4.Охарактеризуйте деятельность Счетной палаты РФ как органа финансового контроля, ее задачи и полномочия.
5.Какими полномочиями наделены Президент РФ, Правительство РФ как субъекты осуществления финансового контроля? Каковы полномочия финансовых органов в сфере финансового контроля?
6.В чем состоит ведомственный финансовый контроль и каковы его задачи?
7.Охарактеризуйте деятельность ЦБ РФ как органа финансового контроля.
8.Дайте характеристику правовых основ аудита в России, видов аудита, инициативных и обязательных проверок. В чем заключается правовое значение акта аудиторской проверки?
9.Что собой представляет ревизия как основная форма финансового контроля? Каковы ее виды и юридическое значение акта ревизии?
Тестовые задания
1.По результатам аудиторской проверки аудитор: а) составляет акт проверки;
б) выражает свое мнение в аудиторском заключении; в) составляет справку.
2.Министерство финансов РФ осуществляет общегосударственный финансовый контроль:
а) при реализации своих полномочий, связанных с составлением проекта федерального бюджета и отчета об исполнениифедеральногобюджетаиконсолидированного бюджета РФ;
б) при составлении проектов законов; в) при заключении от имени РФ договоров о предоставлении
государственных гарантий РФ и договоров обеспечения регрессных требований гаранта;
43
г) при управлении государственным долгом РФ.
3.По окончании ревизии членами комиссии составляется: а) заключение; б) акт; в) решение.
4.Основная форма финансового контроля – это: а) проверка; б) наблюдение; в) ревизия.
5.Ведомственный финансовый контроль осуществляют: а) контрольно-ревизионные управления; б) правоохранительные органы; в) Министерство финансов РФ.
44
Р а з д е л 2 Особенная часть финансового права
Гл а в а 3. Бюджетное право
3.1.Понятие и форма бюджета. Бюджетное право и бюджетное законодательство
Понятие и форма бюджета. Бюджет занимает центральное место в финансовой системе РФ и обеспечивает выполнение задач и функций, стоящих перед государством и муниципальным образованием, с помощью финансовой политики государства.
При рассмотрении термина «бюджет» чаще всего упоминается английское происхождение этого слова, означающего «чемодан, мешок с деньгами». Перед окончанием заседания палаты общин в Англии в XVI–XVII вв. канцлер казначейства открывал портфель с законопроектом об утверждении (или об отказе в утверждении) субсидии королю. Данная процедура называлась «открытие бюджета». С конца XVII в. бюджетом стал называться и сам документ – утверждаемый парламентом план доходов
ирасходов государства.
Внастоящее время понятие бюджета рассматривается с материальной, экономической и правовой сторон.
Вматериальном аспекте бюджет представляет собой централизованный в масштабах определенного государственного или муниципального образования денежный фонд, являющийся собственностью государства, его территориального подразделения или муниципального образования, от имени которых осуществляют формирование и использование бюджетных средств
45
соответствующие компетентные органы государственной власти или органы местного самоуправления.
Следует отметить, что материальное содержание бюджета подвижно, поскольку объем концентрируемых в нем бюджетных средств, виды поступлений в него, направления расходов постоянно меняются.
Бюджет как экономическая категория выражает систему им-
перативных денежных отношений между государством и другимисубъектамивоспроизводствапоповодуперераспределениячасти стоимости общественного продукта в процессе образования основного общегосударственного фонда денежных средств и его использования для удовлетворения наиболее важных на данном этапе развития потребностей общественного воспроизводства.
Сущность бюджета как экономической категории реализуется через распределительную, контрольную и стимулирующую функции. С помощью распределительной функции происходит аккумуляция денежных средств в государстве (муниципальном образовании) и их распределение в соответствии с общегосударственными потребностями. Посредством контрольной функции осуществляется контроль за движением средств, их перераспределением, эффективностью их использования. Стимулирующая функция нацелена на стимулирование каких-либо экономических процессов либо сфер деятельности государства или муниципального образования.
Так, в экономическом аспекте бюджет рассматривается как совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общезначимых задач государства и муниципальных образований и выполнения функций соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления.
