16. Правопреемство в международном праве

Общие положения

В ходе истории бывают случаи, когда одно государство делится на два или более новых, когда два государства или более объединяются в одно новое, когда на части территории государства создается новое государство, когда одно государство входит в состав другого, когда часть территории одного государства переходит к другому. Во всех этих случаях возникает вопрос о влиянии изменений на международные обязательства, о судьбе собственности или, иначе говоря, о правопреемстве.

Правопреемство - это переход прав и обязанностей в результате смены одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории.

В международном праве государство понимается как единство трех элементов: население, территория, власть. Но правопреемство связано именно с изменениями территории. Изменения численности населения или организации власти таких последствий не порождают.

Концепция универсального правопреемства

В соответствии с ней правопреемство в международном праве похоже на правопреемство в частном праве и предполагает переход суверенитета от предшественника к преемнику в полном объеме, по всем правоотношениям. Суверенитет и приобретенные на его основании права и обязанности рассматриваются как атрибут территории государства.

Противоположная позиция предполагает полное исчезновение предшествующего государства и его суверенитета и возникновение совершенно нового субъекта международного права, не связанного обязательствами государства-предшественника. За исключением соблюдения государственных границ и договоров, их устанавливающих (принцип uti possidetis)

Правопреемство происходит в случаях перехода территории одного государства другому государству, а также в случаях образования новых государств. В связи с этим различают:

• разделение — государство распалось на два (и более) государства. Старое государство исчезает, на его месте возникают новые (например, распад СССР в декабре 1991 г.)

• выделение — из государства выделилась часть, но само государство осталось (например, выход Республики Ангилья из Федерации Сент-Китс и Невис в 1980 г.)

• объединение — два и более государства становятся одним (например, объединение Народной Демократической Республики Йемен и Йеменской Арабской Республики в единое государство — Йеменскую Республику в 1990 г.)

• присоединение — одно государство присоединяется к другому (например, к ФРГ присоединилась ГДР в октябре 1990 г.).

Разделение и объединение не предполагают сохранение государства-предшественника.

Рассматривая многочисленные случаи правопреемства, нельзя не обнаружить, что государства не придерживались единых правил, все решалось с учетом конкретных условий. Иногда государства расходятся по коренным аспектам правопреемства.

Думается, что отсутствие достаточно единообразной практики и нежелание многих государств связывать себя четкими правилами по вопросам правопреемства объясняют тот факт, что принятые под эгидой ООН две Конвенции о правопреемстве ратифицированы небольшим числом государств. Тем не менее, эти Конвенции являются наиболее авторитетными актами в рассматриваемой области и содержат общие ориентиры для решения вопросов правопреемства.

Имеются в виду принятые дипломатическими конференциями Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. и Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г.

Обе Конвенции весьма осторожно подходят к установлению жестких рамок. Они основаны на принципах:

• свободного согласия,

• добросовестности и

• pacta sunt servanda.

На первое место поставлено свободное согласие, подчиненное не конкретным правилам, а общему принципу добросовестности. Вместе с тем должны уважаться международные обязательства.

Конвенции касаются только случаев правомерного правопреемства, осуществляемого в соответствии с международным правом.

Согласно теории универсального правопреемства, получившей развитие в XVII—XIX вв. и ярко проявившейся в трудах Г. Гроция, государство-преемник полностью наследует международную личность государства-предшественника. Своими корнями эта теория уходила в римское наследственное право. Ее разновидностью стала доктрина континуитета (тождественности), представители которой (Пуффендорф, Ваттель, Блюнчли и др.) считали, что все международные права и обязанности старого государства, в том числе все существующие договоры, переходят к наследнику, так как личность государства остается одной и той же. Правовые отношения, которые получало в наследство новое государство, оставались такими же, что были и У государства-предшественника; государство-преемник продолжало оставаться тем же юридическим субъектом, олицетворяющим единство территории, населения, политической власти, прав и обязанностей предыдущего государства. По своей сущности доктрина континуитета, обосновывая идентичность правосубъектности государства, была отрицанием какого-либо правопреемства.

