функциями устанавливается компетенция представительных и исполнительных органов. Правовым выражением
функций является компетенция органов.
Функции более стабильны по сравнению с компетенцией, так
как в их основе лежит исторически обусловленная природа органов
публичной власти. Отражая сущность деятельности органов местного самоуправления, их функции предопределяют формы организации работы, раскрывают тот круг вопросов, которыми призваны
заниматься муниципальные органы. Основное различие между
функциями и компетенцией состоит в том, что компетенция выражает меру должного и можного в деятельности этих органов, в то
время как функция — это определенная часть реального, фактиче-
3
ского содержания работы органов
.
1.4. Решения Конституционного Суда РФ
как элемент правовой основы местного самоуправления
В современной теории конституционного и муниципального
права практически господствующей является точка зрения о том,
что решения Конституционного Суда РФ являются источниками
4
российского права
. Следовательно, решения Конституционного
Суда имеют обязательный характер и обладают нормативностью.
1
Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / И.И. Овчинников. С. 113.
2
Компетенция местного самоуправления (проблемы теории и практики правового
регулирования) / И.И. Овчинников: Монография. М.: Юстицинформ, 2014.
3
Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое
исследование / Под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Эксмо, 2010. С. 393—398;
Баранчиков В.А. Муниципальное право. М.: Закон и право, 2000. С. 316—323;
Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправле-
ние в Российской Федерации: конституционные вопросы. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2003. С. 72—88; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе
народовластия. М., 1999. С. 84—121.
4
Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред
Н.С. Бондаря. С. 76.
Особенности местного самоуправления в Российской Федерации
43
С.Э. Несмеянова определяет «решения Конституционного Суда
РФ как юридически оформленные им выводы по материальным,
процессуальным или организационным вопросам, рассматриваемым
в процессе его деятельности, с соблюдением особых процедур, установленных законом. При этом подчеркивается: сущность решений, принимаемых Конституционным Судом РФ, состоит в том,
что они прежде всего являются правовыми актами органа государственной власти»
1
.
В целом ряде случаев Конституционный Суд РФ вправе создавать новые правовые нормы, обязательные для всех органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц,
граждан и их объединений, а не только для сторон — участников
конституционно-правового спора
2
.
Вместе с тем, исходя из основополагающих принципов народовластия и разделения властей, положенных в основу существующего государственного строя России, а также учитывая ряд объективно существующих иерархических связей между нормативными актами разных уровней, в общей системе источников права акты
Конституционного Суда не могут приравниваться к парламентским
законам, а тем более возвышаться над ними
3
.
Роль и значение решений Конституционного Суда РФ в формирования и развития муниципального права являются весьма значительными и основополагающими. Они выступают гарантом «живой»
конституционной модели местного самоуправления
4
.
Как справедливо отмечает Н.С. Бондарь,
с одной стороны, решения Конституционного Суда являются ис-
точниками конституционного права, и в этом качестве они всегда
содержат нормативную энергию (негативного либо позитивного ха-
рактера), направленную на сферу конституционного регулирования.
С другой стороны, с учетом предмета конкретных дел, который
может быть образован нормами различной отраслевой принадлеж-
ности, решения Конституционного Суда выступают источниками и
других отраслей права, в том числе муниципального права, обеспе-
чивая «сцепку» собственно конституционно-правовых норм с му-
ниципально-правовыми нормами и создавая нормативное единство,
1
Нарутто С.В., Несмеянова Н.Э., Шугрина Е.С. Конституционный судебный
процесс: Учебник для магистрантов, аспирантов, преподавателей. М.: Норма —
Инфра-М, 2015. С. 134.
2
Муниципальное право зарубежных стран. Теория и современная практика / Под
ред. В.В. Еремяна. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. С. 607.
3
Òàì æå. Ñ. 608.
4
Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред.
Н.С. Бондаря. С. 76.
44
основанное на выявленной в процессе рассмотрения дела объективной взаимосвязи, переплетении конституционных и отраслевых
правоотношений1.
