расходных обязательств, возникающих в случаях, предусмотренных БК РФ. Факт того, что субсидии направлены на софинансирование конкретных расходных обязательств, означает, что субсидии, в отличие от дотаций, обладают целевым характером.

Субвенциями являются бюджетные средства, передаваемые из одного бюджета бюджетной системы другому бюджету бюджетной системы для финансового обеспечения расходных обязательств, обусловленных передачей отдельных государственных полномочий.Сутьсубвенцийсостоитввыполненииделегированных полномочий, поэтому можно сказать, что они носят компенсационный характер. Как и субсидии, субвенции имеют целевое назначение.

Исубсидии, и субвенции предоставляются на безвозмездной

ибезвозвратной основе, т.е. за фактическое пользование этих средств не взимается какая-либо оплата и они не подлежат возмещению.Иныемежбюджетныетрансфертымогутпредоставляться в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством.

3.6. Бюджетный процесс

Бюджетный процесс: понятие, стадии и принципы. Участники бюджетного процесса. Одним из признаков демокра-

тического (правового) государства является формирование бюджета, подконтрольного представительному органу власти. Принято считать, что не существует бюджета в тех странах, где нет конституционного правления, так как отсутствует обязательное условие утверждения бюджета представительным органом власти.

Согласно ст. 6 БК РФ бюджетный процесс – это регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

69

Практическибюджетнойдеятельностьюзанимаютсявсепредставительные и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления и все органы государственного управления. В статье 152 БК РФ закреплено, что участниками бюджетного процесса являются:

––Президент РФ;

––высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования;

––законодательные представительные органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;

––исполнительные органы государственной власти (исполни- тельно-распорядительные органы муниципальных образований);

––Банк России;

––органы государственного (муниципального) финансового контроля;

––органы управления государственными внебюджетными фондами;

––главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

––главные администраторы (администраторы) доходов бюд-

жета;

––главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

––получатели бюджетных средств.

Период от начала составления государственного бюджета до утверждения отчета о его исполнении называется бюджетным циклом. Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса:

1)стадия составления бюджета;

2)стадия рассмотрения и утверждения бюджета;

3)стадия исполнения бюджета;

4)стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета и бюджетной отчетности.

Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно,иэтотпорядокнеподлежитизменению.Втожевремякаждый

70

разработасновымбюджетомначинаетсяснова,таккакежегодно изменяетсяобъемнациональногодоходагосударства,по-разному перераспределяются государственные средства в зависимости от решаемых государством в данный период задач.

Воснове бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвердить и исполнить бюджет так, чтобы средства государства были использованы экономно и с максимальной пользой для развития общества.

Внастоящее время для всей бюджетной системы предусмотрены общие принципы, закрепленные в гл. 5 БК РФ, в той или иной мере присущие и бюджетному процессу.

Кроме того, собственно бюджетному процессу присущи так-

же особенные принципы:

1)последовательности вступления в бюджетную деятельность участников бюджетного процесса;

2)ежегодности бюджета;

3)непрерывности бюджетного процесса;

4)публичности и гласности;

5)специализации бюджетных показателей, который состоит

втом, что в основе составления и исполнения бюджета лежит бюджетная классификация, которая предполагает группировку всех доходов бюджетов всех уровней по источнику возникновения, а расходов – по целевому назначению, направлениям деятельности.

В целом же задача бюджетного процесса состоит в том, чтобы закон о бюджете был принят вовремя, текст его был краток и понятен, а участники бюджетного процесса не испытывали бы осложнений при реализации норм материального бюджетного права.

Порядок составления бюджета. В соответствии со ст. 171

БК РФ составлением бюджета занимаются Правительство РФ, высшие исполнительные органы субъектов РФ и местные администрации муниципальных образований.

Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Минфин России, органы управления государственными

71

внебюджетными фондами, финансовые органы субъектов РФ

имуниципальных образований.

Вцелях своевременного и качественного составления проектов бюджетов соответствующие финансовые органы имеют правополучатьнеобходимыесведенияотиныхфинансовыхорганов, а также от иных органов государственной власти, органов местного самоуправления.