Негативная теория была выдвинута в начале XX в. и наибольшее обоснование получила в работах английского юриста А. Кейтса. Ее сторонники полагали, что континуитет международной правосубъектности государства отсутствует. В связи с этим, когда власть одного государства сменяется властью другого государства, международные договоры предшественника отбрасываются. Разновидностью негативной теории является концепция tabula rasa, в соответствии с которой новое государство начинает свои договорные связи «с чистого листа».

Эти теории не получили подтверждения в практике правопреемства. Согласно современным взглядам конкретный объем прав и обязанностей, переходящих от государства-предшественника к государству-преемнику, зависит от многих факторов, которые следует принимать во внимание. Существенное значение имеет суверенная воля государства-преемника, определяющего объем правопреемства согласно своим интересам. Однако это не должно противоречить основным принципам международного права, наносить ущерб остальным государствам и народам. В частности, не может подпадать под правопреемство аннексия.

Правопреемство в отношении договоров

Правопреемство не затрагивает договоров, установивших границы и их режим, а также обязательств относительно пользования любой территорией, установленных в пользу иностранного государства.

1) При переходе части территории от одного государства к другому действует принцип подвижности договорных границ, в соответствии с которым границы действия договора сокращаются или расширяются вместе с границами государства. Или, иначе, договоры государства-предшественника утрачивают силу в отношении переданной территории, а договоры государства-преемника приобретают силу.

2) При объединении государств все их договоры сохраняют силу, но применяются лишь к той части территории объединенного государства, в отношении которой они находились в силе в момент правопреемства.

Приведенные правила относятся и к случаю, когда одно государство присоединяется к другому, которое сохраняет свою правосубъектность.

Особым случаем в этом плане было вхождение ГДР в ФРГ, в результате чего первая утратила свою правосубъектность, а вторая сохранила. Сложность состояла в том, что общественно-политические и правовые системы, а также международные обязательства этих государств существенно различались. Большие различия были в их международных обязательствах. Поэтому по согласованию с другими заинтересованными государствами было принято следующее положение: международно-правовые договоры, заключенные ГДР, должны рассматриваться с ее партнерами с точки зрения обеспечения доверия, интересов участвующих государств и договорных обязательств ФРГ, а также с учетом компетенции Европейских сообществ.

Более того, должно было учитываться их соответствие принципам свободного, демократического и правового государственного устройства. В результате такого рассмотрения договоры ГДР подлежали сохранению, пересмотру либо аннулированию. Что же касается договоров ФРГ, то они сохранили свою силу и распространили действие на территорию бывшей ГДР. Эти положения были закреплены в договоре об объединении Германии 1990 г.

3) Если при разделении государства одна из частей продолжает существовать как государство-предшественник, то в его договорных отношениях не происходит изменений. Исключением являются те договоры, которые непосредственно связаны с отошедшей территорией. Сказанное относится и к членству в ООН.

Что же касается государства, образовавшегося на отделившейся территории, то по этому поводу имеются две различные позиции.

• Согласно первой, традиционной, новое государство не несет обязательств по договорам государства-предшественника.

В 1947 г. от Индии отделился Пакистан. По этому поводу Секретариат ООН занял следующую позицию: "...в международном статусе Индии нет изменений; она продолжает существовать как государство со всеми договорными правами и обязанностями и, следовательно, со всеми правами и обязанностями члена Организации Объединенных Наций. Отделившаяся территория, Пакистан, будет новым государством; оно не будет обладать правами и обязанностями прежнего государства и, разумеется, не будет членом Организации Объединенных Наций".

• Иная позиция отражена в Конвенции о правопреемстве в отношении договоров. Договоры государства-предшественника сохраняют свою силу и для государств-преемников (ч. 1 ст. 34). Практика подтверждает скорее позицию Секретариата ООН.

4) Особое положение в отношении правопреемства занимают новые независимые государства, т.е. такие, территория которых являлась зависимой территорией. Венские конвенции закрепили принцип чистой доски (tabula rasa). Новое независимое государство не обязано соблюдать какой-либо договор государства-предшественника, который в момент правопреемства имел силу в отношении его территории.