Понятиебюджетаимеетиюридическийаспект.Вэтомаспекте он рассматривается как правовой акт. В таком смысле бюджет – это основной финансовый план государства или местного самоуправления, утверждаемый соответствующим законодательным
46
(представительным) органом государственной власти или местного самоуправления.
Встатье 6 БК РФ1 содержится определение бюджета, под которым понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач
ифункций государства и местного самоуправления.
Встатье 11 БК РФ нашло отражение понятие «правовая форма бюджета». В данной норме закреплено, что федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона, бюджеты субъектов РФ – в форме законов субъектов РФ, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.
Взаконодательстве содержится юридическая характеристика бюджета с позиции права собственности. Согласно ст. 214 Гражданского кодекса РФ2 (ГК РФ) средства государственного бюджета, наряду с другим имуществом, не закрепленным за государственными предприятиями и учреждениями, входят в состав государственной казны РФ или субъекта РФ.
Средстваместногобюджетаявляютсячастьюмуниципальной казны (ст. 215 ГК РФ).
Бюджеты государства и местного самоуправления играют значительную роль в политический, экономической и социальной сферах жизни страны. Необходимо подчеркнуть, что именно через финансовую политику, через законодательство, регулирующее бюджетные отношения, происходит достижение поставленных государством целей.
Прежде всего, бюджеты подразделяются по территориальному признаку в зависимости от соответствующего им публичноправового образования: федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и несколько видов местных бюджетов (ст. 10 БК РФ).
1 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 14.04.2023) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
2 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ(ред.от14.04.2023) //СобраниезаконодательстваРФ.1994.№ 32.Ст.3301.
47
Статья 6 БК РФ определяет понятие консолидированный бюджет – свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории.
ВместестемконсолидированныебюджетыРФ,субъектовРФ, муниципальных образований, по существу, не являются бюджетами, так как не составляются, не утверждаются и не исполняются. Они представляют собой отчет, объединяющий результаты исполнения бюджетов всех трех уровней.
Бюджетное право и бюджетное законодательство. Бюджет-
ноеправопредставляетсобойсовокупностьфинансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения по образованию (аккумулированию), распределению, использованию фондов денежных средств (бюджетов разного уровня).
Бюджетное право – это основная подотрасль финансового права, включающая финансово-правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы РФ; перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между различными видамибюджетов;бюджетныеполномочияоргановгосударственной власти и органов местного самоуправления; регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов, регламентирующие бюджетный процесс; государственные и муниципальные заимствования, государственный и муниципальный долг; а также устанавливающие государственный
имуниципальный финансовый контроль и бюджетные меры принуждения, применяемые за совершение бюджетных нарушений.
Бюджетное право отличается от других институтов финансового права своим предметом, т.е. содержанием отношений, которые оно регулирует.
Специфика их состоит в том, что бюджетное право регулирует отношения РФ, ее субъектов, муниципальных образований
исоответствующих органов представительной и исполнительной власти; эти отношения возникают в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов государства
имуниципальных образований, имеющих общее значение для соответствующей территории.
48
Предметбюджетногоправасоставляютопределенныегруппы общественных отношений, возникающие при аккумулировании, распределении и последующем использовании централизованных денежных фондов государства.
Статья 1 БК РФ определяет группы общественных отношений, к которым относятся:
––отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осуществления государственных (муниципальных) заимствований, регулирования государственного (муниципального) долга;
––отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением,осуществлениябюджетногоучета,составления,рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Так, предмет бюджетного права – это общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований по поводу формирования, распределения и использования средств бюджетов всех уровнейбюджетнойсистемыдляобеспеченияфункцийгосударства.
Методом бюджетного права как подотрасли финансового праваявляетсяимперативныйметод,которыйхарактеризуетсяюридическим неравенством субъектов бюджетного права.
В последние годы в бюджетно-правовом регулировании стали использоваться и элементы диспозитивного метода. Этот метод необходим при решении бюджетно-правовых вопросов
врамках согласительных процедур, предусмотренных в БК РФ (ст. 202, 203, 210); в ходе предоставления бюджетных кредитов
(ст. 93.2).
Источниками бюджетного права являются международные договоры, Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, акты Правительства РФ и федеральных органов испол-
49
нительной власти, регулирующие бюджетные отношения, акты Конституционного Суда РФ.