При составлении проектов бюджетов используют:

––положения послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, определяющие бюджетную политику (требования к бюджетной политике) в Российской Федерации;

––документы, определяющие цели национального развития РФ и направления деятельности органов публичной власти по их достижению;

––основные направления бюджетной, налоговой и тамо­ женно-тарифной политики РФ (основные направления бюджетной и налоговой политики субъектов РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики муниципальных образований);

––прогноз социально-экономического развития;

––бюджетный прогноз (проект бюджетного прогноза, проект изменений бюджетного прогноза) на долгосрочный период;

––государственные (муниципальные) программы (проекты государственных (муниципальных) программ, проекты изменений указанных программ) (п. 2 ст. 172 БК РФ).

Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ установлены постановлением Правительства РФ от 24.03.2018 № 326 (ред. от 24.03.2023) «Об утверждении Правил составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»1.

1 Собрание законодательства РФ. 2018. № 14. Ст. 1976.

72

Согласование показателей прогноза социально-экономиче- ского развития РФ, бюджетных проектировок на очередной финансовый год и плановый период осуществляется специальной комиссией, создаваемой в порядке, установленном Правительством РФ (ст. 184 БК РФ).

Порядок рассмотрения и утверждения бюджета. Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения определяется для федерального бюджета – БК РФ, бюджета субъекта РФ – законом субъекта РФ, местного бюджета – правовыми актами органа местного самоуправления в соответствии с требованиями БК РФ.

Согласно ст. 184.1 БК РФ в законе о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета; иные показатели, установленные законом.

Одновременно с проектом закона о бюджете в законодательный орган направляется пакет документов, в который входят, например, основные направления бюджетной и налоговой политики; прогноз социально-экономического развития соответствующей территории; пояснительная записка к проекту бюджета; методики и расчеты распределения межбюджетных трансфертов и другие документы.

Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о федеральном бюджете на очереднойфинансовыйгоднепозднее15сентябрятекущегогодаодновременноспакетомдокументов,предусмотренныхвст. 192БКРФ.

Одновременно вносятся на рассмотрение и проекты федеральных законов о бюджетах внебюджетных фондов РФ.

Втечениесутоксоднявнесенияпроектафедеральногозакона

офедеральном бюджете Совет Государственной Думы направляет его в Комитет по бюджету для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов установленным требованиям.

Крометого,проектфедеральногобюджетанаправляетсявСовет Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы и в Счетную палату РФ на заключение.

73

На основании представленных заключений проект федерального закона о федеральном бюджете принимается к рассмотрению.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение 60 дней в трех чтениях (ст. 196 БК РФ).

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон о федеральном бюджете подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в порядке, предусмотренном Конституцией РФ (ст. 210).

Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой. При рассмотрении депутаты голосуют за одобрение федерального закона

офедеральном бюджете на очередной финансовый год в целом.

Вслучае отклонения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Советом Федерации закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию, которая в течение 10 дней выносит его на повторное рассмотрение Государственной Думы.

Государственная Дума повторно рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в одномчтении.Федеральныйзаконофедеральномбюджетесчитается принятым,еслиприповторномголосованиизанегопроголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов Государственной Думы.

Одобренный Советом Федерации федеральный закон о федеральном бюджете в течение пяти дней со дня одобрения направляетсяПрезидентуРФдляподписанияиобнародования.Вслучае отклонения Президентом РФ закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. При этом в состав согласительной комиссии включается представитель Президента РФ.

Порядок исполнения бюджета. Распорядители и получа-

тели бюджетных средств. Исполнение бюджета предполагает

74

фактическое перемещение финансовых потоков всех трех уровней бюджетной системы страны и практическую его реализацию по запланированным статьям доходов и расходов. Исполнение бюджетов разного уровня относится к компетенции органов исполнительной власти соответствующего уровня.

Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ исполняются на основе принципа единства кассы.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством. Для кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральное казначейство открывает счета в ЦБ РФ. Все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством через эти счета и отражаются в отчетности о кассовом исполнении бюджетов, представляемой им финансовым органам.

Бюджет исполняется одновременно по доходам и расходам. По доходам бюджет исполняют Минфин России, ФНС России и др.

Исполнение бюджета по доходам предполагает прежде всего перечисление и зачисление налоговых и неналоговых доходов на единый счет бюджета.