Что касается многосторонних договоров, то Венская конвенция о правопреемстве в отношении договоров 1978 г. установила право нового независимого государства путем уведомления определять свой статус. Это правило в общем отражает практику Секретариата ООН, оно создает условия для четкого определения состава участников.

Если речь идет о договоре с ограниченным числом участников, то участие в нем нового независимого государства возможно только с согласия других участников (ст. 17). В первом случае речь идет в основном о договорах, определяющих общие для всех государств нормы, а во втором - о договорах со значительным числом участников по конкретным вопросам. Одностороннее присоединение к ним нового государства может затрагивать права других участников.

Двусторонние договоры государства-предшественника остаются в силе только в случае согласия как нового государства, так и другого участника.

Изменения в государственной власти и договоры

Как уже отмечалось, международное право связывает правопреемство с изменением территории. Что же касается изменений в организации и характере государственной власти, то установлено, что они не влияют на обязательную силу договоров.

Это значит, что ни перемены в форме правления (монархия - республика), ни перемены в форме государственного устройства (федерация - унитарное государство) не влияют на договоры. Это же относится и к неконституционной смене правительств.

Особым случаем являются так называемые марионеточные правительства, созданные иностранным государством и являющиеся его инструментом. Немало таких правительств существовало на территории России в годы иностранной интервенции, такого рода "правительства" использовала гитлеровская Германия на оккупированных территориях. Заключенные ими договоры обычно признаются недействительными.

Есть у рассматриваемого вопроса и иной аспект. Вправе ли другая сторона отказаться от договора в случае военного переворота, если он существенно сказывается на внутренней и внешней политике государства? В какой-то мере можно опираться на норму, допускающую ссылку на коренное изменение обстоятельств как на основание для прекращения договора, когда "наличие таких обстоятельств составляло существенное основание согласия участников на обязательность для них договора" (п. 1 ст. 62 Венской конвенции о праве международных договоров).

Правопреемство в отношении государственной собственности

Основные нормы по этому вопросу содержатся в Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г. Эти нормы касаются только государственной собственности государства-предшественника. Режим правопреемства не распространяется на права и обязательства физических и юридических лиц.

Под государственной собственностью государства-предшественника понимается "имущество, права и интересы, которые на момент правопреемства государств принадлежали согласно внутреннему праву государства-предшественника этому государству" (ст. 8).

В качестве общего правила переход государственной собственности осуществляется без компенсации, если стороны не договорились об ином (ст. 11).

Наиболее просто вопросы правопреемства решаются при объединении государств. Собственность объединяющихся государств переходит к объединенному государству.

Для более сложных случаев Венская конвенция в качестве основного способа решения проблем правопреемства указывает взаимное соглашение и лишь в случае его отсутствия предлагает свои правила.

При передаче части территории государства недвижимая собственность государства-предшественника, являющаяся объектом правопреемства, переходит к государству-преемнику. Такой же категории движимая собственность государства-предшественника переходит к государству-преемнику, если она была связана с деятельностью государства-предшественника в отношении передаваемой территории (ст. 14). К такой движимой собственности относятся подвижной состав железных дорог, самолеты, автомобили и другие транспортные средства, связанные с передаваемой территорией. К этой же категории относится и соответствующее оружие.

Такие же правила применяются и в других случаях: при отделении части территории и образовании на ней государства, а также при разделении государства. Вопросы решаются путем специальных соглашений.

В случае разделения государства возникает вопрос о правопреемстве в отношении движимой и недвижимой собственности государства-предшественника за рубежом. Такая собственность переходит к государствам-преемникам "в справедливых долях" (ст. 18). Предусматривается возможность справедливой компенсации.

Все это свидетельствует, что наиболее верный путь - двусторонние соглашения о правопреемстве, позволяющие учитывать специфику каждого случая. Их значение неслучайно подчеркивается Венскими конвенциями о правопреемстве.