По мнению Б.С. Эбзеева,
решения Суда формально считаются имеющими силу только для
тех дел, в связи с которыми они были вынесены, но в действительности эти решения являются источниками права…
В отечественной юриспруденции против такой позиции высказываются возражения, в том числе в связи с неадекватной, как представляется, интерпретации Закона о Конституционном Суде. Несомненно, однако, одно: решению Конституционного Суда действительно присуща материально-правовая сила закона, и хотя оно не
является в строгом смысле слова нормативным правовым актом,
это решение выступает в качестве источника права и формирует
прецеденты, имеющие нормативно-регулирующее значение и обязывавшие всех субъектов права. Оно не может быть отменено принимаемым парламентом законом или иным актом законодательной
или исполнительной власти
Иначе говоря, решения Конституционного Суда, с одной стороны,
являются правоприменительными актами, с другой стороны, источниками права, и им присуща материально-правовая сила закона. Прецеденты, создаваемые Судом, имеют нормативно-регулирующее
значение, и в этом смысле они являются правовыми нормами, распространяющимися на неопределенный круг случаев и субъектов
конституционно-правовых отношений. Указание на это можно вывести в том числе из ст. 6 Закона о Конституционном Суде, согласно которой решения Суда обязательны не только для участников
конституционного спора, но и для иных субъектов права»
Как отмечает И.В. Кокарев, позицией Б.С. Ебзеева нельзя ни
согласиться, ни опровергнуть.
С одной стороны, согласно законодательству, Конституционный Суд
осуществляет конституционное судопроизводство и поэтому действует
как юрисдикционный, правоприменительный, а не законотворческий
орган, решение которого в силу правовой природы конституционного
судопроизводства не могут формально-юридически и без оговорок
отождествляться законом.
2
.
3
.
Глава 1
1
Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред.
Н.С. Бондаря. С. 78.
2
Эбзеев Б.С. Ведение в Конституцию России: Монография. М.: Норма: ИнфраМ, 2013. С. 537.
3
Òàì æå. Ñ. 539.
Особенности местного самоуправления в Российской Федерации
45
С другой же стороны, силой закона, несомненно, обладают нормативные постановления Конституционного Суда по таким вопросам, как о
конституционности законов, актов исполнительных органов власти,
договоров о разрешении споров о компетенции между государственными органами, причем акты официального толкования основных
норм приравниваются по юридической силе к Конституции РФ
В постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г.
¹ 19-Ï
2
обращается внимание на нормативную сущность решений
Конституционного Суда. Так, например, отмечается, что «решения
Конституционного Суда РФ, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют
такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц,
как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же,
как нормативные акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции и
арбитражных судов...».
В другом своем решении, от 27 ноября 2008 г. ¹ 737-О-Р
Конституционный Суд РФ определил: «Конституционно-правовой
смысл выявленных и оспоренных законоположений является общеобязательным, что исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике, в том числе квалификационными коллегиями судей и судами».
Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин, отмечая
нормативность решений Конституционного Суда, делает следующий
вывод:
Юридическая сила итоговых решений Конституционного Суда Рос-
сийской Федерации превышает юридическую силу любого закона, а
соответственно практический равна юридической силе самой Кон-
ституции Российской Федерации, которую уже нельзя применять в
отрыве от итоговых решений Конституционного Суда, относящихся
к соответствующим нормам, и тем более вопреки этим решениям4.
1
.
3
,
1
Муниципальное право зарубежных стран. Теория и современная практика / Под
ред. В.В. Еремяна. С. 608—609.
2
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня
1998 г. ¹ 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и
127 Конституции Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
3
Определение Конституционного Суда от 27 ноября 2008 г. ¹ 737-О-Р «По ходатайству гражданки А.А. Филатовой о разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2008 года ¹ 3-П» // СПС
«КонсультантПлюс».
4
Зорькин В.Д. Россия и Конституция в ХХI веке. 2-е изд. М., 2008. С. 133.
46
Глава 1
В контексте сказанного выше справедливой выглядит еще одна
точка зрения В.Д. Зорькина:
... Конституционный Суд оказывает существенное влияние на правотворчество. Его решения по делам о проверке конституционности
законов и иных нормативно-правовых актов, по сути, обладают нормативной силой и как таковые приобретают прецедентное значение1.
Таким образом, постановления и определения Конституционного
Суда РФ по сути своей являются как актами правоприменения, так и
нормативными источниками, поскольку содержат общеобязательную
норму права, которая, в свою очередь, по кругу лиц распространяются
на все субъекты правовых отношений.