НауровнесубъектовРФпринимаютсязаконыосоответствующих бюджетах, а также иные нормативные правовые акты органов государственной власти, затрагивающие бюджетную сферу.
Органы местного самоуправления принимают акты о местных бюджетах, документы, регламентирующие бюджетные отношения на муниципальном уровне.
Необходимо иметь в виду, что не все источники бюджетного права составляют бюджетное законодательство РФ. Иерархия нормативных правовых актов, составляющих бюджетное законодательство РФ, устанавливается ст. 2 и 3 БК РФ.
Бюджетное законодательство образует иерархично построенную замкнутую систему, направленную на комплексное регулирование публичных финансовых отношений.
В соответствии со ст. 2 БК РФ бюджетное законодательство РФ состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов
обюджетах государственных внебюджетных фондов РФ, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ, законов субъектов РФ
обюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов РФ и муниципальных правовыхактовпредставительныхоргановмуниципальныхобразований, регулирующих соответствующие правоотношения.
При этом устанавливается, что федеральные законы, законы субъектов РФ, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, предусмотренные ч. 1 ст. 1 БК РФ, не могут противоречить БК РФ.
Основным федеральным законом, регулирующим бюджетные отношения, является Бюджетный кодекс РФ, принятый 31 июля 1998 г. – кодифицированный законодательный акт, регулирующий бюджетные отношения в стране. БК РФ введен в действие 1 января 2000 г. Впоследствии в него неоднократно вносились изменения.
50
До вступления в силу БК РФ бюджетное законодательство рассматривалось как совокупность нормативных правовых актов и не было кодифицировано.
Бюджетный кодекс РФ состоит из пяти частей: 1. Общие положения; 2. Бюджетная система Российской Федерации; 3. Бюджетный процесс в Российской Федерации; 4. Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения; 5. Заключительные положения и 30 глав.
Данный акт служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, правовые основы функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, правовые основы бюджетного процесса, бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения.
Кисточникамбюджетногоправаотноситсязакон о бюджете. Следует отметить, что правовое оформление бюджет получает посредством ежегодной процедуры принятия закона о бюджете, регулирующего финансовую сферу государства, территориальных образований, публичных институтов.
Закон о бюджете – это основной финансовый план аккумулирования, распределения и использования централизованного государственного денежного фонда определенного территориального уровня в форме нормативного правового акта первичного характера, ежегодно принимаемого соответствующим представительным органом власти посредством особой законотворческой процедуры и обладающего соответствующей юридической силой в иерархии законодательных актов.
Закон о бюджете как источник бюджетного права имеет следующие особенности:
––действует в рамках определенного временного периода:
с1 января по 31 декабря финансового года;
––носитспециальныйхарактер:внемнемогутустанавливаться нормы, не связанные с государственными (муниципальными) доходами и расходами;
51
–– внегонедолжнывключатьсянормы,регулирующиекомпетенцию того или иного органа государственной власти, что затрагивает конституционные права и свободы.
На примере Федерального закона от 05.12.2022 № 466-ФЗ «О федеральном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024
и2025 годов»1 можно рассмотреть структуру данного нормативного правового акта.
Закон о бюджете включает 21 статью (например: «Основные характеристикифедеральногобюджетана2023годинаплановый период 2024 и 2025 годов», «Нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов», «Главные администраторы доходов федерального бюджета и главные администраторы источников финансирования дефицита федерального бюджета», «Особенности администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2023 году», «Особенности использования средств, предоставляемых отдельным юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям», «Бюджетные ассигнования федерального бюджета на 2023 год
ина плановый период 2024 и 2025 годов» и др.) и 40 приложений (например: «Нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов», «Нормативы распределения доходов между бюджетами субъектов Российской Федерации на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов, «Перечень главныхадминистраторовдоходовфедеральногобюджета»идр.).
Особенности закона о бюджете заключаются также в специальном порядке его формирования и принятия, а также контроля за его исполнением.
Среди правовых актов, принятых в течение финансового года и содержащих вопросы финансирования за счет средств федерального бюджета в текущем году, закон о бюджете имеет своего рода приоритет, заключающийся в наличии правового режима иммунитета (ст. 239 БК РФ).
1 Собрание законодательства РФ. 2022. № 50 (ч. I). Ст. 8760.
52