В случае создания в результате деколонизации нового независимого государства к нему переходит вся недвижимая собственность государства-предшественника на его территории. Недвижимая собственность, принадлежащая территории нового государства и находящаяся за ее пределами, переходит к последнему, если она стала собственностью предшественника в период колониальной зависимости соответствующей территории.

Иная недвижимая собственность государства-предшественника, находящаяся за пределами данной территории, если в ее образовании принимала участие данная территория, переходит к преемнику в доле, соответствующей вкладу территории. "За пределами данной территории" означает, что сказанное относится и к соответствующей собственности на территории государства-предшественника. Движимая государственная собственность, связанная с деятельностью государства-предшественника в отношении данной территории, переходит к государству-преемнику (ст. 15).

Правопреемство в отношении государственных архивов

Архивы представляют большую ценность, и не только для научных и культурных целей, но и для организации государства, для его благополучия. Государство представляет единство прошлого, настоящего и будущего. Венская конвенция 1983 г. закономерно посвятила специальную часть архивам.

Предметом правопреемства являются государственные архивы государства-предшественника. Под этим понимается совокупность документов любой давности, произведенных или приобретенных предшественником, которые принадлежат ему согласно его внутреннему праву и хранятся им. В качестве общего правила переход архивов не сопровождается компенсацией (ст. 23).

Правопреемство не касается архивов, которые находятся на территории предшественника, но принадлежат третьему государству согласно внутреннему праву государства-предшественника (ст. 24). Думается, что и архивы, принадлежащие третьим странам в соответствии с международным правом, также не могут быть предметом правопреемства. В случае их передачи государство-предшественник несет международно-правовую ответственность.

Вместе с тем предусмотрено, что если договором установлены иные правила, то применяются правила договора (ст. 25). Такие договоры известны, например Соглашение с Францией о выявлении и возвращении архивных документов.

Конвенция закрепила принцип сохранения целостности государственных архивных фондов.

При объединении государств архивы переходят к объединенному государству. Для всех иных случаев установлены практически общие основные правила. Часть архивов государства-предшественника, которая должна находиться на территории государства-преемника в интересах нормального управления его территорией, переходит к этому преемнику. Переходит также часть архивов, имеющая непосредственное отношение к территории преемника.

Предшественник обязан предоставить преемнику сведения, касающиеся его права на территорию, определяющие его границы, а также те, которые необходимы для выяснения смысла документов из переданного архива.

Правопреемство в отношении государственных долгов

Венская конвенция 1983 г. касается лишь государственных долгов, к которым отнесены любые финансовые обязательства государства-предшественника в отношении другого субъекта международного права, возникшие в соответствии с международным правом. Вне этого остаются значительные области финансовых обязательств государства, долги государства в отношении физических и юридических лиц за рубежом и на территории государства. Между тем и такие долги являются предметом правопреемства.

В качестве общего принципа Венская конвенция утвердила правило: "Правопреемство государств как таковое не затрагивает прав и обязательств кредиторов" (ст. 36). Иначе говоря, правопреемство, за исключением особых случаев, не наносит ущерба правам тех, кто предоставил кредит.

Для всех случаев правопреемства установлено общее правило: долг государства-предшественника переходит к преемникам в справедливой доле, определяемой на основе учета имущества, прав и интересов, которые переходят к соответствующему преемнику в связи с данным государственным долгом.

Особый режим установлен Венской конвенцией для образовавшегося в результате деколонизации нового независимого государства. Никакой государственный долг государства-предшественника не переходит к нему. Иной порядок может быть установлен только путем взаимного соглашения, заключенного с учетом связи между долгом предшественника, относящимся к его деятельности на территории, которая является объектом правопреемства, и имуществом, правами и интересами, которые переходят к новому государству.

Следует заметить, что новое независимое государство обретает свои права на территорию не в результате правопреемства. Нельзя передать суверенные права, не обладая ими. Никто не может передать прав больше, чем сам имеет (nemo plus juris transfere potest, quam ipse habet). Между тем по Конвенции получается именно так: "Территория - объект правопреемства". На самом деле суверенитет над территорией возникает в результате реализации права на самоопределение.