Как источник муниципального права постановления КС РФ насы-
щены установлениями муниципально-правового характера. С одной
стороны, в согласии с другими источниками муниципального права
эти судебные решения будут обладать высокой степенью импера-
тивности, причем не с точки зрения формальной обязательности —
таковая имеет универсальное измерение, а с позиции наличия в них
предписаний общего властно-обязывающего характера. С другой
стороны, нельзя не учитывать и той особенности, что своими суще-
ством решения Конституционного Суда Российской Федерации
воздействуют прежде всего на правотворчество. Это также не меня-
ет подхода к таким актам, как источники муниципального права,
если исходить из того, что последнее как отрасль и есть совокуп-
ность правовых норм, принимаемых в первую очередь правотворче-
скими органами. Таким образом, постановление Конституционного
Суда Российской Федерации можно рассматривать как фактический
1
Зорькин В.Д. Конституционный Суд России: доктрина и практика. М.: Норма,
2017. С. 342. Однако В.Д. Зорькин по поводу утверждения о нормативности и
прецедентности решений Конституционного Суда РФ предлагает высказываться
с осторожностью. С одной стороны, утверждает Председатель Конституционного
Суда РФ, хотя решения Суда, в результате которых нормативные акты признаны
неконституционными и, как следствие этого, утрачивают юридическую силу,
обнаруживают сходства с актами нормотворческого органа. С другой стороны,
вряд ли можно говорить об обязывающем прецеденте как источнике права, содержащем правовую норму, которой суды должны руководствоваться. Аргументируя свою позицию, В.Д. Зорькин утверждает, что в ч. 5 ст. 125 Конституции
РФ говорится о том, что Конституционный Суд дает толкование Конституции,
но при этом обязательность такого толкования отсутствует. Таким образом, по
мнению В.Д. Зорькина, о решениях Конституционного Суда предпочтительнее
говорить не как о прецеденте в строго юридическом смысле этого слова, а как о
прецедентном значении этих решений. См.: Зорькин В.Д. Конституционный Суд
России: доктрина и практика. С. 343.
Особенности местного самоуправления в Российской Федерации
47
материал, источник обязательных установлений для правотворче-
ской деятельности по вопросам местного самоуправления1.
Можно выделить ряд оснований, по которым решения Конституционного Суда являются важным составным элементом правовой
основы местного самоуправления:
могут содержать и отменять правовые нормы;
имеют в ряде случаев, установленных в законодательстве, си-
лу закона;
выносятся именем Российской Федерации, являются оконча-
тельными и пересматриваются только этим органом;
обязательны на всей территории Российской Федерации для
всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений;
подлежат опубликованию в официальных изданиях органов
государственной власти Российской Федерации, а также ее
субъектов, которых непосредственно затрагивает принятое
решение
Постановлений и определений Конституционного Суда РФ, посвященных вопросам местного самоуправления, достаточно много и
все они направлены на уточнение тех или иных вопросов правовой
природы местного самоуправления. Кроме того, решения Конституционного Суда РФ оказывали и оказывают решающее влияние на
формирование конституционной модели взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления. Иными словами, в них можно найти базовые положения действующей модели
местного самоуправления Российской Федерации.
Следует согласиться с точкой зрения Н.С. Бондаря о том, что
«без исполнения решений Конституционного Суда невозможна
эффективная конституционная защита прав местного самоуправле-
3
íèÿ»
. Как справедливо отмечает Н.В. Витрук,
своими решениями Конституционный Суд РФ снимает возникаю-
щие конституционно-правовые коллизии, а самое главное — выра-
батывает правовые позиции относительно организации и функцио-
нирования местного самоуправления, которые становятся обяза-
тельными как для федерального законодателя, так и для представи-
2
.
1
Колесников А.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 28.
2
Муниципальное право зарубежных стран. Теория и современная практика / Под
ред. В.В. Еремяна. С. 609.
3
Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конститу-
ционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 310.
48
Глава 1
тельных (законодательных) органов субъектов Российской Федера-
ции при регулировании ими общественных отношений в сфере ме-
стного самоуправления1.
Таким образом, решения Конституционного Суда РФ, исходя
из их юридической природы, играют все большее значение в правовом регулировании проблем местного самоуправления. В свою очередь, проблемы местного самоуправления неоднократно разрешались
и будут разрешаться в правовых позициях Конституционного Суда.
Выводы по главе. После изучения данной темы обучающиеся
получат представление о местном самоуправлении как основе конституционного строя. Местное самоуправления в Российской Федерации основывается на дуалистической модели, что определяет его
особенность. Следует обратить внимание на сочетание в дуалистической модели местного самоуправления таких принципов управления, как централизация и децентрализация. Наличие в децентрализованной модели принципов централизации не свидетельствует о
полной централизации местного самоуправления.
При изучении принципов местного самоуправления необходимо
разграничить три основных понятия: 1) принципы местного самоуправления; 2) принципы организации местного самоуправления;
3) принципы муниципального права.