Исполнение бюджета по расходам осуществляется на осно-

вании бюджетной росписи в пределах бюджетных ассигнований. По расходам бюджет исполняется участниками бюджетных правоотношенийвлицеглавногораспорядителябюджетныхсредств, распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств (ст. 6 БК РФ).

Главный распорядитель бюджетных средств – орган госу-

дарственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителямии(или)получателямибюджетныхсредств,если иное не установлено БК РФ.

75

Распорядительбюджетныхсредств–органгосударственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казенное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Получатель бюджетных средств – орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено в БК РФ.

Исполнениебюджеталюбогоуровняосуществляетсянаоснове бюджетной росписи и кассового плана.

Бюджетная роспись – документ, который составляется и ведется финансовым органом в целях организации исполнения бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК РФ). В бюджетной росписи обязательно отражаются все изменения, связанные с исполнением бюджета.

Порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи устанавливается финансовым органом (приказ Минфина России от 27.08.2018 № 184н (ред. от 28.02.2023) «Об утверждении Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета), а также утверждения (изменения) лимитов бюджетных обязательств»).

Под кассовым планом понимается прогноз поступлений в бюджет и перечислений из бюджета в текущем финансовом году в целях определения прогнозного состояния единого счета бюджета,включаявременныйкассовыйразрывиобъемвременно

76

свободных средств (ст. 217.1 БК РФ). В кассовом плане устанавливается предельный объем денежных средств, используемых на осуществление операций по управлению остатками средств на едином счете бюджета.

Порядок составления и ведения кассового плана устанавливается соответствующим финансовым органом (приказ Минфина России от 09.12.2013 № 117н (ред. от 11.12.2020) «О Порядке составления и ведения кассового плана исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году»).

На основании закона о бюджете и сводной бюджетной росписи у органа, исполняющего бюджет, возникает обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока.

Бюджетное обязательство имеет лимит – объем прав в де-

нежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде) (ст. 6 БК РФ).

Общее неукоснительное правило – объем бюджетных ассигнований не может быть меньше лимита бюджетных обязательств. Ответственность за непревышение утвержденных лимитов бюджетных обязательств несут органы Федерального казначейства (ст. 166.1 БК РФ).

Расходование бюджетных средств осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета в пользу бюджетополучателя.

Заключение бюджета. В конце финансового года все субъекты, исполняющие бюджет, осуществляют его заключение (ст. 242 «Завершение текущего финансового года» БК РФ). Практически это означает закрытие счетов, на которые поступают бюджетные средства. Поскольку финансовый год завершается 31 декабря, лимиты бюджетных обязательств тогда же прекращают свое действие.

Отчет об исполнении бюджета. Бюджетный процесс за-

вершается составлением, внешней проверкой, рассмотрением и утверждением бюджетной отчетности.

77

Втечение года бюджетополучатели составляют оперативную, ежеквартальную, полугодовую и годовую отчетность.

Бюджетная отчетность включает: отчет об исполнении бюджета, баланс исполнения бюджета, отчет о финансовых результатах деятельности, отчет о движении денежных средств, пояснительную записку (ч. 2 ст. 264.10 БК РФ).

Сводная отчетность, составленная главными распорядителями бюджетных средств (на основании отчетности нижестоящих распорядителей), передается в финансовый орган соответствующего уровня, который готовит отчет об исполнении бюджета.

Годовой отчет об исполнении федерального бюджета представляется Правительством РФ в Государственную Думу не позднее 15 июня текущего года.

Годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения

взаконодательном органе подлежит внешней проверке, которую

вотношении отчета об исполнении федерального бюджета осуществляет Счетная палата РФ (ст. 264.10.1 БК РФ).

Представительныйорганпринимаетрешениепоотчетуобисполнении бюджета после получения результатов проверки, проведеннойсоответствующимиконтрольнымиорганами(ст. 264.10 БК РФ).

Вслучае отклонения Государственной Думой федерального закона об исполнении федерального бюджета он возвращается для устранения фактов недостоверного или неполного отражения данныхиповторногопредставлениявсрок,непревышающийодного месяца.

Отчет об исполнении бюджета за отчетный финансовый год утверждается законом об исполнении бюджета.

Принятые отчеты по бюджету публикуются в средствах массовой информации в течение следующего года в специальных статистических сборниках.

78