Российское законодательство о местном самоуправлении устанавливает термин «принципы организации местного самоуправления», который вынесен в название соответствующего закона 2003 г.
В законе нет как легального определения этого важного понятия,
так и перечня этих принципов, что в итоге порождает научные споры
по данному вопросу.
Организационные принципы в большей степени направлены на
создание и функционирование структур и определение форм деятельности соответствующих органов. Принципы муниципального права
являются отраслевыми. Потому непосредственно связаны с отраслью
муниципального права. Они имеют общий характер, поскольку относятся ко всему спектру муниципально-правовых отношений.
Таким образом, принципы организации местного самоуправления отличаются от принципов муниципального права тем, что они
представляют собой не принципы права, а закрепленные в правовых нормах принципы организации публичной власти на местном
уровне.
1
Витрук Н.В. Право, демократия и личность в конституционном измерении:
(история, доктрина и практика): Избр. труды (1991—2012). М.: Норма, 2012. С. 516.
Особенности местного самоуправления в Российской Федерации
49
Функциям местного самоуправления присущи такие признаки,
как стабильность, самостоятельность, непрерывность во времени,
направленность на повышение благосостояния местных сообществ.
Âèäû функций местного самоуправления: обеспечение участия
населения в решении вопросов местного значения; управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами, принадлежащими соответствующему муниципальному образованию; обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; организация обеспечения потребностей населения в различных сферах жизнедеятельности; охрана общественного порядка
и соблюдение законодательства; представительство и защита интересов и прав местного самоуправления.
Функции местного самоуправления представляют собой общеобязательный регулятор поведения людей, деятельности органов местного самоуправления и общественных объединений, основанный на
положениях Конституции РФ, федеральных законов и законов
субъектов Федерации, а также муниципальных нормативных правовых актов, применение которых обеспечивает решение вопросов
местного значения.
Через свои решения Конституционный Ñóä РФ осуществляет
конституционный контроль в сфере местного самоуправления и тем
самым способствует правильному применению правовых норм, содержащихся в правовых актах. Соответственно решения Конституционного Суда РФ являются важными элементами правовой основы местного самоуправления.
Контрольные вопросы
1. Дайте характеристику российской модели местного самоуправления.
2. В чем заключается дуализм российской модели местного самоуправления?
3. Охарактеризуйте принципы централизации и децентрализации.
4. Перечислите принципы местного самоуправления.
5. Дайте различие между организационными принципами местного
самоуправления и принципами муниципального права.
6. Дайте характеристику функциям местного самоуправления.
7. Проведите сравнительно-правовой анализ функций и компетенций органов местного самоуправления.
8. Определите роль и значение решении Конституционного Суда в
системе правовых основ местного самоуправления.
50
Глава 1
Задания
1. По мнению судьи Конституционного Суда Н.С. Бондаря, «мест-
ное самоуправление способно эффективно осуществлять в системе государственности свои функции, когда и поскольку во взаимоотношениях с государственной властью оно сохраняет некоторую дистанцию,
оставаясь самостоятельным агентом общественных потребностей местного населения, а не блюстителем интересов государственной или партийной бюрократии».
Согласны ли вы с данной позицией? Свой ответ аргументируйте.
2. Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 29 марта
2011 г. ¹ 2-П «По делу о проверке конституционности положения
пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» в
связи с жалобой муниципального образования — городского округа
«Город Чита»» отметил, что из принципа самостоятельности местного
бюджета вытекает «право органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, иметь собственные источники доходов бюджетов определять направления расходования бюджетных средств. Самостоятельность местного самоуправления в сфере
бюджетной деятельности гарантируется также запретом на установление подчиненности одного муниципального образования другому».
Приведите примеры реализации указанного принципа на практике.
3. Назовите основные принципы местного самоуправления и обоснуй-
те их ссылками на нормы Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.
Как реализуются эти принципы в практике местного самоуправле-
ния в России?
4. Законом субъекта Российской Федерации предусмотрено изъятие
органами государственной власти данного субъекта РФ 19 полномочий
у городских поселений, семь полномочий у сельских поселений,
23 полномочия у муниципальных районов, 21 полномочие у городских
округов.
Соответствует ли в данном случае такое перераспределение полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами
местного самоуправления муниципальных образований действующему
законодательству? Свой ответ обоснуйте.
5. На основе анализа норм Федерального закона о местном само-
управлении 2003 г. определите функции местного самоуправления.
Каково соотношение функций местного самоуправления и функций его органов?
6. Перечислите основные функции местного самоуправления и раскройте их содержание. Сопоставьте их с функциями государственного
управления.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]